淺析我國農村土地產權制度改革

馬 威，褚志姣，薛 楊

（1.重慶大學，重慶 400044；2.重慶房地產職業學院，重慶 401331；3.重慶工商大學派斯學院，重慶 401520）

淺析我國農村土地產權制度改革

馬 威1，褚志姣2，薛 楊3

（1.重慶大學，重慶 400044；2.重慶房地產職業學院，重慶 401331；3.重慶工商大學派斯學院，重慶 401520）

黨的十八屆三中全會提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。而實現城鄉一體化的發展目標，就必須打破小農經營的限制，發展農業產業化經營，這就要求我國必須進行農村土地產權制度改革。推進農村土地產權制度改革，可以減少土地閑置，提高土地的利用率，提高農業生產效率，同時增加糧食產量，保障國家糧食安全。我國農村土地產權制度改革的總思路是明晰農地產權主體、建立農村土地產權市場交易制度和農地產權價值評估體系。土地產權制度改革除了制度本身的設計外，還應當有一系列的配套措施，如發展農業產業化經營，增加農民收入和就業；健全社會保障制度，解除失地農民的后顧之憂等。只有這樣，才能在提高農村經濟發展水平的同時，保證社會秩序的穩定，推動我國農村土地產權制度改革的順利進行。

農地產權改革；產權主體；產權市場；產權價值；保障措施

1 土地產權制度改革的背景

目前，城鄉二元發展結構固化帶來的矛盾日益凸顯，可以說農業、農村和農民問題，已成為影響我國經濟發展、政治穩定的關鍵因素。針對上述問題，黨的十八屆三中全會提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。因此必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。

實現城鄉一體化的發展目標，就必須打破小農經營的限制，發展農業產業化經營，增加農民收入。然而實現農業產業化的前提是土地適度規模經營，這就要求我國必須進行農村土地產權制度的改革，落實農村土地的確權、交易，盤活農村土地資源。

2 農地產權制度改革的理論基礎

新制度經濟學的產權理論是我國進行土地產權制度改革的理論基礎。產權理論認為：“產權是一種權利，是某個經濟主體對某種稀缺資源所具有的排他性的財產權，且可以進行交易；產權是一種權利束，包括對財產的所有權以及由此所引發的占有權、使用權、收益權和處置權。產權所具有的各項權利可以分屬于不同的權利主體，可以有不同的權利組合和制度安排；產權必須具有邊界，產權邊界清晰是進行交易的前提?！笨扑拐J為“如果產權明確，將會降低交易成本，所以初始產權的界定對優化資源配置、提高經濟效率非常重要?！庇纱丝梢?，產權理論的核心就是產權的界定和通過產權交易所實現的資源優化配置。

一個體現現代產權制度發展變化的趨勢是淡化“所有權”，強化“占有、使用、收益、處置”的權利。新趨勢的出現，為產權的分解、組合與分配提供了便利，為我國農村土地產權制度的改革提供了一個嶄新的思路。新的產權理念，改變了過去那種把改革重點放在農村土地所有權歸屬上的傳統思路，使我國農村土地制度改革走出了困境。

3 農村土地產權改革的迫切性及必要性

城鄉發展二元化、農業生產效率低、鄉村空心化等問題不僅影響了我國農村經濟的進一步發展，而且也危及到了我國糧食生產的安全。所以，進行農村土地產權制度改革，是我國經濟、社會發展的內在要求。本文基于以下幾點分析當前和未來一段時期，我國進行農村土地產權改革的迫切性及必要性。

3.1 減少土地閑置，提高土地的利用率

2012年，在十一屆全國人大常委會第十六次會議上，全國人大農業與農村委員會審議“發展改革委關于落實全國人大常委會對國家糧食安全工作情況報告審議意見的報告”時指出，隨著經濟社會的發展，土地資源的稀缺性逐步顯現，保護耕地的壓力不斷增大。中國耕地面積約為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到目前的1.38畝，僅為世界平均水平的40%。18億畝耕地紅線岌岌可危。

