養老產業舉步維艱

董曉寒

5月底，國家發改委公布了首批“政府和社會資本合作（PPP）項目庫”，《中國經貿聚焦》記者梳理發現，養老服務類項目共有38個，總投資超200億，分布于11個省份，其中江蘇、山東、江西項目最多，多為老年公寓、護理院、養老中心等設施。

一位長期關注養老產業的政策研究人員向本刊記者分析：“在國內經濟下行和‘未富先老的背景下，政府對養老產業的支持政策頻繁出臺，養老產業有望成為中國新的經濟增長點和擴大內需的著力點。同時，這也能緩解‘421家庭結構（即4個老人、2個年輕人、1個小孩）的養老壓力?！?/p>

據國家統計局數據顯示，近十年來中國老年撫養比迅速提高。2014年年底，中國老年人口數量達到2.12億人，成為世界上第一個老年人口破2億的國家。中國人民大學老年學研究所所長杜鵬透露，中國老齡化的高峰將出現在2055年左右，屆時老年人口將接近4.5億。

“按照目前2億老人計算，保守估計，需要醫療護理等高端養老服務人群5000萬左右，所有老人所需要的基礎消費加上必要醫養服務費，以及失能失智老人所需要的專門護理服務費，養老服務業市場空間達3萬億元?！鄙虾Ｊ袑毶絽^區委書記汪泓在上海財經大學主辦的“老齡社會公共政策挑戰與治理創新”論壇上如是說。

如何撬動這一龐大市場仍需進一步的政策設計?！爸袊酿B老產業還處于起步階段，尤其在頂層設計中，有諸多內容尚不明確，有些政策操作性弱，導致落實困難?！鄙鲜稣哐芯咳藛T向記者表示。

缺土地

“其實現在有很多人，特別是房地產商非常想進入養老產業，但又在猶豫?！鄙鲜稣哐芯咳藛T表示，土地政策是橫亙在這些人面前的“老大難”問題，“究其根本，是地方政府缺少動力去支持養老產業?！?/p>

去年4月，國土資源部發布了一份《關于養老服務設施用地意見》（下稱《意見》）的文件，首次明確了養老服務設施用地的范圍、類別以及土地供應方式，并明確規定養老服務設施用地應當納入國有建設用地供應計劃。

“但是目前，養老地產用地并沒有專門的用地類別?！庇浾叻唶临Y源部和國家標準化管理委員會出臺的多個土地分類相關法規，發現其中都沒有制定“養老產業”的專門用地分類。

“缺乏明確的養老用地分類，那么存量建設用地轉性幾乎無從談起。國家層面雖提出了不少原則性扶持性政策，但缺少可操作的實施細則，再加上地方政府缺乏布局養老產業的熱情，使得存量建設用地轉性舉步維艱?！鄙鲜稣哐芯咳藛T坦言。

“再看增量建設用地，以劃撥供應為主的非營利性養老用地顯然限制了社會資金的進入。營利性養老用地，在各地實踐中基本上是作為居住用地中的服務設施用地，以居住用地的配套設施的形式進行出讓的，往往難以單獨用來建設大型的營利性養老服務設施?！惫┑赜媱澲蟹峙浣o養老項目的土地不足，已經成為發展養老產業的瓶頸。

值得注意的是，營利性養老用地實行“招拍掛”，這無疑推高了養老院住房成本。作為全國首次養老用地掛牌出讓，去年4月深圳推出的兩塊土地吸引了35家企業參與競標，最終以6倍和7倍的溢價成交，樓面地價為每平方米1.48萬元和1.84萬元。

“如果養老院都以這種方式獲取土地，那么今后只能為極少數富有老人提供服務。羊毛出在羊身上，高地價產生的巨額利息成本，加上相應的建設、配套設施和服務成本，最后將轉嫁到養老院的老人身上?！鄙鲜稣哐芯咳藛T分析。

真正想要投身于養老產業的企業面臨著無地可用的窘境，而一些打著“發展養老產業”的旗號低價拿地，通過擅自改變土地用途、容積率等方式進行房地產開發的情況時有發生?！霸跇I內有句話，養老地產就是房地產，不是養老?！鄙鲜稣哐芯咳藛T直言。

“換個角度來說，如果暫?！信膾?，那么對地方政府而言，財政收入就會受到影響?，F在的土地還是增值的，為什么不拿來支持財政而去用作養老呢？它就更加缺乏動力去支持養老產業?！?/p>

可以說，地方政府的支持力度在目前的養老產業中起了至關重要的作用。與房地產業不同的是，作為公益性用地的養老產業用地并沒有抵押權，這意味著啟動養老項目的資金需要全部自籌。

《意見》提出，“出讓或租賃建設用地使用權可以設定抵押權，但以劃撥方式取得的建設用地使用權應補繳相應款項后方可優先受償”。在抵押權的設定方面，企業和政府有了可以協商的空間。

中國公益研究院養老研究中心主任高云霞坦言：“全國很難有一個統一的政策，但是這意味企業和政府可以自主協商了，抵押權如何設定與當地政府對養老產業的扶持力度有關?！?/p>

“養老產業的空間實際上是在集體建設用地上，農村土地成本低，如果集體土地融資問題能解決，行業未來在廣闊的鄉村區域或者城郊區域會更有發展?！鄙鲜稣哐芯咳藛T補充道。投資企業往往避開地價昂貴的城市，尋求環境更好、投資回報率更高的城郊或者農村。

