破解地方政府城鎮化建設的融資難題
——基于煙臺市的現狀分析

方 寧,樊奕言

（東北財經大學會計學院,遼寧 大連 116025）

破解地方政府城鎮化建設的融資難題
——基于煙臺市的現狀分析

方 寧,樊奕言

（東北財經大學會計學院,遼寧 大連 116025）

城鎮化事關我國現代化建設的全局，是推動區域協調發展的重要動力，具有戰略意義。而城鎮化建設的順利進行離不開資金的支持，因此解決融資問題成為重中之重。本文在對煙臺市城鎮化建設融資現狀分析的基礎上，借鑒國內外城鎮化建設融資的成功經驗，對煙臺市城鎮化建設融資存在的問題提出相應的建議。

城鎮化建設；地方政府融資；煙臺市

1 煙臺市城鎮化建設現狀分析

城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，是轉變發展方式、擴大國內需求的戰略重點，也是我國拉動未來經濟增長的重要引擎。而搞好城鎮化建設，需要大量的資金投入，根據國家開發銀行預計，未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。如此龐大的資金需求量意味著巨大的壓力，所以中央在2014年年底的城鎮化工作會議中提出了城鎮化的六大任務之一，就是要建立多元可持續的資金保障機制。

從煙臺市情況來看，煙臺市作為一個東部沿海城市，其城鎮化水平相對于國內其他地級市處于中上之列，但與一些發達城市相比還是有不小差距的?？傮w來看，由于地形的限制和產業結構的不足，煙臺市城鎮化明顯滯后于工業化，存在著速度不快、質量不高的問題，中心城市輻射帶動能力不強，縣域城市膨脹不快，小城鎮規模小、實力弱，城鎮基礎設施和公共服務設施還不健全，城鎮化綜合配套改革相對滯后。

為了推動城鎮化建設，提高城鎮化水平，近年來煙臺市提出了“一極領先，多極崛起”的發展戰略，即大力建設東部海洋經濟新區，實現東部經濟的領先發展、率先崛起，同時打造西部萊州灣、南部丁字灣、北部龍口灣、海島長島休閑度假島多個經濟增長極，實現東部以外地區經濟的同步發展。

2 煙臺市城鎮化建設融資需求及融資模式分析

根據調研結果，煙臺市城鎮化建設融資需求主要體現在以下幾個方面：①市區城建。根據有關數據顯示，2013年煙臺市區共安排208項城鎮化建設重點項目，年度總投資超過500億元，主要涉及路網建設和舊城改造兩大方面。2014年又將有524項城建重點項目啟動建設，涵蓋城中村改造、道路建設、污水垃圾處理、土地綜合整治多個方面；②新區建設。2013年東部新區起步區有106個基礎設施和公益類項目在建，預計將于2014年完成，涉及投資300億元。主要涉及煙臺海洋經濟發展中心和金山灣基礎設施工程建設兩大項目；③能源交通建設。龍煙鐵路、青煙威榮城際鐵路共涉及投資400億元，煙臺新機場、煙臺港西港區，和總投資為1 200億元的海陽核電站?？傮w來看，煙臺市目前在建和儲備待建的所有城鎮化項目融資需求超過5 000億元。

