淺談我市農地流轉的現狀與工作思路

曹逸琦

我市地處河南東南部，這里地勢平坦、氣候溫和，是我省乃至全國重要的農副產品生產、加工基地。全市農村耕地總面積為1080萬畝，截至2012年底，耕地流轉總面積為108.6萬畝，流轉比率約為10.06%。而到了2014年年末，耕地流轉面積就達到了240萬畝，流轉比率為22.22%，比2012年底的流轉比率凈增加12.16個百分點。全市農村承包耕地流轉比率呈現出快速增長的態勢。

一、現階段我市農村土地流轉的主要類型

1、轉包。即農戶將一定期限內的承包經營權轉給同一集體經濟組織內部其他農戶，從事農業生產經營活動。轉包后原土地承包關系不變。

2、轉讓。指農戶將自己的承包經營權部分或全部讓渡給其他農戶，由受讓方履行相應的權利和義務。轉讓后，原土地承包關系自行終止，原承包方在承包期內不得再要求重新承包土地。

3、互換。指農戶根據耕種方便或其他需要，將承包的部分或全部土地與同一經濟組織內部的其他農戶相互交換承包地塊及其承包經營權的行為。

4、出租。指農戶將一定期限內的承包土地租賃給他人從事農業生產經營的行為。

5、入股分紅。指土地承包者將其擁有的土地承包經營權以折股的形式與其他生產要素相結合，在自愿的基礎上組建土地股份制或股份合作制企業的經濟行為，并通過分紅取得收入。

6、反祖倒包。指集體經濟組織與農戶在協商一致的前提下，將農戶承包的土地反祖過來，再轉包給其他種養大戶、單位或給人。其特點是，原土地承包關系不變，接包方只繳納土地承包費，不履行原土地承包合同的權利和義務。這種方式主要適合于成方連片地調整農業產業結構、發展規模經營的需要。

二、我市農地流轉過程中所出現的一些問題

1、侵犯農民土地流轉自主權的現象時有發生?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）第三十四條明確規定“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式?！币簿褪钦f，擁有土地承包權的農戶才是土地流轉真正的權利主體，其他任何組織和個人均不得進行干預。但在實踐中，不少地方，不僅農戶自己可以決定其承包土地是否流轉，村民小組、村民委員會、甚至鄉（鎮）、縣（區）政府也經常越俎代庖地成為農地流轉的權利主體。尤其是在招商引資、規模經營等土地流轉中，有的地方甚至瞞著農民，私自訂立土地流轉協議，然后再由村委會或村民小組通知農戶。這種“強制流轉”或“被流轉”行為嚴重侵犯了農民的土地流轉自主權，極易引發農民的不滿情緒。

2、土地流轉過程無序而混亂。表現為，農戶流轉的隨意性與基層政府流轉的強制性并存;有償、無償、低償流轉同在;無合同、無協議的口頭流轉占流轉總量相當部分。這不僅有違土地流轉應“依法、自愿、有償”的原則，也與《農村土地承包法》第三十七條“土地流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同”的規定相違背。有的即使簽訂有書面合同，也不同程度地存在著條款不全、權利與義務不夠明晰的問題。一旦發生糾紛，仲裁和訴訟的難度很大。

3、土地流轉的結果混亂。法律規定，農地流轉不得改變其用途。但在不少地方農地流轉后改變農業用途的現象非常普遍，有的甚至用來建房、建企業等。這給我市的耕地保護工作帶來了不小的壓力，同時，也給國家糧食安全埋下了巨大的隱患。此外，還有一部分土地“資本化”現象嚴重，一些農業企業或專業合作社，租賃農戶承包地相等于買斷經營權，支付租金后收益分配一概與原承包方無關，原承包農戶享受不到流轉后的任何經營成果?！掇r村土地承包法》規定，承包方對其在承包地上投入并提高其生產能力的，土地流轉時有權獲得相應補償，包括承包期內農戶自愿交回和集體依法收回承包地的補償權，而這一方面絕大部分地方沒有落實。甚至，有個別鄉村違規降低流轉費，截留、挪用流轉費，侵害農民流轉收益權。

