中國國家治理的進路選擇：財稅治理及其模式轉換

摘要：隨著中國經濟從粗放到集約轉型，國家治理正由傳統的行政主導模式轉向“共治、法治和善治”的現代治理模式。財稅不僅要考量社會基礎和國家性質，還要尊重市場機制，維持財稅的中性特質。也源于此，財稅治理必須與公共財政、民主政治與法治理念相適應，既要防范市場失靈，又要防范政府失靈。為此，應從橫向層面加強代議制機構的民主職能，實現財稅權力的合理配置；縱向方面有必要實行地方自治，推動政府間財政關系的法治化。

關鍵詞：國家治理；財稅治理；法治原則；模式轉換

中圖分類號：DF43文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.03

一、從財稅統制到財稅治理：模式轉換與理念更新不同的財稅安排代表著不同的治國思路，不同的治國思路催生出不同的財稅體制。中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《三中全會決定》）要求“推進國家治理體系和治理能力現代化”，十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《四中全會決定》）強調“全面推進依法治國”，治國理念發生重大轉變。政府主導的集權管理模式轉向政府、市場和社會分權共治的多中心治理架構，這是全面深化改革從“負和博弈”到“零和博弈”再到“正和博弈”的偉大嘗試[1]，是對舊式“國家建構”模式的根本性重構[2]。

財政制度安排體現并承載著國家與納稅人、政府與社會、政府與市場等基本關系[3]，是全面深化改革的重要突破口。以往的財稅模式強調財政管理，強調政府對權力、資源和信息的壟斷，強調政府對國民的“施舍”與“恩惠”，這是一種財稅統制的思路。按照財稅治理的思路，財稅權力本身是被治理的對象，它追求的是國家權力向社會的回歸，治理策略也從單純的控制、強制轉向法治和公共治理。在這種模式下，財稅治理的理念更加先進，財稅治理的手段更加豐富，財稅治理的主體更加多元，財稅治理的目標更加注重公平和正義。

財稅治理服從于國家形態，不同的國家形態對財稅活動的范圍、規模有著不同的要求。在封建王權國家，財稅以統治者鞏固權力為中心，附帶提供基本的公共服務。在自由資本主義時期，權力的民意基礎有所擴大，基于“夜警國家”的理念，其財政表現為公共財政，市場機制得到最大程度的尊崇。到了壟斷資本主義時期，財稅不再限于組織收入和提供公共產品。為調和日益尖銳的社會矛盾，除了通過公共投資帶動消費、提振經濟外，政府不得不加大社會建設，逐漸樹立以人為本、公共參與、可持續發展等理念。

根據我國《憲法》的規定，“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”，“國家實行社會主義市場經濟”。然而，社會主義的基本要求到底是什么？初級階段的定位又會對其施加何種限制？多種所有制共存如何影響財稅安排？在建設社會主義市場經濟時，財稅如何發揮基礎性、保障性作用？如此眾多的國家目標同時規定在憲法文本中，其對財稅治理會產生何種影響？傳統的財稅統制與現在的財稅治理在理念和方式上有何不同？這些問題都必須從國家頂層設計的高度予以考慮。

就價值序列而言，社會主義是國家建設的總綱領，是公有制、市場經濟和法治國家的基礎?！吧鐣髁x的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，實現共同富裕?！盵4]但這種共同富裕并不是要求吃“大鍋飯”，實行平均主義，而是允許存在一定的差距[4]155。按照這個思路，國家在安排財稅制度時，一方面，必須遵循平等原則，消除過度的財富差異，通過公共投資、扶貧計劃、對口支援、最低生活保障等方式，讓全體人民共享發展成果；另一方面，鑒于國家尚處于發展階段，又必須接受收入差距存在的現實。國家實行市場經濟，界定和保護私有財產，允許多種所有制成分共存，無疑也是基于這個現實。