與耕地資源的稀缺形成鮮明對比的是，我國土地閑置現象普遍存在于全國各地，并呈現逐年增加的趨勢。許多調查研究證明了這一點，熊祥強、沈燕（2006）對重慶市三匯鎮進行調查發現，該鎮土地閑置面積占耕地總面積的16.2%，與2003年同期相比增長了40%；卿秋艷（2010）對郴州市龍海鎮調查，發現該鎮常年和季節性閑置的土地分別為4 124畝和2 967畝，土地閑置面積與2006年相比增長了43%，且仍呈增長趨勢。目前，我國農村土地的閑置現象已經從沿海富裕區蔓延到糧食主產區，從季節性閑置發展到常年閑置。

一方面是耕地資源的極度稀缺，土地的承載力接近極限；另一方面是農村土地的大量閑置、荒廢。這不僅加劇了人地矛盾，而且嚴重影響了我國經濟的整體發展。要解決土地稀缺和土地閑置的矛盾，只有加快農村土地產權制度改革，讓農村閑置土地進入市場流通，提高耕地利用率，減少耕地資源的浪費。

3.2 破解小農經營困境，發展規?；r業

黨的十一屆三中全會的召開，在我國引發了一場重要的土地革命——家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制的實施，極大地調動了農民生產的積極性，增加了農業產出，促進了我國經濟的發展。但家庭聯產承包是以分散經營的小農經濟模式為主，這種農業經營模式已難以適應我國當前的經濟發展水平。主要表現在：①在“一家一戶”小農經營的模式下，農民無力采用新科技進行生產，農業生產率低下，難以進一步提高；②勢單力薄的農戶難以適應市場的競爭，被迫位于產業鏈的最低端，收入微??；③承包經營權使土地太過分散，土地集中成本高，難以吸引人才和資本流向農業。

在人地關系緊張的情況下，如何破解小農經營困境，提高農業生產效率，增加農業產出，提高農業生產者農產品定價的話語權，已成為我國農村經濟發展中迫切需要解決的問題。當前比較一致的觀點是，要破解小農經營困境，就必須進行農村土地產權制度改革，走農業規?；l展之路。就我國目前的現實來看，就是要在家庭聯產承包責任制的基礎上，逐步賦予農民更多的土地產權，積極引導農村土地產權的自由交易，逐步形成土地資源的適度集中，為農業生產規?；於ɑA。

3.3 增加糧食產量，保障國家糧食安全

在工業化和城鎮化快速發展、耕地面積逐年減少的情況下，2004年以來我國糧食連續6年增產，糧食自給率保持在95%以上，保證了居民食物消費和經濟社會發展對糧食的基本需求。然而綜合考慮人口增長、人民生活水平提高、經濟發展等因素，預測2020年我國糧食需求總量在11 450億斤。按照糧食自給率95%以上測算，2020年糧食綜合生產能力需要達到10 800億斤以上。近年來，我國糧食的對外依存度不斷提高。根據農業部發布的2012年1-12月份農產品進出口情況可知，2012年全年谷物共進口1 398.3萬噸，同比增長156.7%。其中小麥進口370.1萬噸，同比增長194.2%；玉米進口520.8萬噸，同比增長197.0%；稻谷和大米進口236.9萬噸，同比增長296.2%；大麥進口252.8萬噸，同比增長42.4%。從總體上看，雖然小麥、玉米和大米三大主糧總體進口比例并不高，但這種趨勢集中反映了我國的糧食安全問題。

糧食安全問題是關系我國經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。為進一步加強糧食綜合生產能力建設，2009年11月國務院辦公廳發布了“全國新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009-2020年)”(以下簡稱“規劃”)。依據“規劃”,到2020年全國糧食生產能力將達到5 500億公斤以上,比現有產能增加500億公斤。

然而粗放式經營的小農經濟在糧食增產上存在很多制約因素：①我國農田水利基礎設施薄弱，農田有效灌溉面積所占比重僅為48%，農業經營基本上是“望天收”；②農業科技落后，單戶農民接受新知識、新技術的能力相對偏弱，而且幾乎沒有什么積蓄的小農，無力也不愿支付高額成本去采用先進的農業技術；③農村外出務工人數增加，大量優質農村勞動力流失，優質耕地資源閑置。這些制約因素，無不和土地的分散化經營模式有密切關系，因此如果不進行土地產權制度改革，發展規?；r業，就不能采用先進的農業技術，就無法提高農業生產率，閑置的土地也無法得到利用。

