成都市城市應急避難場所建設探析
——以成都市天府新區直管區應急避難場所規劃設計為例

文｜成都市建筑設計研究院 何昕 張立 王磊

1.概述

隨著城市人口的快速增長和建筑密度的增大，自然災害對城市的影響越來越大。1966年河北邢臺地震， 1976年唐山大地震，眾多居民無家可歸，公園、操場、廢墟旁空地等，隨處可見簡易防震棚，避難秩序十分混亂，民眾的飲水用電等基本生活條件更是無法得到保障。2008年以來，汶川、玉樹、雅安均發生嚴重地震災害，應急避難場所的建設已然成為城市建設的一項重要內容。本文主要通過成都市天府新區直管區兩處應急避難場所建設項目的實踐，探討城市應急避難場所與城市公園綠地結合的建設方式和思路。

2.成都市應急避難場所建設現狀及問題

2.1 現狀

我國目前正處在一個“單一災種防災——多災種防災——綜合防災體系構筑”的發展階段，同時也是處于從分散到體系、從簡單到綜合的一個發展過程。成都作為西部地區的中心城市之一，在經歷“5.12汶川大地震”、“4.20蘆山大地震”之后，應急避難場所的建設已迫在眉睫。

截止2012年，成都市規劃的首批35個應急避難場所已完工并投入使用，災難發生時可同時容納110萬人避難。2015年1月，位于華陽南湖公園和萬安體育公園的兩座達到II類地震應急避難場所標準的避難場所已建成并通過初步驗收，填補了天府新區直管區無應急避難場所的空白。到目前為止成都市已投入使用的避難場所已有39處（見表一）。根據《成都市中心城應急避難場所布局規劃（2008—2020）》，到2020年成都市將建設1000個應急避難場所。

2.2 問題

成都市在歷經多次地震后的探索中已建成了部分避難場所，但依然存在亟待改善的問題，如下：

2.2.1 總體規模不足，布局不合理

目前城區內的避難場所普遍面積偏小，布局不合理，部分只在相關場地設立了標識牌而無系統功能布局，缺少災后避難生活所需的基本設施，防災避險容量滿足不了高密度的人口需求。

2.2.2 防災功能建設滯后

應急避難場所的設計未能充分考慮平災結合的需要，往往出現“有空間、無功能；有場地、無設施；有分布、無標識”的情況。配套基礎設施的相對落后，使災難發生后短時集聚的受災人群在生活飲水、日常照明、通信等方面較容易出現中斷和癱瘓的狀況；應急指揮中心、應急醫療中心、垃圾儲運點也只是按照臨時需要設置，缺乏災前相關規劃的指導。

2.2.3 缺乏后續的管理維護

避難場所建設的各類用地均有相應的管理部門，這就使得規劃建設需要與園林、建設、民政、城管、公園等多個部門配合開展，而后期的使用又涉及人防、消防、衛生、防疫等多個部門，對于應急避難場所的管理與維護沒有明確的職責劃分，政府對此的經費投入也不足。

表1 成都市應急避難場所數量統計

3.成都市天府新區直管區應急避難場所規劃設計

3.1 項目概況

項目位于天府新區直管區，分別為南湖公園及萬安體育公園，兩所公園均已建成多年，南湖公園占地6000畝，是一個集游樂、觀景、度假、商務休閑為一體的綜合性公園，公園包含兩大區，此次規劃范圍位于南區；萬安體育公園占地約170畝，是以體育運動為主題的專類公園。兩處公園具備一般設施配置，包含應急消防設施，應急物資儲備設施，應急指揮管理設施等，可安置受助人員10-30天。

3.2 建設難點

3.2.1 不同功能的協調

作為城市綠地的公園與應急避難場所相比，從空間性質來說都屬于城市公共空間，然而他們在城市規劃中都自成體系，并具有自身不同的分類標準以及分類依據。此外，休閑、娛樂是公園的主要功能，而避難場所卻以防災避難功能為主，如何協調兩種功能是建設面臨的重要問題之一。

3.2.2 施工與運營的沖突

如何保證施工過程中的開挖、水電安裝等工序能較少干擾到公園的正常使用和運營，是公園管理者和使用者非常關心的重點問題，也是我們在前期設計及施工指導過程中面臨的又一難點。