現代法學熊偉：中國國家治理的進路選擇：財稅治理及其模式轉換就公平與效率的關系而言，基于社會主義理念，其主調無疑應該是公平。但從現實情況看，實現這個目標需要一個過程。改革開放的初期，國家百廢待興，國庫空虛，經濟發展成為第一要務，效率成為財稅治理的首選價值。與此相適應，行政授權立法盛行，財稅決定權事實上集中于政府。時至今日，中國經濟總量已躍居世界第二，貧富差距和地區差距卻越來越大，社會矛盾越來越尖銳，財稅治理的目標必須隨之調整。政府更應該通過各種努力實現公平，逐步縮小收入差距，同時改善財稅治理的方式，引入公共參與和民主協商，奉行法治國家原則，讓財稅權力回歸立法機關，實現財稅統制向財稅治理的轉型。

作為根本大法，憲法應當對公共財產的取得、用益和處分進行嚴格限制，更加注重私人財產權的法律保護，強調公共財產的分配正義，保護納稅人的基本權益。稅法則要考慮征稅客體的“可稅性”和“應稅性”，考慮征稅的目的與方式，恪守稅收法定原則，嚴格限制授權立法，同時遵循信賴利益保護、量能課稅、生存權保障等原則，使國家征稅權受到合理約束。除了稅收，其他財政收入也要堅持法律保留，防止政府借收費、發債充盈國庫，規避稅收法定原則。更為重要的是，財政支出須高度關注民生福利，均衡不同地區、不同人群的公共服務水平，實現全國范圍內公共服務均等化[5]。

從財稅統制到財稅治理，不僅代表著我國財稅政策的模式轉換，更昭示著一種理念更新。適應社會主義市場經濟和公共財政的需求，民主和法治將成為財稅治理的制度基礎，權力本身成為被治理的對象，公眾參與、公開透明也將成為財稅活動的主色調。借助于國家機構之間財稅權力的橫向劃分，以及政府間財政關系的法治化規范，一副全新的財稅治理圖景呼之欲出。對于發展中的中國而言，雖然這種轉型會非常艱難，但這是社會進步的必然，無可回避。

二、市場經濟與公共財政：財稅治理的目標導向《三中全會決定》明確提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用?！必敹愖鳛槔碡斨螄舶畹拇髮W問，雖然涉及國家與納稅人、中央與地方、立法與行政等多重關系，但歸根到底仍在于廓清政府與市場的關系。endprint

在財稅領域，公共物品具有非排他性和非對抗性，倘若由私人通過市場提供，不可避免地會出現“搭便車”現象，導致“公地悲劇”[6]。然而，政府本身是復合利益主體，在促進社會福利最大化時，也會追求自身利益最大化，兼具“道德人”和“經濟人”身份[7]。事實上，政府浪費和濫用資源的現象普遍存在，財政支出中的貪污腐敗也屢見不鮮。因此，財稅治理除了規制偷稅漏稅、騙取政府補貼外，更要將財稅權力納入治理對象，防止政府不當干預市場機制。

市場機制具有信息傳遞、激勵約束、結構優化、促進技術進步和效率等功能，它與財稅治理既對立又統一，在配置規模和配置范圍方面存在著此消彼長的關系[8]。鑒于市場失靈和政府失靈并存，財稅治理應當維持中性原則。國家應保證財稅與市場的相對分立，政府提供公共服務，不介入具體的市場投資，從而保障市場機制正常發揮作用。即便在公有制的中國，由于社會主義尚處于初級階段，國家實行多種所有制共同發展，允許市場在資源配置方面發揮決定性作用，財稅干預也應該保持高度謹慎。

在國家治理理念的指導下，采納財稅中性原則，不僅具有肯認國家對市民社會和自由經濟秩序的憲政價值，使納稅人承擔合理的稅負，尊重并保障公民財產權，同時也具有抑制國家權力的功效，實現治國理政的理想圖景。鑒于政府與市場之間關系互補[9]，財稅治理應致力于政府與市場的邊界界定，避免財稅活動的越位與缺位，充分發揮市場在配置資源方面的決定作用，同時發揮財稅在調節經濟方面的主導作用[10]，實現公共財政。