4 農村土地產權制度改革的總思路及配套措施

4.1 農村土地產權制度改革的總思路

4.1.1 明晰農地產權主體

我國《憲法》規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！钡凹w所有”是個很模糊的概念，是一種共同共有產權制度，也是一種產權所有人不明確、權能不完整的產權關系。產權關系的模糊導致農民的土地權利被架空，農民的土地權益屢屢遭到侵犯。

本文前面說過，現代產權制度發展變化的趨勢是淡化“所有權”，強化“占有、使用、收益、處置”的權利。所以，無論是將農村土地的所有權賦予集體，還是賦予國家，只要農地權利束能在多個主體之間合理分配，并劃清各權利主體之間的利益區間，就可以消除現有制度下土地產權不明確、不完整的弊端。

因此，本文的觀點是，保證農戶長期的承包經營權不變，并在法律層面上將這種債權權屬性質物權化。事實上，2007年頒布的《物權法》明確地把土地承包經營權界定為一種物權，但這種物權是不完備的,農民的抵押權、擔保權和買賣權均受到限制，因而這種承包經營權并不具備私人財產的性質，難以達到資源的優化配置。政府應制訂法律，完善土地承包經營權的法定化、固定化、長期化，使得農戶通過長久不變的承包權，去行使在承包年限內占有、使用、收益和處置農地的權利。根據科斯的產權理論，在市場經濟條件下，只要農地產權是明晰的，就能實現土地資源的優化配置，達到充分、合理、高效的利用狀態。因此，明晰農地產權是在現行的產權制度框架下，實現土地市場化、集約化的現實選擇。

4.1.2 建立農村土地產權市場交易制度

近年來，全國各地進行了大量的農村土地流轉制度改革探索，典型的如重慶的“地票”改革，天津的“宅基地換房”等。但是這些模式也存在弊端，因為土地流轉的發起者是政府，而地方政府為了增加財政收入、突出地方政績，往往代替農民成為直接的土地流轉主體，而農民則只能被動接受。農民的土地權利被廉價剝奪，而且被排除在巨大的土地增值收益分配之外。

我國城市過度擴張和土地使用浪費的根源，恰恰就在于政府用行政強征代替了土地的市場化流轉和交易，獲取的代價太低，而轉讓的利益太大，土地的產權交易價格并不能反映其真正價值。農地產權流轉和交易的長久發展，需要產權主體即農民直接參與市場交易過程，主導土地要素的定價權，這是中國農地產權制度改革的基本方向。農村土地產權交易，唯有走市場化道路，才能打破小農經營的困境，實現農業規?；l展，才能從根本上解決城鎮建設用地稀缺和耕地紅線之間的矛盾。

農村土地產權交易市場化的最佳途徑，就是建立農村土地產權交易制度，形成以農民為核心的農地產權定價機制。政府應建立農村土地產權交易服務中心和交易平臺，做好農地產權交易的組織者和協調者的工作，為土地產權交易創造良好的市場環境。只有建立公開化的土地產權交易市場，才能提高農業生產的組織化、專業化、規?；潭?，才能真正實現農民增收、農村發展、農業增效。如河南南陽社旗縣2012年投資30多萬元，建立了社旗縣土地流轉信息中心服務平臺，截至2013年年底，社旗縣已通過農村土地流轉公共交易服務平臺完成土地流轉46萬畝，占全縣總耕地面積的36.7%，為社旗縣家庭農場的發展提供了土地保障。

4.1.3 建立農地產權價值評估體系

建立一個透明、高效的農地產權價值評估體系，是農地產權交易市場化的前提。政府要建立和完善農地價值評估體系，積極開展農地的分等定級工作，根據土地的位置、數量、質量、權屬等制訂出不同等級的基準地價，作為農地產權定價的參考。積極培育、扶持農地產權價值評估機構，農地產權價值評估不應該由地方政府完成，而應該交給獨立的第三方土地評估機構來完成，以保證土地產權價值評估的專業性、客觀性、公正性。政府不僅應引導現有的土地估價機構參與農地價值的評估，還應培育新的“本土化”的農地產權價值評估機構，以更好地適應農村當地的經濟發展狀況。

