北京機動車限行法律問題分析

林如濤

摘 要 從北京市頒布的車輛限行規定以來，限行措施在北京已經實行了4年，而面對該措施實行效果的好壞一直處于爭論之中，尤其是北京政府頒布限行規定后，很多人對于該措施產生了強烈的質疑，主要包括限行政策是否改善了當地的交通環境以及所引發的利與弊。在通過定性和定量兩種研究方法，分析限行問題的合理性、正當性、適當性，權衡該政策的利與弊，進而得出應當繼續實施限行政策的結論。目的是積極推進政策的科學化、民主化與法制化，推進我國經濟與社會的和諧發展。

關鍵詞 機動車限行 公共利益 物權限制

由于奧運會期間，北京市的人流量增多，從而會導致交通擁堵，環境污染等問題，北京市決定實施機動車單雙號限行政策，該政策會在當年9月20日結束。2008年9月28日，北京市政府發布通告：從2008年10月1日起，北京市各級黨政機關封存30%的公務用車，本市行政區域內的中央國家機關、本市各級黨政機關、中央和本市所屬的社會團體、事業單位和國有企業的公務用車按車牌尾號每周停駛一天。2008年10月11日至2009年4月10日本市其他機動車（含已辦理長期市區通行證的外省、區、市進京機動車）試行按車牌尾號每周停駛一天。這是在北京奧運會結束僅僅一周后，北京市政府公布的車輛限行“新規”。2009年4月6日，北京將限行措施延長一年。新的機動車限行措施從2010年4月11日起開始實施，到2012年4月10日結束。除了比前兩輪限行措施實施的期限增加一年外，其他如限行車輛的種類、限行的區域范圍、限行時間、尾號輪換等方面都沒有變化。自2012年4月11日到2013年4月10日，北京市決定繼續實施工作日高峰時段區域限行交通管理措施。

一、對該項措施的合理性分析

財產權利是公民物權的最直接體現，公民享有機動車的所有權，進而可以排他性的使用該標的。但是，物權的行使并不是不受任何限制，物權法第7條規定，物權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法利益。該條文說明物權的行使會受到三方面的限制：（1）不得妨礙社會公共利益。例如使用人不得為欣賞音樂而釋放噪音;（2）不得損害他人利益，例如建筑物區分所有權人不得為使用而改變房屋結構;（3）非所有人為使用權利主體時，必須按照法律規定和合同約定行使使用權，如改變使用用途或者以不當方式使用，致使用物毀損滅失時，必須對所有人負損害賠償責任。為公法上的限制，出于保護公共利益不因個人使用物權而造成損害的目的?；氐奖景钢?，如果說奧運會期間出于現實的考慮，進行單雙號限行，符合公共利益要求，并且能夠被公民所理解，法律所認可。但在奧運會閉幕后，是否應該繼續限行一直存在很大爭議。由于奧運會涉及國家利益，因此在奧運期間，對北京機動車限行來保證奧運會順利的進行，作用是不言而喻的。而在奧運會結束后，繼續對機動車限行所針對的公共利益范圍大大的縮減了，僅僅包括整個北京市，這時的公共利益與個人民事權利產生對抗的優勢不是很明顯。根據憲法規定，任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。無論是開車的居民還是不開車的居民，都享有在一個交通順暢，空氣清新的環境下生活的權利，同時也有義務維持道路暢通，減少環境污染。其實在機動車限行措施中直接受益的是那些開車的居民，對于開車居民來說，犧牲一天的時間換來其他多天的順暢，在履行義務的同時，更可能的實現了權利。同時對于北京市整體來說，汽車尾氣日排放量降低，對于環境影響也是巨大的。環境權利是公民的憲法性權利，尤其是在環境污染嚴重的今天，更應該對此重視，該限行政策客觀上對于環境保護，公民環境權的實現起了巨大的作用。保證道路暢通，減少環境污染涉及到每個人的利益，所以應當屬于公共利益的重要組成部分。所以綜上所述，北京限行措施具有以公共利益為目標，為實現公共利益而對車主物權造成限制是合理的。