公共財政是與市場經濟相適應的財政類型，它內在于市場需求，必須有一定的活動邊界[11]。凡是通過市場自身能夠實現的目標，財稅就不應當介入。如果財政無所不包，必然會侵犯市場自由與私人財產權。在財稅法中，與公共財政相對應的是公共財產法理論。該理論主張，財稅法是規范公共財產取得、管理和處分的法律，公共財產來自于私人財產，但又獨立于私人財產，其所承載的是公共目的，旨在使“取之于民”的財政收入切實“用之于民”[12]。和公共財政理論一樣，公共財產法所處理的仍然是政府與市場的關系。

長期以來，我國政府的財政職能“缺位”和“越位”并存。隨著市場改革的深化，財稅治理必須嚴格定位于彌補市場失靈，超越市場利益紛爭，平等對待所有的市場主體。不論是財政收入還是財政支出，都應當堅持實質公正與形式公平，避免市場主體憑借公權力尋租，使弱勢群體能得到幫助與救濟。在民主憲政體制下，公共財政的民主性、法治性、非營利性和社會公正性突出，因而特別強調“民主代議機關主導型”的財政議決機制、“各級政府協商推進型”的政治議決體系以及“政府與人民良性互動型”的財政決議方式，力求所有財政活動都能以社會的公共利益為歸宿[13]。

三、民主政治與法治國家：財稅治理的基本進路在市場經濟條件下，“市場失靈”和“政府失靈”并存，其中市場失靈由公共財政來解決，民主法治則用于防范政府失靈。我國《憲法》第2條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！痹谪敹愵I域，財政民主要求重大財政事項必須經由人民同意和決定，或者由代議制機關制定法律予以規范，這是人民主權理論在財稅領域的具體體現。

倘若財稅治理不以民主為基礎，而以政府獨裁或專制為前提，納稅人的權益將無法得到有效維護，財稅將淪為政府統治人民的工具[14]。比如，在封建君主制時期，君王掌握財政大權，社會公眾僅作為被統治對象，很難參與財政的決策與監督，財政民主無從談起。在計劃經濟的集權時代，財政由國家統收統支，國家意志取代公眾意志，財稅權力高度集中于政府。由于不是建立在民主政治的基礎之上，社會公眾無法參與財政的收入、支出與管理。特別是受公有制經濟制度的影響，國有企業利潤成為財政收入的主要來源，以財產私有為前提的稅收無足輕重。這進一步強化了政府對社會的控制，財稅的民主基礎被侵蝕。

在社會主義市場經濟條件下，由于中國尚處于初級發展階段，頂層制度仍應以保護私人財產權為核心。在這種背景下，稅收逐漸成為財政收入的主要形式，私有財產的犧牲也成為常態。出于維護自身利益的考慮，公眾必然希望參與財政決策，防止政府濫權斂財，并限定財政支出的方向，為財政民主化提供必要條件。就中國的現狀而言，無論是財政民主還是政治民主，都應堅持和完善人民代表大會制度，通過直接選舉、專職代表和公開競選的方式，強化人民與其代表的聯系。如果人民無法選舉出真正代表其利益的代表，或者人民代表無法充分行使其職權，表面的民主往往掩藏著實質專制。

當然，在現代社會中，民主不僅僅限于選舉。隨著公共行政的廣泛推行，信息公開、公開征求意見、聽證、懇談等，都是擴大公眾參與決策的渠道，也是實現權力回歸社會的重要形式。以我國財稅立法為例，不管是法律、行政法規還是部門規章，草案在提交審議前都需要向社會公開征求意見。2005年9月，針對《個人所得稅法》工資薪金所得費用扣除標準的提高，全國人大常委會還舉行過立法聽證會。至于預算公開、項目公示、專家論證等，更成為當前財政程序的常態。網絡媒體和信息平臺的大量出現，也突破了政府單向管制的模式，讓社會輿論在參政議政方面發揮了前所未有的作用。

盡管如此，還是無法替代制度化的代議制民主，以及建立在民主基礎上的財稅法治。如果受現實條件的限制，民主進程暫時無法大踏步推進，至少可以在法治國家的旗幟下，將財稅治理建立在法治軌道上。