在北上廣這類人口壓力大、養老服務設施需求旺盛的一線城市內，往往難以騰出衛生慈善用地，企業也更愿意選擇低價較為低廉的城郊。高云霞認為，對于集體用地的規范還有待細化，對農民權益如何保護，政府的權益和民營企業的權益如何劃分等問題的解釋有所不足。

缺人才

“盡管很多人在強調社會化養老，但是中國養老產業的發展方向和重點不應在機構，而在于居家養老和社區養老。上海市推出的‘9073模式（即90%居家養老、7%社區養老和3%機構養老）與北京市提出的‘9064模式都說明養老服務業發展的重心在城鄉社區，”上述政策研究人員表示，“居家、社區養老服務才是中國養老服務業發展的重要支柱。居家、社區養老服務是大多數老年人的意愿和實際選擇，服務成本也低于機構養老，是有效破解中國養老服務難題，實現低成本應對人口老齡化的必然選擇?！?/p>

但居家養老又面臨著城市化、空巢化等嚴峻挑戰。上述政策研究人員認為，可以借鑒新加坡等國經驗，通過津貼和減稅，鼓勵子女與父母同住或就近居住，從而提高整個社會的居家養老水平。

杜鵬稱，社區服務成為社區養老服務體系建設的瓶頸?！八姓呗涞交鶎印游瘯臅r候，只有兩個人在做，怎么能做好？十年前就是這兩個人在做，現在這么多政策之后，還靠這兩個人，可能就會完不成任務，出現問題?！?/p>

杜鵬認為，要真正發揮社區老年照料中心的功能，就需要康復人員、醫護人員，這就需要打破現有的編制，突破醫護人員上門服務所需條件的制約。在促進社會力量對接政府需要提供服務方面，政府只有明確保障哪些人，價格是多少，社會力量才可以對接。

據全國老齡工作委員會辦公室發布的中國首部老齡事業發展藍皮書《中國老齡事業發展報告（2013）》披露，目前城市老年人空巢家庭，包括獨居的，在老年人比例是49.7%，大中城市的老年人空巢比例達到了56%。汪泓稱：“如果5%的人需要家政服務的話，需求就超過500萬，所以市場是巨大的?！?/p>

廣東醫學院養老產業研究院院長謝培豪坦言：“目前養老產業需求很大，但專業技術人才卻非常缺乏，年輕人不想干?！彼谝淮螘h上和廣東省內中職技校的校長們座談時了解到，從事老年護理的中職技校畢業生，能做到第4年的不到10%，也就是說，在工作的前三年90%的人都辭職不干了。

“這主要是因為待遇太差，年輕人肯定沉不住氣。國內一些城市為了鼓勵年輕人才去從事養老行業，政府會出面進行免費培訓，堅持工作幾年之后可以作為人才入戶?！敝x培豪表示，有了人才如何留住人才，這不僅需要企業的努力，也需要政府的努力。

海通證券首席策略分析師荀玉根認為：“專業護理人員的需求高，特別是對于需要特護的老人而言，如具備可以打針、插管、急救的專業護士在上海每月成本7000-8000元，但目前每位老人的收費標準不足以覆蓋這部分的成本，只有將每位老人的收費標準提升到1.5萬元/人以上才有可能應對這部分的需求。目前看來這個條件還不成熟，因為主流的養老需求還是集中在每月3000-5000元/老人的收費標準?！?/p>

缺產品

“空巢老年人口規模持續上升，2015年有望突破1億大關?！薄吨袊淆g事業發展報告（2013）》如是披露。能否為居家獨處的老年人提供生活便利，已成為一個關系國家前進、社會穩定的基本因素。

比如，老年人如何安全、便捷地洗澡——衛生間已成為對老年人及其家庭威脅最大的場所，大多數導致老年人癱瘓或去世的摔傷，都發生在這里。在日美等老齡產業發達的國家，通過老齡用品——特殊防滑地板、自動洗澡機乃至專門的衛生間裝修，有效降低了這一隱患。

“在老年人產品方面，與日本相比，中國差得太遠?！睋鲜稣哐芯咳藛T介紹，日本關于老年人的產品研發在5000種以上，而中國的產品數量僅數百種。在日本市場上，老齡產品有4萬余種，而中國市場上只有2000多種。

中國的助聽器市場每年的實際銷售額約11億元。隨著中國老年人口的增加，這個市場每年以15%至20%的速度增長。然而，中國的企業并未從中獲得暴利，甚至難以為繼。

一位從業者向記者指出：“中國老齡用品業缺乏標準和準入制度?！崩?，市場上越來越多電動、燃油動力的“老年代步車”，多是非法組裝產品，不僅沒有合法的登記手續、沒有牌照和保險，車輛駕駛者也沒有機動車駕駛證，存在巨大的安全隱患。

在中國，現行的老齡產業相關國家標準有7項、行業標準有8項，卻僅有1項涉及老齡用品業。目前老齡用品業有相當部分屬于醫療器械行業，產品標準主要參考醫療器械標準，沒有專門針對老齡用品的國家標準和行業標準。

“日本老齡產業的標準非常細致，大到一般性的消費產品，小到衣服扣子的形狀和使用，都有相應的標準?！鄙鲜鰪臉I人員表示，標準化是規范行業發展、提升管理與服務水平的重要技術手段。