突發公共安全事件中的公民權利義務界定

如何及時準確處置一些突發性的公共安全事件，是確保城市公共安全的重大課題。在依法治國、建設法治社會的大背景、大視野下，突發公共安全事件中如何科學、正確界定公民權利義務，并據以依法及時處置相關問題，是其中的一大子課題。這既是現實問題，也是理論問題，是寓理論于實踐中、融實踐與理論為一體的問題，理應深入研討、積極探索、慎重審視之。

一、 權利義務界定問題

權利與義務，是法律的核心問題。關于權利義務的學說門派林立，關于社會生活中的權利義務敘述五花八門、琳瑯滿目。學者經常引用西方著名法學家德沃金關于“什么是權利”的定義：“權利是這樣一種資格，政府否認個人的這種資格就是錯誤的，即使是為了公共利益?！边@種說法具有片面性。因為，權利不僅是一種資格，也是一種意愿，是客觀資格與主觀意愿的結合。就以上述德沃金的定義來說，正是因為權利也是一種意愿，所以權利主體不管是為了公共利益與否，都是可以主動克減甚至放棄的。簡言之，權利無非就是一國公民作為或不作為的資格與意愿。資格就是客觀存在的權利主體資格，意愿就是權利主體的主觀意志選擇。對于具有權利能力的主體來說，義務是權利的對應體；對于具有行為能力的主體來說，義務不僅顯性地或隱性地與其權利相對而存，而且總是如影隨形地與權利相伴而行。

作為權利義務主體的公民，如何正確認識靜態和動態的權利義務之間的種種關系，是正確厘定權利義務關系、正確對待自身和他人、正確處置突發公共安全事件中及其緊急狀態下權利義務關系的基本前提。廣義地說，權利的范疇非常廣泛，包括法定權利、道德權利和自然權利；與此相應，義務也有法定義務、道德義務和自然義務。狹義的權利義務，一般指的是法定權利與法定義務。就法定權利義務的界定與區分而言，至少有以下四種關系值得我們注意：1.公民個體自身權利義務的關系。一般認為，有法定權利必有其相應的法定義務，包括憲定的和法定的權利與義務。法定權利可以行使，也可以放棄；法定義務必須履行，不可放棄而不履行。2.權利主體之間的權利關系。根據我國現行憲法第51條規定，公民行使個人權利與自由時，不得損害國家的、社會的、集體的和他人的權利與自由。3.個人權利主體自身不同位階權利之間的矛盾關系。4.不同權利主體（包括個體或群體）之間的不同位階權利的交互矛盾關系。上述四種類型與四種關系的權利義務之界定、權利義務之界限及其相互關系之厘清，不僅具有理論上的意義，特別是對權利類型學、權利位階學、權利關系學的建構具有特殊價值意義，而且具有實踐中的意義，特別是對如何正確行使權利以及如何處置權利行使過程中的種種錯綜復雜的權利義務關系具有特殊應用價值。

二、 突發公共安全事件中的公民權利義務界定問題

在突發公共安全事件過程中，權利主體如何及時而準確地找準自己的權利義務坐標，依法行使權利并履行必要的義務，這是需要進一步探討，并在實踐中積累必要經驗以充實與構筑相關理論的關鍵性問題。按照通常的共識，突發公共事件主要是指突然發生、實際造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及社會公共安全的緊急事件。在這種緊急狀態下，與公民權利義務界定相關的問題，至少有以下三個。

第一，厘清突發公共安全事件發生前、中、后三個時間段的權利義務坐標體系及其相互比較關系。一是公共安全事件發生之前常態下的公民權利義務體系；二是事件發生過程中非常態情狀下的公民權利義務變化情況；三是事件善后階段公民權利義務逐步從非常態轉向常態的情況；四是對上述三個階段公民權利義務做一個動態的比較界定研究。