法治與人治相比最大的優勢就在于其可預測性，可以為社會提供穩定可靠的行為準則。例如，法律保留原則要求，凡屬涉及生命、自由和財產的事項，只能由法律加以規定；法律優位原則要求，法律體系內部的效力必須統一；正當法律程序原則要求，政府對人民做出不利的行為時，要事先告知、說明理由和聽取申辯；平等原則要求，相同情況相同處理，不同情況不同處理，法律面前人人平等，不允許任何特權凌駕于法律之上。所謂“將權力關進制度籠子”，這個籠子就是法律。如果說現代社會還需要國王，這個國王也就是法律。endprint

我國是傳統集權型國家，權力觀念根深蒂固，財稅法治在過去相當長的時間里未得到重視。截至目前，財稅法律寥寥無幾，在收入領域只有《個人所得稅法》、《企業所得稅法》、《車船稅法》和《稅收征收管理法》，支出領域也只有《預算法》和《審計法》，其余大部分是行政法規，甚至只是規范性文件。在法治國家，財稅行為必須有法律依據，這里的“法”不能僅僅是一般的規范性文件，而應該是最高立法機關制定的法律。

因此，財稅法治首先要落實財政法定，強化立法機關的權威，規范授權立法，提升立法層次[15]。此外，必須重視財稅權力的配置，盡早制定財政基本法，配之以財政收支劃分法、財政轉移支付法等法律，切實維護人民的基本權益。為此，有必要改變對財稅法的定位，使其脫離宏觀調控法的窠臼，建構公共財產法的宏大視野。例如，稅收優惠歷來被視為政策工具，很容易逃離法律的約束，導致稅收優惠過于泛濫。有鑒于此，必須以公共利益作為評判稅收優惠的基準，遵循正當程序和實質正義，實現應有的目標取向[16]。

法治并不復雜，但實施卻不容易。紙面的法律不難制定，內心的信仰卻很難形成?！端闹腥珪Q定》關于“全面推進依法治國”的聲音言猶在耳，但從2014年11月28日起45天內，財政部和國家稅務總局三次下文，上調成品油的消費稅稅率。參見：財稅[2015]11號文、財稅[2014]106號文、財稅[2014]94號文。第一次下文時，發文單位尚且聲明經過國務院同意，第二次和第三次下文時，程序正義完全被置之度外。即便從環境保護和促進新能源發展的角度看，利用國際原油價格下跌的機會提高成品油消費稅確有必要，即便財政部和國家稅務總局可能已經通過內部程序向國務院報批，但是，法律程序本身有其自身的規律性，不同的行文主體代表著不同權限。以財政部、國家稅務總局的名義修改國務院制定的行政法規，提升稅率或者擴大征稅范圍，無論從哪一個角度看都屬違法。站在司法審查的立場，如果納稅人向法院起訴，主張提高燃油消費稅稅率的行為違法，法院理所當然應該支持納稅人。

可以想像，在一個長期習慣于權力至上、單向統治的國度，基于民主和法治維度提升國家治理能力何等艱難！盡管執政黨確認財稅是國家治理的基礎，要求健全和完善社會主義民主，法治也被提升為治國方略，但在財稅實踐中，要讓民主成為一種常態、讓法治成為一種習慣，還需要很長時間的準備和磨合。在這個過程中，民眾和官員都需要學習和適應，國家則需要加強制度建設。秉持民主法治原則，財稅權的橫向和縱向分配是國家治理需要重點關注的內容。

四、財稅治理的橫向進路：國家機構間財稅權力配置的規范化人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會理應成為財稅權力橫向配置的中心，承擔立法、決策和監督職能。就立法而言，按照《立法法》第8條的規定，財稅方面的基本制度只能制定法律。就決策而言，所有重大財稅活動都必須由人民代表大會決定，或者由政府決定后報人民代表大會審批。就監督而言，人民代表大會就專門財稅事項享有調查權、問詢權，人民代表享有質詢權，全國人大常委會可以撤銷違法的行政法規和規章，地方人大常委會可以撤銷違法的規范性文件。要言之，財政民主是國家權力正當運作的基礎，在財稅治理中要推進財政的民主化，實現權利與權力的互動與制衡。