二、對公民物權造成限制的正當性分析

物權限制分為公法限制和私法限制，私法限制存在于私人之間，是在平等民事主體之間劃定的界限范圍。主要包括禁止權力濫用，即權利的行使不得損害他人利益，以及參照誠實信用原則，考慮他人的利益，誠實公平的使用物權。公法上的限制指在私人物權和社會整體之間劃定界限，以保證私人物權的行使不損害公共利益。最典型的例子是國家征收，征用。并且，無論是私法還是公法限制，必須具有法律明確規定。本案中，北京限行屬于行政措施，對于公民物權使用造成的限制屬于公法上的行政限制。對于物權的行政限制的法律依據是必須明確的問題。物權法第7條規定，物權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法利益。說明基于公共利益的維護可以對物權進行限制。憲法第51條規定，中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的，社會的，集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。憲法的上述規定為實現公共利益而采取措施限制公民權利提供了憲法依據。并且政府可以憲法為基礎，方式為必然采取行政措施來實現公共利益。但是無論是物權法還是憲法，對于權利限制的規定太過模糊，解釋空間過大，如果直接以兩者為依據的話可能會造成一個嚴重的后果，就是公權力不受限制的干預私權。公權力的任意行使極大地損害到了私人物權。放在本案中，即使限制車主的物權是出于公共利益的需要，但是地方行政機關任意頒布某項措施，某項規章，沒有經過法定的程序，沒有合理的解釋憲法條文，很有可能會對車主的物權造成傷害過大。所以對于物權行政限制要符合法律程序，對于北京機動車限行持反對觀點的人們大多是出于這方面的原因，很多人質疑措施的出臺不符合法律程序，需經“人大審議”或者“聽證”。例如喬新生教授認為“ 北京市道路交通管理部門采取限制措施雖然具有法律依據，但道路交通設施的公共產品屬性，決定了交管部門在采取限制措施之前，必須經過合法的程序，廣泛征求社區居民的意見”。 北京大學政府管理學院楊開忠教授希望公共政策的制定能找到利益平衡點，“當個人行為導致整個城市運行效率下降，影響到公共利益時，限行的公共政策就是非常必要的。但是值得注意的是，公共政策的制定要尊重公民權利，在維護公共利益和尊重公民權利、自由之間找到平衡點?！?/p>

對于限行措施的性質，普遍認為是其他規范文件，指行政機關及被授權組織為實施法律和執行政策，在法定權限內制定的除行政法規或規章以外的決定、命令等具有普遍性行為規則的總稱。也就是說行政機關制定限行措施必須基于法律的授權，否則就有可能是違法行政。并且根據我國《憲法》第107規定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。因此可以看出北京可以依照法律規定發布限行措施。根據限行措施中的第二條，將《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》有關規定作為法律依據，但是沒有指明具體條文。因此判斷限行措施是否具備法律明確授權就要從這兩部法律中尋找依據。

1、道路交通安全法

該法第39條規定：“公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與道路交通活動直接有關的決定，應當提前向社會公告?！?/p>

對于該條作為限行措施的依據主要爭議在于，39條規定的限制性措施是臨時性的還是長期性的。很多人認為《道交法》規定的限制通行等交通管理措施具有臨時性、短暫性，是為解決特定時段特定情況下的交通問題，一旦通行障礙消失，交通管理措施亦立即取消，而機動車尾號限行則是為緩解城市交通擁堵這一持續性、常態化的問題。我認為，我們從該條文無法明確的得出限制措施是臨時性的結論，只是說可以根據“具體情況”，北京市的具體情況是堵車現象極為嚴重，并且是長期問題，如果不采取措施可能愈發嚴重，因此機動車限行可以依據本法做出長期限制性規定，并且符合該條文的“與道路交通活動直接有關的決定，應當提前向社會公告?！?/p>

2、大氣污染防治法

該法第3條第2款規定，地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責，可以制定規劃，采取措施，以使本轄區的大氣環境質量達到規定的標準。很多人認為“尾號限行”措施是對公民財產使用權的限制，根據法律保留原則的要求，對于此類事項應當由法律加以規制，因此該條中的采取措施不可以是應有法律規定的措施。這個問題的討論涉及到一個重要的原則——法律保留。我國的法律保留在立法法中有所體現，其中第八條規定了只能制定法律的事項，第九條規定了只有有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪與限制人身自由的強制措施和處罰以及司法等制度不能以授權的方式交由國務院行使以外，其他的均可授權。從這兩條規定可以看出，法律保留的內容涉及公民人身、財產權利，犯罪刑罰，各項制度，并且不僅包括限制性規定以及行政事項。立法法中沒有明確規定對于公民物權使用的限制應制定法律，因此該限行措施適用間接法律保留，可以通過法律授權。所以限行措施符合該條規定的“采取措施”方式。

綜上所述，限行措施對公民物權的限制有法可依。

三、結語

通過對北京機動車限行問題的合理性，正當性以及適當性分析可以得出該措施的實施是必要可行的，并且在采取該項措施與其他措施如搖號買車等相結合，并且在實施過程中應更加注重合法性與公平性，這不僅有利于該項措施的有效實施，也為其在更加廣泛的范圍內實施提供了可能。

參考文獻：

[1]馮玉軍.單雙號限行與公民社會中的權利沖突及其解決[J].法學家，2008（5）：1-5.

[2]余凌云.機動車單雙號限行：是臨時還是長效[J].法學家， 2008（5）：8-10.

[3]胡建淼，張效羽.有關對物權行政限制的幾個法律問題[DB].中國人民大學書刊資料中心，2012：34-42

[4]孝金波.北京啟動"五日限行令"：擁堵有所緩解？法律仍存爭議[EB/OL]. （2008-10-14）[2012-10-5]. http：//society.people.com.cn/GB/8169621.html.