4、土地流轉平臺建設滯后，缺乏有效運作機制。十八屆三中全會明確提出“讓承包經營權在公開市場上進行流轉”，但全市除個別縣鄉（鎮）建立了較為完備的流轉市場服務體系之外，其他絕大部分縣鄉（鎮）均缺乏類似的流轉市場或平臺。因而在信息收集與發布、地價評估、咨詢服務等方面，無法滿足市場需求，土地流轉也處于自發、無序、混亂狀態。

5、政府服務監管混亂。主要表現為越位、錯位和不作為。比如，越俎代庖式的流轉就屬于主體錯位、權利越位，同時，存在大量的行政不作為。土地流轉是一項復雜具體且涉及農民切身利益的工程。比如，流轉土地實際面積與承包經營權證書登記面積及四至不統一問題、流轉后的社會保障及糾紛處理等，都需要發揮政府“有形之手”的作用。然而，一些鄉村基層干部服務土地流轉市場的意識和能力不強，對推動土地流轉工作不積極、不主動、不熱心、能推便推，更不用說去積極引導、熱情服務了。

三、做好農村土地流轉所需遵守的原則

1、堅持農村土地流轉的權利主體是承包方。即，擁有土地承包權的農戶才有權決定是否流轉和以何種方式流轉。其他任何組織和個人都不能強迫農民流轉其承包土地經營權。集體經濟組織及農業部門可以對流轉土地進行備案登記，但不能強迫或干預農民是否流轉其承包土地。

2、堅持依法、自愿、有償原則。農地流轉必須依法進行，并堅持“自愿、有償”原則。各級政府和行政部門均不得以行政手段進行干預。土地流轉收益應當完全歸農民所有，任何部門和組織均不得進行截留。

3、堅持不改變流轉土地權屬和用途原則。也就是說，不管流轉期限多長、也不管流轉給誰，都必須堅持土地所有權歸原集體經濟組織所有且不改變其用途的原則。

4、堅持流轉期不超過剩余承包期的原則。也就是土地承包的流轉期限最長只能到本輪承包期結束，即到2028年終止。

5、堅持有利于提高單位土地面積產出率的原則。在進行土地流轉時，必須滿足調整農業產業結構，進行區域化種植的需要，以利于提高單位土地面積的產出率。

6、堅持經營規模適度原則。土地規模經營，關鍵要適度。防止流轉土地受讓方超出生產經營能力，形成人為的壘大戶，出現土地產出率低、效益差的情況。

7、堅持多種形式相結合的原則。不搞統一模式，積極探索適合本地實際情況和農民意愿的土地流轉模式。

8、堅持勞動力充分就業原則。農地流轉更宜在非農產業發展較快、農村勞動力向二、三產業轉移數量大的地方穩步推進，防止出現因農地流轉造成原承包戶既無其他收入來源，又無工可做的現象發生。

四、如何做好農地流轉的工作思路

1、加強輿論引導、提高思想認識。深入宣傳、貫徹十八屆三中全會有關土地流轉的相關方針政策，以及《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。使各涉農部門、縣鄉（鎮）村基層組織以及廣大人民群眾充分認識到，引導農村土地有序流轉、發展農業適度規模經營是發展現代農業的迫切需要、是保持農村和諧穩定的迫切需要、更是解決規模經營中突出問題的迫切需要。

2、構建適應市場變化的土地流轉服務平臺。做好農村土地流轉的信息登記工作，強化縣鄉兩級的農村土地管理職能。加快縣、鄉（鎮）、村建立健全鄉村土地流轉服務平臺建設。在農地流轉前后做好信息搜集、土地評估、公權登記、手續辦理、政策咨詢、農地流轉的糾紛與訴訟等各項工作。

3、切實做好現有承包土地確權登記、發證工作，最大限度保護好農民的合法權益。土地流轉是否會損害其土地承包經營權曾經是廣大農民群眾的一大顧慮。對此，《農村土地承包法》明確規定，農村土地實行家庭承包經營。也就是說，農戶是農村集體土地的承包主體，無論土地是否流轉，農戶的土地承包經營權均不受損害。而對現有土地進行確權發證更是對農民此項權利的最直接明確。

4、加強土地流轉的法律法規建設。土地流轉工作涉及農村經濟發展和社會穩定，需要有一系列政策法規進行支持，并對土地流轉的原則、形式、審批程序、主管部門和土地用途、流轉期限等方面作出具體規定。