財稅基本制度只能制定法律，這是2000年《立法法》的明文要求。但這種要求在實踐中并未得到尊重，稅收授權立法過于泛濫[17]。誠然，在特定的政治、經濟和社會環境下，稅收授權立法具有一定的合理性和必然性。但伴隨著全面深化改革和依法治國方略的推進，稅收授權立法的弊端日益顯著?！度腥珪Q定》專門論及“落實稅收法定原則”、《四中全會決定》亦強調要“全面推進依法治國方略”，財稅治理應嚴格遵循稅收法定主義，擇機廢止1985年全國人大的立法授權令，建構以法律為主的稅收規范體系，將財稅行政立法控制在最小范圍內[18]?！读⒎ǚā酚?015年3月15日修改后，第8條直接規定，稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理制度只能制定法律，這無疑是實踐稅收法定主義至為重要的一步。

相對于立法機關，政府理論上只是一個行政機構，負責執行法律和立法機關的決議?，F實中的情況正如我們所擔憂的，政府在財稅問題方面實際上擁有最終決定權，人大的立法權或審批權流于形式。為改變這種情況，《預算法》2014年8月31日被修改，對預算的編制、審批和執行增加了諸多細致性規定。不過這種修改僅限于技術層面，作用應該非常有限。問題的核心在于，國家在進行頂層設計時，是否真正愿意讓人大成為權力中心。如果擁有足夠的政治權威，敢于行使法律賦予的職權，政府沒有理由不“俯首稱臣”。

在橫向財稅治理關系中，還有兩個重要議題值得關注：一是憲法監督機制，二是司法審查職能?！读⒎ǚā返?8條規定“憲法具有最高的法律效力”，但是，由于我國沒有違憲審查制度，財稅方面即使出現憲法爭議也投訴無門。如此，《憲法》成了純粹的“政治宣言”，無法發揮國家根本大法的作用?！端闹腥珪Q定》要求健全憲法監督與實施機制，這是一個非常積極的信號，希望借此重樹憲法權威。此外，更應發揮司法審查職能，開放行政訴訟空間，鼓勵法院通過審判監督政府。事實上，除了對行政行為進行合法性審查，通過行政訴訟法，法院對財稅規范性文件也具有審查職能?，F在需要做的，更主要是改革司法體制，擺脫地方保護主義和行政干預，充分發揮司法的監督職能。

當然，橫向的財稅治理不限于立法、行政與司法，政府內部的權力分配與制衡也很重要。例如，為了防止政出多門，有必要讓財政部門統一管理政府收支，并設立國庫，實行集中收繳和支付。為保障公款安全，國庫與財政應適度分立，因此，我國央行經理國庫，有其合理性。至于稅務機關是否獨立于財政部門，從效率的角度并不見得必要，只要賦予稅務機關獨立的執法資格即可。目前國稅和地稅系統分設，成本高昂、浪費嚴重。事實上，國庫管理早就可以實現稅款分流，無論是國稅局代征地方稅，還是地稅局代征中央稅，都不存在混淆入庫級次的問題?；诖蟛恐聘母锏脑O想，財政、國稅、地稅合并應該是大勢所趨。endprint

值得一提的還有審計機關的定位。目前審計機關隸屬于政府領導，服務于政府內部審計。從改善財稅治理的角度看，審計機關應該直接向人民代表大會負責，同時接受政府和立法機關的委托，審計公共資金使用的合法性、真實性和績效。這種安排有利于強化審計機關的獨立性，兼顧權力機關和政府的工作需要，提升財稅治理的效率。

五、財稅治理的縱向進路：政府間財稅關系的法治化央地關系在中國是一個很復雜的問題?！稇椃ā返?條規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則?！钡诂F實生活中，地方只被視為中央的派出機構，中央擁有很大的財政決定權[19]。為理順央地財政關系，我國1994年開始實行“分稅制”，短時期內解決了中央收入占比過低的問題，但事權與財權不一致的局限日益嚴重[20]。特別是隨著地方債問題的凸顯，央地關系更須納入法治規范。為了防止道德風險，有必要將地方建設成法律上獨立的財政主體，類似于中央作為母公司、地方作為子公司的模式。要實現這個目標，在我國單一制體制下，地方自治在所難免。