面對如此龐大的融資需求，除了一部分納入煙臺市政府財政預算的資金支出外，余下的資金缺口目前主要通過這樣幾種模式來籌集：①通過招商引資進行融資。例如，在東部新區的建設中，通過與多個企業洽談，成功引入了龍湖地產、東風汽車等大型企業的投資，合建了多個產業項目，包括龍湖葡醍海灣游艇碼頭、東風海德新能源汽車工業園和萬呈健康城等8個投資過億元的項目，總投資達到135億元。在三灣一島的建設中，又引入了華電、碧桂園等企業的投資，總額超過500億元；②通過地方政府融資平臺——煙臺市城市建設發展有限公司籌集資金。該公司隸屬煙臺市國資委，是煙臺市政府主要的融資平臺，據有關數據顯示，2012年煙臺市城發公司發行了20億元城投債，用于市區交通設施建設。同樣在2012年，煙臺市城發公司與國家開發銀行山東省分行簽署了開發性金融合作協議，獲得了2012-2016年5年期的總額為100億元的開發性金融支持，用于東部新區的建設。同時，煙臺市城發公司還積極爭取上級政策性資金和銀行貸款，2013年申請到國家、省、市藍色經濟、基礎設施、服務業等領域專項扶持補助資金近兩億元，獲得銀行貸款21.2億元；③通過BT (Build-Transfer)、BOT(Build-Operate-Transfer)方式進行市場化融資。例如，在東部新區的建設中，通過BT合作方式為金山灣生態城項目融資約42億元，有力支持了基礎設施的建設。

通過對上述現有融資需求和融資模式的分析，筆者認為在煙臺市城鎮化建設融資中存在著這樣一些問題：①融資模式較為單一，難以滿足巨大的資金需求。像銀行貸款、政策性資金等傳統方式籌集的資金量都比較有限，而潛力較大的市場化融資方式目前只有少量項目采用了BT和BOT模式；②當前融資模式存在著一定的風險，由于經濟形勢收緊、國家政策調控，政府土地出讓金收入減少，而銀行貸款和城投債的償還很大一部分依賴的是政府的土地出讓金收入，并且當前房地產業不景氣，新區的招商引資有不少是與房地產企業合作，這些企業能否順利完成項目建設也存在著一些不確定性；③根據國務院日前出臺的“關于加強地方政府性債務管理的意見”，要求剝離融資平臺的政府融資功能，而煙臺市城鎮化建設的融資主體就是煙臺市城發公司，因此這份意見的出臺可能會對煙臺市目前的融資模式形成一定的沖擊。

3 城鎮化建設融資的國內外經驗借鑒

3.1 國外經驗

3.1.1 市政債券主導的美國模式

美國城市基礎設施建設很大一部分是由民間投資完成的，政府發揮的作用相對較小，而政府融資的主要方式就是發行市政債券。美國市政債券起源于19世紀20年代，至今已有將近200年的歷史，具有成熟完備的體系，主要分成兩類，即一般責任債券（普通債券）和收益債券。一般責任債券主要用于沒有固定收益的基礎設施建設，由政府發行并以政府的稅收作為償債保障；收益債券則主要用于建設機場、收費公路等有固定收益的基礎設施，通過這些設施有償使用帶來的收益來償債。美國市政債券的最突出特點是稅收減免，稅后收益率較高，因此吸引了大量的個人投資者，這樣就使普通公民也參與到城市基礎設施建設的投資中來，形成了廣闊的融資來源。

3.1.2 政府區域融資機構主導的加拿大模式

與民間投資為主的美國模式相反，加拿大的城市基礎設施建設是由政府主導的。加拿大政府在省一級政府設立了“區域城市財政委員會”，該委員會與市級政府平級，代表了一定區域內幾個城市的區域利益?！拔瘑T會”會對區域內各個市政府的資信能力進行評估，審核市級政府的融資項目。各個城市必須向“委員會”繳納一定數額的抵押金，融資項目一旦通過，“委員會”就會對其負責，如果區域內存在某個城市不能按期償付到期資金，“委員會”管轄區域內的所有城市均要分攤損失。因此，“委員會”在銀行的信用非常好，能享受到特別優惠的貸款利率，對基礎設施的建設十分有利。