第二，內部界定，即權利主體自身權利義務關系的自我界定。突發公共安全事件是一種毫無預兆或者雖有某種預兆但卻往往無法預料、無法控制、無法逆轉而急速發生的公共安全事件。在公共機構或公益團體介入之前，身處此刻此狀的公民們，是第一時刻現場親臨者或當事者，在應對突發公共安全事件過程中，是及時處理調節自身權利義務狀態的直接權利人甚至第一權利人和直接責任者甚至第一責任者。在公共機構與公益團體介入之后，每個個體權利義務主體始終存在著如何自我調諧權利義務關系以及同公共機構與公益團體之間的權利義務關系調諧問題。突發公共安全事件使現實環境轉入一種非常狀態的情境，非常態情狀下的社會條件、社會生活和社會關系都是非常態的，隨著權利義務基礎與前提的社會環境與人文環境的急劇改變，權利義務主體對權利享受與義務承當的內容與方式都隨之改變。由于非常態條件下的權利資源的破壞、殘缺、稀缺，人均權利資源勢必大大降低甚至化為烏有；與之相反，為了挽救作為權利資源創造者的無數權利主體的生命，為了避免作為主要權利資源的公私財產的進一步減損，義務承擔的范圍急劇擴大，義務內涵急速加重了。因此，具體而言，權利主體的調諧內容主要是，一方面如何自覺、主動地克減自身的權利，包括權利的享受范圍、享受程度和享受種類；另一方面是相應自覺增添義務的承擔，包括義務的履行種類、履行范圍和履行分量。

相對常態社會生活而言，突發公共安全事件的發生必會破壞或改變權利義務關系的平衡協調狀態，產生新的不平衡和不協調狀態。而當事人通過對自身權利享受的自覺克減和自身義務履行的自覺增加，又會使權利義務關系處于一種臨時性的新的非常態平衡協調之中?？藴p的有法定權利和道義權利甚至自然權利。

第三，外部界定，即公共機構、公益團體與其他公民作用于或影響于公民權利義務主體權利義務關系、權利行使與義務承擔的外部性權利義務干預。在突發公共安全事件期間，這種外部干預一般是在法律預設的合法性前提下和道德預判的合理性基礎上進行的，因而本身具有天然的合法性和合理性條件與環境。然而，即使在合法合理的狀態下，也要注意避免不必要地或過分克減公民權利與加大公民義務負擔。據此，必須正確認識與調諧以下四種權利義務關系。一是突發公共安全事件期間，公共機構包括行政機關和依法或依授權行使某種特定行政行為的社會機構與組織，在行使行政權力、依法履行行政職責過程中，行政權力與行政責任同公民權利行使與義務承擔之間的界限區分、對應銜接和矛盾協調問題。二是突發公共安全事件期間，不同行政權力主體以及依法行使行政職責主體的行政行為之間需要隨時調整與協調，以提高其行政效率。同時，由于其行政行為必然產生對公民具體權利行使與具體義務承擔產生直接或間接的影響或干預，因此各種行政行為之間更需及時銜接和協調，以避免對公民權利的不必要克減和對公民義務的不必要加大。三是突發公共安全事件期間，行政行為主體在行使職權過程中，因與一部分公民權利義務主體產生的協調或不協調關系而影響到另一部分公民的權利義務救濟關系，需要及時銜接與調諧。四是突發公共安全事件期間，不同權利義務主體的公民之間，在行使具體權利與履行具體義務過程中產生的不協調、矛盾甚至沖突，急需得到及時而必要甚至緊急的救濟和調適。這里有公民主體的自我調諧問題，也有公共機構與公益團體的及時介入或參與問題。權利資源的分配與再分配，權利的補救與急救，義務的分配與再分配，義務的減輕與免除，都是必須考慮的問題。

三、 問題與建議

為了更好地預設、應對和善后突發公共安全事件，為了在突發事件期間合理合法地進行權利分配和義務分擔，以下幾個與此相關的問題不得不引起我們的關注，更應當上升為法治國家與法治社會層面來做戰略性的決策考慮。

1.立法方面問題。依法厘定各種權力主體和權利主體之間關系，尤其是權力行使和權利行使在突發公共安全事件動態過程中的相互關系。對權力行使體系和權利行使體系做相對靜態的規定與描述，應當力求細化而詳盡；對之進行動態界定，難度較大，必須進行科學預測，在預測基礎上科學設定相關標準，在事件發生后得以依法協調權力行使、權利行使以及權力權利之間種種矛盾沖突關系。據不完全統計，至2010年，我國已經制定相關法律35件，相關行政法規37件，相關部門規章55件，特別是2007年8月全國人大常委會通過了國家層面的《突發事件應對法》；形成了包括國家總體應急預案、25件專項應急預案、80件部門應急預案的突發事件國家應急體系，這是可喜的。但是，它與國家與社會發展要求，它與社會資源環境的變化與衰化甚至惡化的客觀需求，它與權利義務、權力職責等法治話語系統與法治實踐發展的要求等等之間的差距還是非常大的，遠遠適應不了這些主客觀的需求。目前的實際問題是，相關立法不完備，不詳細，不清晰，不具體，不銜接，原則性強而操作性弱，柔性有余而剛性不足。據此，有關突發公共安全事件中公民權利義務問題的相關立法必須逐步完善，在國家法律體系中自成一個子體系；立法相關內容應當力求科學化、精細化，權力與職責、權利與義務厘定清晰，界限明確，可量化的盡量量化，增強可操作性。