3.3 設計原則

a） 統籌兼顧 ；

b）安全優先 ；

c）因地制宜 ；

d）平災結合。

3.4 解決對策

3.4.1 因地制宜，完善雙重功能

公園平日的休閑游樂等功能與應急避難場所的功能啟用在時間上具有互補性，災難來臨或平息時，平災功能的靈活轉換成為評價一個應急避難場所的重要指標。

a）內部空間的合理布局

南湖公園內選擇開闊且周圍無較高構筑物的區域，作為應急篷宿區。萬安體育公園東西橫跨較長距離，中部被天然氣基地阻隔，因此將整個公園分為東西兩區，利用兩個區的管理用房設置兩處應急指揮中心與兩處應急醫療中心以滿足整個避難場所的需求。

b）道路交通的靈活規劃

通過梳理原有公園內部道路，結合整體布局，選擇場地內大于等于5m的道路作為內部疏散道路，并借助外圍主要市政干道將其串通。

c）地形地貌的優化利用

公園內地勢平坦的大道和廣場是避難利用的主要場地。兩處公園臨主干道的位置均采用復層綠化及微地形構成公園的屏障也可以引導在緊急情況下人流從較平緩區域的緊急疏散。

d）內部設施的利用與提升

應急指揮中心利用原有公園內的管理用房進行改造升級，非機動車停車棚等構筑物改造為應急物資儲備等。原有公園內的監控裝置、背景音樂裝置等部分設施已陳舊或個別遭到損壞，應急避難場所廣播、監控、有線通信等配套設施均利用其進行修復，針對不足再進行增補。

3.4.2 尋求平衡，優化景觀環境

充分利用植物立體配置模式的防災性能，調整場地內不合理的區域。利用公園內現有的密林區作為篷宿區與外圍場地的隔離帶，隔離帶的區域若現狀植被情況較差，適當增補。

在原有公園基礎上進行的改造工程，或多或少會對現有的景觀造成破壞，當地下工程的水電安裝完畢后，被破壞的區域按公園原貌進行恢復，保證公園之后的正常運營。避難場所除增加了相應的標識標牌以外，還增加了水電系統的設備設施，針對施工完成之后外露的水電設備，進行了景觀化的處理。

3.4.3 多方協調，分段實施

本次項目除了涉及業主方、設計方、公園管理方以外，還有原公園設計方的參與，在之后的施工組織中采用分段改造的方式，避免對公園的運營造成影響。管線下地的開挖工作，在重要路段采取人工開挖為主，保證交通的正常通行及較小的干擾周邊活動。

4.避難場所建設展望

4.1 規劃設計

建設應急避難所并不在于城市本身可能發生多少災害，而是一旦災害發生，必須能有足夠的空間來就近安置受災人群，這才是問題的關鍵。根據城市應急避難系統布局規劃，將現有城市綠地進行改造，使其具有防災功能，是應急避難場所構建的首選方式。針對城市應急避難場所空間布局合理性、功能與服務設施配套的完整性等的研究及實踐，對于政府公平、高效地配置有限的社會公共資源和服務具有重要意義。

4.2 維護管理

我們調研了成都部分已建成避難場所，很多在建成之后便無人問津，甚少進行維護管理，很多設施已不能使用。前期配備的應急物資，可能由于各種原因也已無法再使用，諸如這樣的問題，已成為城市防災體系中的一大致命點。避難場所的建設邁出了預防災害的重要一步，而維護管理卻是發揮應急避難場所的功能的必經之路。

5.結語

應急避難場所是關系我國城市安全的百年大計，是關系人民生命財產安全和社會可持續發展的基本保證。在規劃設計中，將公園與應急避難場所的結合并非簡單的功能疊加，需要在全面認識兩者性質的差異與共性之后，結合場地的實際情況，展開設計，才能有效的發揮兩者的雙重功能，形成優于任何一方的、新的、集綠地功能與防災功能為一體的城市空間載體。災害本身并不可怕，可怕的是缺乏預防和減輕災害的意識。應急避難場所的修建固然可以提高城市的應急避難能力，但針對避難場所的維護與管理、民眾防災減災意識的培養才是從根本上提高城市應對災害發生能力的關鍵。