4.2 農地產權制度改革的配套措施

從我國2003-2012年農村居民純收入構成的變化可以看出，近年來農民的工資性收入增長較快，已成為我國農村居民的一項重要收入來源（如圖1所示），這為推動我國農地產權制度改革提供了客觀前提。雖然如此，我國的農地產權制度改革仍缺乏內在的動力，土地流轉水平低。

圖1 我國2003-2012年農村居民純收入構成

根據收入來源的不同，將農村居民分成兩個部分：①以農業收入為主的居民，分布在廣大的中西部地區和主要產糧區；②以非農收入為主的居民，位于長三角、珠三角和環渤海三大經濟圈內（如圖2所示）。對于以農業收入為主的居民來說，土地是其生存之本，這部分居民不會放棄土地經營，繼續以有限的土地進行傳統耕種；而對于以非農收入為主的居民，其收入主要來源于打工、手工、飼養等，這部分收入具有波動性和暫時性。這部分居民常常把土地作為其生活、就業、養老等的安全保障線，作為家庭的“退路”，即使放棄土地，也以臨時“轉包”、代耕為主。所以，制約我國農村土地產權制度改革的障礙，表面看是由于土地的制度設計，實則其根本原因是農民缺乏穩定的就業途徑和健全的社會保障制度。

圖2 我國各省份農村居民年收入來源構成

因此，要推動農村土地產權制度改革，不僅要有制度本身的設計，還要進行相應的配套措施的改革。只有這樣，才能真正把農民從土地上解放出來，推動我國農村土地產權制度的改革。

4.2.1 發展農業產業化，增加農民收入和就業

長期以來，我國農業勞動生產率和農產品深加工率過低，農業收入過低，致使大量的農民并沒有對土地進行長期投資，轉而到城市謀生。優質勞動者和資金的缺失，又進一步削弱了農業的生產效率。所以發展農村經濟的根本辦法，不是把農民“趕”出去，而是大力發展農業產業化經營，把農民“留”在當地。

農業產業化經營是在勞動分工的基礎上，達成的產、加、銷一體化的經營模式。通過發展農業產業化經營，在提高勞動效率的同時，又提供了高附加值的農產品。這樣不僅可以增加農民收入，也可以增加農民就業，解決農村勞動力過剩問題。如果農民“留”在當地就業，顯然會帶來生存上的安全感。農民收入和就業穩定，毫無疑問會促進農村土地產權制度改革的順利進行，進一步為農業產業化發展帶來更大的機遇。所以，農業產業化→增加農民收入和就業→推動農村土地產權制度改革→農業產業化，是一個良性循環的發展道路。這條良性循環的發展道路，從經濟學上來說，實現了帕累托改進。

4.2.2 健全社會保障制度，解除失地農民的后顧之憂

在我國，土地不僅是重要的生產資料，還擔任了重要的社會保障職能。只有健全社會保障制度，弱化土地的保障功能，才能從根本上促進我國農村土地產權制度改革。健全社會保障制度：①要從法律上進行完善，成立專門的機構，將我國農村社會保障工作納入規范化、制度化的軌道，從立法上加以保障；②擴大農村社會保障覆蓋面，建立完善的農民就業、醫療、養老保險制度和社會救助制度，解除失地農民的后顧之憂；③提高農村社會保障水平。目前我國農村的社會保障水平非常低，只有提高社會保障標準，才能滿足農村經濟發展的現實需要。

5 結 語

我國農業人口眾多，農地產權制度改革牽扯面廣，影響深遠，所以土地產權制度的改革應當結合我國的實際，統籌兼顧、漸次進行。土地產權制度改革不應只注重制度本身的設計，還應當有一系列的配套措施，只有這樣才能推動我國農村土地產權制度改革順利進行，在提高農村經濟發展水平的同時保證社會秩序的穩定。

［1］于學花,欒謹崇.新制度經濟學產權理論與我國農地產權制度改革[J].理論導刊，2008(4):74-77.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.05.122

F301.1

A

1673-0194（2015）05-0252-02

2014-12-22

褚志姣