附屬住宅單元(ADUs)
——解決美國出租房可支付性危機的新機遇

文｜美國亞利桑那州立大學 地理科學和城市規劃學院 李建沂

1 背景

1.1 美國住房可支付性危機的基本情況

如今，住房的可支付性（Housing Affordability，又稱住房可負擔性）已經成為對美國社會影響最大的因素之一。住房的可支付性不僅關系到居民所能居住的房屋條件，也對每個家庭除住房以外的其他生活支出產生重大影響。目前被廣泛接受的衡量住房可支付性的指標是每個家庭在住房上的支出和其總收入的比值。在美國，當一個家庭在住房上的支出超過其總收入的30%時，則被認為住房支付壓力較大；當這個比例達到50%或者更多時，則認為這個家庭的住房支出負擔相當嚴重。在2012年，有15.6%的美國家庭住房支出負擔相當嚴重。數據表明，低收入家庭更容易遭受嚴重的住房支出負擔：在所有遭受嚴重住房負擔的家庭中，73%的租房者和46%的自有房主的收入低于地區平均收入的30%。此外，租房者的住房支付負擔往往更加嚴重： 24.7%的租房者花費超過一半的總收入在住房開支上，而這個比例在自有房主中僅是10.5%；大約50%的租房者和31%的自有房主在住房上所花的錢占其總收入的30%或者更多。

1.2 美國出租房可支付性危機的成因

對于美國的租房者來說，租房的可支付能力正在變得越來越低。其原因主要在于房租的上漲和租房者群體收入的下降。許多相對富裕的租房者相繼選擇購買房屋以及美國社會不斷擴大的貧富差距是租房者群體平均收入下降的主因。而廉價出租住宅的供應量不斷減少和對其需求量的增長則造成了這類住宅房租的上漲。由于在沒有充足政府補貼的情況下很難維持廉價出租住宅的運營，許多私營業主選擇提高房租、或者將原有住宅拆除改建為更高檔的公寓來維持收入。這些做法使得不享受補助的廉價出租住宅的數量遠低于實際需求。與此同時，受到聯邦政府補助的公共住房的數量也在快速減少，許多衰敗的大型公共住宅區被拆除并被轉型為小規模的、能容納不同收入水平人群的開發項目。此外，美國低收入家庭的數量也在急劇地增長，這使得對廉價出租房的需求也顯著增長。最終，廉價出租房的供不應求造成了低端出租住宅租金相對較高，“廉價出租房”并不足夠廉價。

2 附屬住宅單元作為解決美國出租房可支付危機的新途徑

基于上文的介紹，可以發現低收入的租房者是美國住房可支付性危機中最弱勢的群體。所以對于政府和相關機構來說，解決低收入租戶的住房問題是當務之急。想要解決問題就要首先關注造成美國出租房可負擔性低下的兩個主要原因：租房者收入較低以及租金較高。 就租房者收入而言，由于其受到諸多復雜的經濟因素的影響，因此難以單純從城市規劃建設領域的角度去進行調控。而談到房屋租金的高低，主要受到兩個市場因素的影響：供給與需求。為了平衡快速增長的對廉租房的需求，傳統的做法是推行集中密集的公共住房建設來快速增加廉價出租房的供應，并以此通過市場作用來降低房屋租金。這種手段對于政府來說是簡單、直觀的，但是以往的經驗已經證明了這些高層公共住房項目是失敗的。集中的廉租房造成了貧困在空間上的高度聚集，不僅使得其中居民的生活環境極度惡化，同時也對其周邊的城市空間產生了非常消極的影響。因此，需要找到其他的對策來增加廉價出租房在市場上的供給，同時避免低收入人口在空間上的聚集。

2.1 附屬住宅單元的涵義

在美國廉租住房供應短缺的背景下，附屬住宅單元 (Accessory Dwelling Units，簡稱ADUs) 可以作為增加廉租出租房供給的新來源。附屬住宅單元是一種小型的、相對獨立的依附于獨棟住宅的居住單元。它可以與獨棟住宅共存于一個圍墻之中而不直接相連，也可以是與一棟完整獨棟住宅相連的附屬部分。在主體住宅之外，附屬住宅單元內有著自己的客廳、廚房、臥室和洗浴等空間。附屬住宅單元本來是為多代同堂的家庭設計的居住形式，它為不同輩的家庭成員提供了能夠共同生活但又相對獨立的居住空間，既避免由生活習慣差異而造成的不便，又方便了不同輩家庭成員之間的相互照顧和交流。而附屬住宅單元空間的這種特性也完全適合出租給租戶使用。鼓勵附屬住宅單元的建設和出租可以為廉價出租房供應增長新的機遇。