民主憲政國家以地方自治為基礎[21]。地方自治是指在一國憲法規范體系內，地方政府自主地治理本地的公共事務，不受或少受中央政府的干預[22]。地方自治具有分權制衡的憲政品格，能夠抑制中央過度集權，形成權力的多中心格局[23]，成為現代國家的發展趨勢。美國實行典型的聯邦制，聯邦和州之間的職權劃分受憲法規范，州以下的縣、鎮、市都實行自治[24]。歷史背景與中國相似的日本實行單一制，中央享有絕對的權威，但同時也制定了《地方自治法》[25]。就連具有高度中央集權傳統的法國，從20世紀80年代初開始了兩次大規模的地方分權改革，也已經轉向地方分權。到2003年，地方分權原則寫入法國《憲法》，地方自治成為常態[26]。

我國沒有實行普遍的地方自治，僅有民族區域自治和特別行政區的高度自治兩種類型，中央政府事實上決定著財權和財力的配置，在制度上地方對中央財政權缺乏行之有效的制衡。然而，我國幅員遼闊，經濟發展水平各地不一，居民的需求偏好和能享受到的公共物品存在顯著差異，由中央政府在全國范圍內統籌提供公共物品已不合時宜。相對而言，地方政府更了解本轄區內居民的偏好，更能代表本地區居民的利益。倘若由中央政府提供區域性公共產品，可能造成地區居民偏好與實際受益之間的差異，產生跨地區外部效應[27]。

中國目前正處于轉型社會，政治經濟發展不平衡[28]，需要充分調動地方的積極性。如果地方財政完全由中央支配，很容易忽視地方的自主空間，影響國家治理現代化的進度及實效[18]20-34。另一方面，法治已成為國家治理的基本方略，必須善于運用法治思維，規范政府間財政關系?；谥醒胝旧淼穆毮?，它可以保留對地方財政的干預權，但這種干預應該通過法律，而不是直接的行政命令。綜合上述因素，筆者以為，要實現政府間財政關系法治化，值得考慮的路徑有：

第一，中央與地方的財政關系必須立法，以保證其穩定性、規范性和權威性，防止中央隨意調整。如果《憲法》暫時不可能對財政分權的基本原則和基本制度作出規定，不妨考慮制定單獨的《財政法》，作為財政領域的法律通則，另外再制定專門的《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》，明確中央與地方的財政權限[29]。

第二，中央對地方財政的干預必須于法有據，凡屬于地方財政自主權范圍內的事項，除非出于重大公共利益，中央政府不得干預，地方政府對中央政府的非法干預可以拒絕。為了解決央地之間的自治爭議，可以考慮建立準司法機構，如在全國人大常委會設立專門委員會，或者建立專門的行政法院，允許地方政府投訴或起訴。

第三，強化地方人大建設，規范人大代表的選舉，允許實行競爭選舉、差額選舉和代表專職化。地方人大是地方國家權力機關，政府重大財政行為都必須經過其審批，接受其監督。雙方的法律權限界定清楚之后，雖然地方也需要接受中央的指導，但主要接受地方國家權力機關的領導。對中國而言，這是一種國家治理方式，也是一種全新的財稅治理方式，需要高度的智慧和膽識。

財稅乃經濟政策、政治體制和法律規則的綜合載體，是全面深化改革的突破口和著力點。作為國家治理的重要抓手，財稅治理應追求良法善治，擺脫財稅統制的傳統思路，以法治保障財稅體制改革。伴隨著國家治理從傳統行政主導管理模式向現代社會治理模式轉換，財稅治理亦應積極尋求治道變革，從治民轉向治權，強調協商共治，注重治理手段和方式的多元化，推動國家權力向社會的回歸。ML

參考文獻：

[1]江必新.推進國家治理體系和治理能力現代化[N].光明日報，2013-11-15（001）.