3.2 國內經驗

3.2.1 分類管理的北京模式

成功申辦奧運會后，為加快城市基礎設施建設，2003年底北京市啟動了融資制度的改革，將城市基礎設施劃分為經營性和非經營性兩大類。對于燃氣、熱力、污水和垃圾處理等經營性基礎設施項目，新建的將逐步減少政府投資，采取BOT等方式面向社會投資者招標，并對其中難以收回成本的軌道交通等項目，采取PPP(Private-Public-Partnership)模式吸引社會投資者合作建設?，F有的則采取TOT(Transfer-Operate-Transfer)、股權轉讓、經營權轉讓等方式面向社會投資者招標；對于城市道路、公共綠地等非經營性基礎設施項目，則以政府投資為主，通過代建制進行建設，對于其中有條件的，則按照BOT等方式吸引社會資金參與建設，政府通過補償機制和回購方式對投資者進行回報。通過這種改革，北京市順利完成了一系列的城市基礎設施建設。

3.2.2 多元化創新的上海模式

上海市在20世紀90年代，投入高達3 650億元的資金進行城市基礎設施建設，約占此前50年投資總額的90%，相對于以往不到20億元/年的平均基礎設施投入實現了幾何級數的遞增，其成功之處主要源于不斷創新的多元化的融資模式：①鼓勵外商、民營企業及其他社會資金收購已建成的城市基礎設施,實現投資主體的多元化。例如，上海市曾將南浦、楊浦大橋和打浦路隧道20年的專營權作價24億元轉讓給香港中信泰富集團,之后又把內環線高架路35%的專營權作價6億美元轉讓給上海實業集團，從而實現了盤活存量、融通資金的效果；②創造性地引入信托、保險等新型融資方式。例如，上海市曾采用集合資金信托計劃進行外環隧道項目和磁懸浮交通項目建設，讓參與投資的公司在短短11個多月的委托期內獲得7%的不菲收益，從而保質保量地完成了項目的建設。

4 對煙臺市城鎮化建設融資的建議

4.1 根據投資項目的性質進行分類，區別對待

不論是以美國為代表的國外發達國家，還是以北京為首的國內發達城市，在城鎮化建設過程中，都根據投資項目能否帶來固定收益、是否具有經營性，采取了不同的融資方式。美國是發行不同類型的債券，北京則是實行不同程度的政府投資。因此，煙臺市政府應對目前已完成、在建和待建的項目進行分類。具有經營性的、已完成的或在建的，可以采取經營權轉讓、股權轉讓等方式向社會投資者公開招標；具有經營性的、待建的，可以通過BOT、PPP等方式引進社會資本參與投資；余下的非經營性的項目可使用政府的預算資金、上級補助等方式來進行投資。

4.2 敢于創新，采取多元化方式進行融資

盡管與發達國家相比，我國的金融體制還不完善，資本市場尚不夠成熟，但以上海為例的一些國內發達城市，已經探索了發行信托計劃、資產證券化等一些新型的融資方式，積累了一定的經驗。因此，煙臺市政府可以在認真分析當前經濟形勢和金融市場環境的基礎上，結合煙臺市城鎮化建設的實際情況，借鑒國內其他城市的成功經驗，適當地引入信托資金、保險資金、私募股權基金，采用資產證券化、融資租賃等方式進行項目投資建設，綜合運用多種方式籌集城建資金。

4.3 發揮政府的主導作用，為融資順利進行提供保障

鑒于城鎮化建設涉及的投資項目大多具有收益較低、收益期限較長的特點，對社會投資者吸引力不足，對此煙臺市政府應發揮好主導作用，采取財政貼息、稅收優惠、政策獎勵等方式彌補低收益項目的成本，提高投資者所能獲得的收益，從而提高社會資本參與投資的積極性。并且，在引入市場化融資方式時，政府也應對可能帶來的融資風險做好充分地評估，對有投資意向的投資者也要進行資信、資金實力的評估，避免以后由于投資者資金中斷等情況出現致使項目爛尾的狀況發生。

[1]郭興平,王一鳴.基礎設施投融資的國際比較及對中國縣域城鎮化的啟示[J].上海金融，2011（5）：23-24.

[2]王鐵軍.中國地方政府融資22種模式[M].北京：中國金融出版社，2006.

[3]周麗麗.我國地方政府的融資實踐及未來發展趨勢[J].經濟研究參考,2009（38）：39-40.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.05.088

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2014-12-22