2.2 推廣附屬住宅單元并作為出租房的優勢

（1）補充廉租住房供應，平衡廉價出租房供需關系

附屬住宅單元只是作為獨棟住宅的附屬部分而不是完整的一套住宅，所以其出租的價格也會相對低廉。在美國，獨棟住宅是主要的住房形式。而附屬住宅單元作為依附于獨棟住宅的部分，其在規模和數量上的增長潛力十分巨大。如果附屬住宅單元能在美國大范圍地推廣，就能夠為住房市場提供可觀的廉價出租房源。從而解決廉價出租房供不應求的問題，通過市場機制從一定程度上降低中低端出租房的租金。而租房者尤其是低收入租房者也能有更加多元化的租房選擇。

（2）為房主提供額外的收入，助其償還住房抵押貸款

對于房主來說，將自己住房的附屬住宅單元部分出租給租戶也能為其帶來額外的租金收入。這筆額外的收入最大的意義在于它能夠幫助房主償還住房抵押貸款。美國的大部分房主都是通過貸款來買房的。而在美國次貸危機之后，低迷的房價走勢和虛高的貸款利率使得許多美國家庭都因無力償還住房貸款而已經或瀕臨喪失抵押品贖回權(foreclosure)，這已經成為影響美國社會穩定的重要因素。所以出租附屬住宅單元從一定程度上可保證房主能按時還款，防止由于無力還款而失去自己的房子，從而維持房地產市場和社會的穩定。

（3）減輕政府在住房補貼上的財政壓力

以往的大型公共廉租房建設和其它住房補貼項目需要當地政府投入大量的資金和精力來完成。美國政府的資金主要依賴于各項稅收，其財政來源并不充裕。大規模的公共住房建設和住房補貼則會給當地政府造成巨大的財政壓力，增加政府財政赤字。而附屬住宅單元的建設和出租屬于房主的個人投資行為，可以在不需要政府大量投資的情況下有效地增加廉租房的供應。

（4）釋放土地潛力，提高土地利用效率

實際上，美國的土地開發強度普遍很低，尤其是居住用地的開發。在住宅中有相當大一部分是獨棟別墅，土地利用效率極低。因此，美國大量的土地資源都沒被充分有效地利用，造成了一定量的浪費。而通過在獨棟別墅中設置附屬住宅單元能夠從一定程度上提升地塊的開發強度，使得一塊居住用地上能夠容納更多的住戶，提高土地利用效率。也就是說，附屬住宅單元的建設與出租可以釋放獨戶住宅用地所蘊含的土地潛力，并轉化為對廉租住房市場的供給。

（5）避免貧困在空間上的聚集，為低收入租戶提供更多機遇

傳統的集中建設的公共住房項目往往把低收入人群集中在一定范圍的空間內，而且這些項目的區位一般也不是特別好。這種做法使得貧困在空間上形成聚集，加重了城市的居住分異現象。而附屬住宅單元作為獨棟住宅的一部分，其分布也相對分散。所以當低收入的租房者居于附屬住宅單元中時可以有效避免低收入人口的聚集及其負效應。此外，附屬住宅單元還為低收入的租房戶提供了在良好區位居住的機會，使得他們能夠靠近更好的工作、教育機會以及便捷的基礎設施和公共服務。良好區位所帶來的機遇有助于這些低收入群體從根本上提升其生活水平。

3 推廣附屬住宅單元并作為出租房所面臨的主要挑戰

3.1 美國現有分區規劃規定的限制

盡管推行附屬住宅單元在解決低收入人口租房問題上有很多的好處，但仍然面臨許多阻礙。其中最大的阻礙是來自于美國分區規劃規定（zoning regulations）的限制。附屬住宅單元這一建設形式仍不被大部分地區的分區規劃規定所允許。在很多地方，附屬住宅單元的一些特征并不符合當地對獨棟住宅用地建設的相關技術指標規定。一旦獨棟住宅整合了附屬住宅單元，那么其在住宅單元大小、景觀設計、停車、居住人數等指標上均與現存規定相沖突。雖然現在某些地方有個別允許附屬住宅單元建設的案例，但在這些案例中附屬住宅單元的建設也是經過了遠超正常審批流程的長時間的、冗雜的審批手續后，才被當作特殊情況予以通過的。

3.2 社區人口密度增長對基礎設施和公共服務造成的額外壓力

另一點對附屬住宅單元的擔憂來自于其對于社區基礎服務設施的影響。在獨棟住宅的基礎上加建附屬住宅單元會引進額外的租房者，從而增加該地區的人口密度，這將會給地區的公共服務和基礎設施增加額外的壓力。例如，附近的中小學校的容納能力可能不足以應對增加的人口，而社區原有的給排水管道口徑也可能無法適應更高人口密度所帶來的使用量需求。 這可能會對社區原有居民的生活質量造成一定的影響。