[2]讓-皮埃爾·戈丹.何謂治理[M].鐘震宇，譯.北京：社會科學文獻出版社，2010：3.

[3]樓繼偉.深化財稅體制改革 建立現代財政制度[J].求是，2014，（20）：24-27.

[4]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：373.

[5]王瑋.公共服務均等化的基本邏輯[J].當代經濟科學，2008，（6）：22-27.

[6]哈維·S·羅森，特德·蓋亞.財政學[M].郭慶旺，譯.北京：中國人民大學出版社，2009：53-66.

[7]熊偉.財政法基本問題[M].北京：法律出版社，2012：19.

[8]盧洪友.從建立現代財政制度入手推進國家治理體系和治理能力現代化[J].地方財政研究，2014，（1）：6-11.

[8]陳共.財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2004：15-16.

[10]王雍君.財政制度與國家治理的深層關系[J].人民論壇，2014，（2）：54-55.

[11]張馨.公共財政論綱[M].北京：經濟科學出版社，1999：5.endprint

[12]劉劍文，王樺宇.公共財產權的概念及其法治邏輯[J].中國社會科學，2014，（8）：129-146.

[13]周剛志.論中國轉型時期的“財政國家”形態[J].北京：法律出版社，2015：49-51.

[14]劉劍文.論財稅體制改革的正當性——公共財產法語境下的治理邏輯[J].清華法學，2014，（5）：6-21.

[15]劉劍文.我國財稅法治建設的破局之路——困境與路徑之審思[J].現代法學，2013，（3）：65-72.

[16]陳新民.德國公法學基礎理論[M].北京：法律出版社，2010：63-70.

[17]張守文.論稅收法定主義[J].法學研究，1996，（6）：28.

[18]劉劍文.財稅法治的破局與立勢——一種以關系平衡為核心的治國之路[J].清華法學，2013，（5）：20-34.

[19]張海廷.單一制下中央地方關系體制應作兩類劃分——我國中央集權式中央地方關系的動態平衡[J].河北法學，2002，（1）：12-16.

[20]華國慶.中國地方公債立法研究[J].安徽大學學報：哲學社會科學版，2010，（4）：132-139.

[21]劉劍文.地方財稅法制的改革與發展[M].北京：法律出版社，2014：111.

[22]趙相文.由法律觀點論自治制度[J].中原財經法學，2005，（2）：121-174.

[23]閆海，曾祥瑞.憲政、地方自治與地方財政法制——日本法的經驗與借鑒[J].行政法學研究，2011，（1）：123-129.

[24]龔文婧.英美地方自治制度比較研究[D].北京：中共中央黨校，2011：73-102.

[25]礒崎初仁，金井利之，伊藤正次.日本地方自治[M].張青松，譯.北京：社會科學文獻出版社，2010.

[26]讓-瑪麗·蓬蒂埃.法國行政分權視閾下地方公共團體研究[J].施思璐，譯.天津行政學院學報，2014，（1）：103-111.

[27]高旭東，劉勇.中國地方政府融資平臺研究[M].北京：科學出版社，2013：92-93.

[28]蘇力.當代中國的中央與地方的分權[J].中國社會科學，2004，（2）：42-55.

[29]熊偉.地方債與國家治理：基于法治財政的分析徑路[J].法學評論，2014，（1）：64-65.

Abstract：With the shift of Chinas economy from extensive to intensive one， the state governance has been transforming from traditional administrativeoriented model to modern governance style which combines public participation， rule of law and good governance. Public finance shall not only take social basis and state nature into consideration， but also respect the principle of neutrality based on market mechanism. In view of this， the fiscal governance needs to be in line with the idea of public finance， democratic politics and rule of law in order to prevent market failure as well as government failure. Furthermore， it is necessary to clarify the power allocation of governmental institutions horizontally， especially to strengthen the function of representative democratic organ. In terms of vertical decentralization， local autonomy is worthy of consideration to regulate intergovernmental fiscal relationship by rule of law.

Key Words： state governance； fiscal and tax autonomy； rule of law； path conversionendprint