2.執法方面問題。這里有三個方面的問題，一是執法主體的依法執法意識不強，處置突發公共安全事件相關知識欠缺，執法方式與手段單一而呆板。二是執法職責尚不夠周延，執法群體內部上下左右關系不夠銜接與協調，執法隊伍應對突發、不測、不良現象的應急能力不強。三是公共安全事件過程中的信息披露不夠主動、及時、公開、全面，被動應付、滯后補救的居多。據此，一切執法主體及其全體成員必須加強培訓，增強依法執法的法治意識，全面掌握應對突發事件的相關知識，更多地學會并運用多種執法方式與手段，及時公開突發事件發生與處置全過程的相關信息（除國家秘密、軍事秘密與個人隱私外），充分利用新媒體的迅速而及時、廣泛而全覆蓋的特點優點，發揮“互聯網+”在特殊狀態與非常態環境下無可替代的作用，掌握信息發布、信息溝通、信息參與、信息動員的主動權與正能量。如果說，立法僅僅是為依法應對突發事件提供靜態的預告、執法的依據與標準、權力職責與權利義務的內容與關系，那么實際應對突發事件的全程、全方位責任都是由執法部門來承擔的，包括對公益團體與所有志愿者的協調與組織?？梢?，執法意識、執法知識、執法素質、執法能力、執法水平決定了應對一切突發事件的預前、過程與預后狀況，理應作為關鍵問題來重視、來解決。

3.思想意識方面問題。這里有三個與突發公共安全事件相關的思想意識問題。一是防范意識，即防患于未然的思想意識。當今，我國進入了經濟與社會發展的戰略機遇期，同時又是一個社會矛盾多發期和突發事件多發期，這已成為國家、社會與公民的普遍共識。因此，對于突發公共安全事件應當全社會普遍具備積極防范意識。首先是要有防范意識，因為突發公共安全事件具有突然性、爆發性，一旦發生，往往是無法阻止或消弭的，如自然災害。但大多數突發事件是有預兆和端倪的，從其萌芽到瞬間爆發是有一個逐漸演變、從量變到質變的過程的，如包括生產安全事故、公共衛生事件、經濟安全事件和群體性事件等的社會災害。冰凍三尺非一日之寒，許多突發性事件都是事出有因、潛生已久的，即使如氣象災害、生物災害等自然災害，也是有一個從產生、發展到爆發性災害的過程，這就為平時的預防性意識及其舉措提供了時間和空間的條件，為防止或減輕某種災害的發生，或者為事先轉移人口與財物以避免受損提供了可能。其次是須有積極的防范觀念。只有積極而不是消極的防范，才不致由于消極應付和僥幸心理而坐以待斃，造成不應有的重大損失。再次是必須舉國防范、全民防范、普遍防范、持久防范，才能使預防獲得預期效果。為此必須確立預防比應對重要的理念，強化預期責任管理。

二是政治意識，即不僅從經濟性、社會性視角看待突發性事件，而且要善于從政治性角度認識突發性事件。由于許多災害性事件來勢猛，可控性差，持續時間長，可能救濟資源不足，救難消災不善，公民權利甚至基本人權極易受到損害；加上外界其他因素的刺激，特別是人為的負面政治性因素介入與互聯網效應的無限放大，一般自然災害就有可能轉化為社會性事件，一般社會性事件也有可能轉化為群體性事件甚至政治性事件。為此必須加強政治意識，執法部門與單位以政治眼光來應對突發事件，依法大力保護極易受到損害的公民權利與基本人權，把保護公民生命安全與公私財物作為救難消災中的首要地位，排除突發事件轉化為政治性事件的外部條件。