3.3 來自社區居民的反對

即使附屬住宅單元被相關法規以及分區規劃規定所允許，特定地塊上附屬住宅單元的建設以及租賃也可能會遭到來自周邊鄰里和社區的強烈反對。因為將附屬住宅單元出租給別人會改變鄰里的人口結構，尤其是在引入低收入租戶后，社區的人口流動會變得更加復雜。為保持社區的穩定和居住環境的優良，原有居民大多時候是不愿意看到鄰里之間混入低收入群體居住的。就每個家庭而言，是否愿意與其他人共同居住于一個庭院之中也是一大問題。 很多人都希望自己的住宅足夠私密而不受他人干擾，這也是推廣附屬住宅單元的一大阻礙。

4 如何應對推廣附屬住宅單元時所遇到的挑戰

盡管在美國實際推廣附屬住宅單元來服務低收入租戶仍然面臨著許多困難，但目前看來這仍然是一種十分有潛力的對策。加利福尼亞州已經允許至少在未來10年內可以在獨棟住宅的地塊上建造附屬住宅單元。雖然在除加州以外的大部分地區仍然禁止附屬住宅單元的建設，但美國越來越多的社區已經開始嘗試在低密度建設區采用更加靈活的分區規劃規定以便增加廉租住房的供應。而要真正克服上述推廣附屬住宅單元的挑戰，把附屬住宅單元作為一種深入人們生活的居住形式，還需要做到以下三點：

4.1 相關專業機構的技術支持

對于每個社區來說，推廣附屬住宅單元的首要任務是摸索如何修改相關分區規劃規定而使附屬住宅單元納入當地分區規劃規定允許的范圍。這就需要研究機構在技術上的大力支持。由于改變分區規劃規定涉及到一系列復雜的城市規劃和工程技術管理問題，只憑一個個單獨的社區自身是很難摸索清楚的。因此，需要有特定的機構提供技術指導，來幫助落實允許附屬住宅單元的分區規劃規定。例如，美國城市規劃協會的相關研究部門已經編寫了一些專題文章和指南來解釋附屬住宅單元的好處，并為社區提供了一些關于如何管理附屬住宅單元的建議。這些建議包括如何編寫相關的政策法規以及一些適用于管理附屬住宅單元的指標描述。但目前，這種技術援助的范圍和規模還遠遠不夠。美國社會需要更多這種來自于專業機構的指導來幫助各個地區使附屬住宅單元的大規模應用成為可能。

4.2 地方政府和主管部門之間的良性互動

另外，各個地區的政府和主管部門也要積極地從一些應用附屬住宅單元的先行者們身上學習經驗。西雅圖就是一個值得學習的例子，該城市最先在市區的一部分設置了附屬住宅單元的應用試點，并于2009年在整個市域范圍內將附屬住宅單元合法化。此外，一些在推廣附屬住宅單元方面已經積累了一定經驗的地方政府和機構也要積極地分享經驗和心得，指導其他地區分區規劃規定的編制。

4.3 通過宣傳教育和政策引導改變居民的觀念

美國相關政府部門和組織還需要加強對居民的宣傳教育，使得更多的社區能夠接納低收入群體。 否則，即使附屬住宅單元被允許建設，也很難被真正出租給低收入租戶。也就是說，如果社區居民的觀念不改變，附屬住宅單元的建設就不能有效地轉化為廉租住房市場上的供應，那么美國出租房可負擔性危機就不能被有效地緩解。

5 結束語

同美國一樣，我國也面臨著嚴重的買房難、租房難等諸多住房問題。而利用附屬住宅單元解決租房難的這一思路則能給我們在如何構建住房保障體系方面予以一些啟發。雖然中美兩國國情有異，我們不像美國那樣有大量的獨棟住宅為基礎來進行附屬住宅單元的建設，但這種解決問題的思維模式仍值得我們去深思。首先，解決中低收入人群的住房問題不能單純依賴集中密集的廉租房建設，這樣會加重城市中的居住空間分異現象，造成不同社會階層的隔離。其次，在為低收入人群提供廉價住房時要充分利用現有建設條件，挖掘現狀潛力。在建設過程中盡量避免大拆大建，集約節約利用資源，避免浪費。在政策層面上，要多利用市場機制進行租金調控，找到一條可持續的、多方共贏的路線。但是，由于住房問題在當今社會中的復雜性，住房保障體系的構建和政策的制定也需要高校和研究機構在技術層面提供科學的依據以及支持。最后，對于新的住房政策，要加強對居民的宣傳教育，充分動員居民的積極性，只有居民的理解和支持才能保證一項政策的真正推行。