三是服務意識問題?！盀槿嗣穹铡笔俏覀凕h的執政宗旨，法治政府就是服務型政府，執法管理、依法治理就是為了更好地服務、依法服務，為此必須寓服務于管理、治理之中，管理、治理體現服務精神。無可諱言，目前公務員隊伍整體素質有待提升，行政執法部門與人員的服務意識、服務理念、服務精神尤其差強人意。被動性服務、應付性服務、冷漠性服務、恩賜性服務甚至野蠻性服務的習慣思維與執法行為還普遍存在，這是不爭的事實。到了突發事件發生期間，一些部門及其人員極易因強化管理、治理與管治而不恰當地損害、克減公民權利。為了如期在2020年基本實現法治政府的目標，為了真正實現人民政府為人民的宗旨，政府及其執法部門與執法人員必須切實轉變作風，養成法治思維，增強依法服務理念，確立權利與人權意識，以突發事件過程中的優質服務減輕災害損失和權利克減，使公民獲得優質服務就是讓公民獲得一種權利享受，這無異于是對公民權利的增添，而不是克減。

4.補償賠償機制問題。為了救難消災，為了盡量減少公民生命財產的損失，使公民權利的享受與行使維持在一定水平，不僅國家公共機構一馬當先沖在前頭，社會團體和公益社團緊隨其后，而且更要動員公民們自覺自發地參與救助活動。在此期間，必不可少地需要臨時性、緊急性地征用部分單位與公民的設備與財物，事后原物返還，若有減損或破滅，理應折價補償或賠償。但是現行《突發事件應對法》卻只有補償而沒有賠償的規定，這是令人遺憾的立法疏漏。該法規定，財產被征用或者征用后毀損、滅失的，“應當給予補償”。俗話說，“十補九不足”，僅僅規定補償將為違法克減公民財產權利留下缺口與漏洞。今后立法修改時應當增添賠償（包括購置原物或折價賠償）。賠償與否牽涉到公平問題，其中包括公民行使與享受財產權利的公平問題，突發事件救急救難過程中最容易講求效率而忽略公平問題。為此必須建立依法補償賠償機制，從思想觀念、立法、執法、善后等各個環節重視這個問題，否則，即使是現行的補償，也會在執法階段或善后階段難以到位，從而產生無端克減公民權利的問題。

5.不可克減的人權與權利。不論從理論上看或者從實踐上看，突發公共安全事件期間，為了及時、緊急地救難消災，為了提高執法效率與救助效率，為了減少國家、社會、集體和公民的權利與自由受到減損，必須依法賦予某些特定國家機關、政府執法部門以一定的指揮調度、組織協調等職權，公民的部分權利與自由勢必受到一定程度和一定范圍的限制甚至克減。但是，即使如此，有些基本人權和公民權利是一定需要保護、維持而不得克減或盡可能少克減、盡可能保護的。具體而言，除了基本人權、公民基本權利特別是生命權和財產權外，主要有知情權、監督權、緊急救助請求權、特別損失補償權、損害賠償請求權、申請行政復議或提起行政訴訟權等。

6.善于借鑒。他山之石可以攻玉，我們需要善于借鑒國際經驗來更好地應對突發公共安全事件。如在立法方面，美國、俄羅斯和日本等國都是比較成體系的。美國較早制定了《災害救濟法》（1974年）、《聯邦災害救濟和突發事件援助法》（1992年）、《全國洪水保險法》等，而且規定得很細，值得我們參考。比如，每個家庭須有72小時的家庭災難自救計劃；家里要有一個裝有食品、藥品、自救工具的自救箱。俄羅斯已經制定了相關的聯邦法律40多件、聯邦法規100多件。日本更早制定了《災害救助法》（1947年）。日本原本是個自然災害較多的國家，在吃盡苦頭后，幾十年來認真總結經驗，制定了大量法律文件，僅針對地震的法律法規法令就有100多件。并提出了“自救”“共救”的理念，以補充單純的“公救”，學校里也經常進行地震自救演練。用我們的話來說，就是不但要有國家救助，還要有自我救助、社會綜合救助。德國非常重視平時的防災救助演練，據說目前德國的災難救援署已經能夠有效指揮8萬名訓練有素的救災志愿者，在6小時之內趕赴機場，隨時待命出發進行國際救援。這些有益的經驗都是值得我們借鑒參考的。我們應當抓緊時機盡快制訂災害救濟法、行政救助法等相關法律法規，進一步普及災害救助意識與知識、普及災害救助法律法規，特別是要加強學校、社區、單位、家庭的災害自救、共救演習。

（尤俊意，上海社會科學院法學研究所研究員，上海市法學會法理法史研究會會長。）