“省直管縣”體制改革的反功能及其消解

朱進芳

摘要：反功能是指不利于體系的適應或調整的可觀察到的結果。由于認識上存在誤區、政府間的利益博弈、制度之間的相互沖突、政府職能轉型滯后等因素，導致當前我國“省直管縣”體制改革實踐中出現各級政府利益格局和關系復雜化、完整的區域結構和公共服務體系散亂化、垂直管理部門處境定位模糊化、政府部門機構膨脹化等反功能。欲使這些反功能得以消解，需要正確認識和定位省直管縣改革屬性，最大程度地達成思想上的共識；構建政府間合理的利益協調機制，促進彼此之間的合作；加快頂層制度整體設計，化解制度沖突；抓住政府公共服務職能建設這一關鍵，抑制機構膨脹。

關鍵詞：“省直管縣”改革；反功能；消解；政府博弈；利益協調機制

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）09-0008-05

近年來，“省直管縣”體制改革作為我國行政管理體制改革領域的一個重要探索，一直在積極推進。從最初的強縣擴權、擴權強縣、省直管縣財政體制改革，到完全意義上的省直管縣行政體制改革……毋庸置疑，此項改革已經全面推進，成為地方政府治理的一種創新形式。隨著新型城鎮化戰略的實施，黨和政府對省直管縣體制改革更給予了高度重視。十八屆三中全會報告明確提出：“優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣 （ 市） 體制改革?！钡沁@項體制改革創新的實際進程是否如設想中那么簡單？省直管縣（市）發展的速率和成效是否為想象的那樣？人們在熱議省直管縣改革的種種預期功能的時候，對制度創新會存在的“創新—效果悖論” 似乎存在著某種程度的忽視。本文運用默頓關于功能的分析范式，探討省直管縣體制改革實際進程中出現的預期之外的反功能，并就其原因和消解對策提出一些粗淺的看法，以期利于這項改革在實踐中更加穩步健康地推進。

一、“省直管縣”體制改革的反功能

反功能是美國著名社會學家默頓在《社會學功能分析的典范》一文中提出的概念。默頓對傳統功能分析流派的假設，即社會的功能統一性、普遍的功能主義以及不可或缺性進行了批判，并提出了關于社會結構“功能復雜性”的理論，構建了新的功能分析范式，即顯功能和隱功能、正功能和反功能。默頓認為，所謂正功能，就是事物所能夠產生的積極作用和積極功能。任何事物都具有積極的正功能，“正功能有助于一個體系的適應或順應”。[1]但社會結構還存在著反功能，即“不利于體系的適應或調整的可觀察到的結果”。[2]這種反功能能夠降低社會結構自身的適應能力，并最終導致社會結構的自我解體。除此之外，社會結構還存在著功能偏差和潛功能等。這一理論分析范式一方面指出了制度風險存在的可能性，另一方面也揭示了制度出現功能偏差的具體形式。由于社會結構是社會制度的現實表現之一，結構功能的復雜性和難以確定性，預示著制度功能難以確定而存在著制度風險。有學者指出，“真正的制度風險是反身性的制度風險，即是制度自身被預期的功能出現偏差而產生的不確定性?！盵3]學術界對于功能的研究，大多是從正功能的角度講的，往往忽略其負功能的研究。對省直管縣體制改革的正功能，學術界談的也很多，這里不再贅述，僅就其反功能來看，主要表現在以下幾個方面：

（一）省、市、縣各級政府間關系和利益格局趨于復雜化

在擴權強縣、財政體制的省直管縣試點階段，市和縣的行政隸屬關系沒有發生大的變化，但隨著向行政體制的省直管縣體制的邁進，地級市和直管縣原有的關系開始發生根本的改變，原有上下級的行政隸屬關系被平等地位所取代。這種關系的改變促使各級政府原有的利益格局也隨之發生重大調整和改變。各級政府的關系和利益格局變得更加復雜，如果不能妥善處理，市與縣之間、縣與縣之間的利益爭奪在所難免。省級政府從自身利益出發，一般會對省直管縣改革采取支持的態度，但省級政府還有平衡各方的責任，它對省直管縣改革的支持一般以不影響地級市的發展為限。地級市是省直管縣體制改革中利益流出最為明顯的層級，從自身利益出發，其很難對省直管縣改革報以積極響應的態度。從一些試點地區來看，改革以后，普遍出現了原有地級市對省直管縣支持力度大大降低，與擴權縣或省直管縣“爭利”，甚至以消極手段或政策抵制省直管縣改革的情況。例如，在某些改革試點地區，權力反復地被放了收、收了放，有些地級市雖然不敢公然抵制上級的政策，但卻通過“縣改區”的臨時政策調整，變相阻擾省直管縣體制改革，這些現象都折射出了各級政府間利益關系進一步復雜化的狀況。

（二）完整的區域結構和公共服務體系走向散亂化

長期實行的市管縣管理體制使我國在一定的行政區域范圍內，形成明顯的區域性經濟、產業結構和完整的區域規劃。省直管縣體制改革的實行，至少從短期來看，在一定程度上打破了這種完整統一性。除此之外，還涉及到更重要的區域公共服務體系的完整性問題。在市管縣體制下，地級市和縣共處于一個統一的公共服務體系之中，省直管縣的推進，割裂了原有的系統，使整體性的公共服務體系趨于散亂化。原來對所轄區域內公共服務起領導作用的地級市，可能由于資金調度和支出責任分擔不到位，資金調度和成本補償出現困難，不再積極地對區域性公共產品和服務負責；縣級政府由于公共服務能力和水平低下，又很難承擔重任。另外，有些大型的公共服務本身就不是一個縣級政府能夠獨立完成的，而是需要眾多區域內的地方政府和部門協同配合才能完成，比如跨縣公交、抗旱救災、區域供水等。因此省直管縣體制改革可能引發區域公共產品和服務供給失調，甚至出現危機。

（三）垂直管理部門處境定位模糊化

眾所周知，土地、金融、海關、工商、稅務、煙草、交通、質檢、藥監等這些部門在地方經濟發展中占據著非常重要的地位，地方經濟發展很大部分的行政和經濟資源都掌控在這些部門手中，根據我國的行政管理體制，中央或省級以下單位實行的是垂直化管理，各自都遵從自上而下的一套垂直行政體制和管理方式。不可否認，現行的垂直管理體制在解決地區保護主義、提高管理效率方面確實有一定的功效。但是，這種垂直化管理體制也有其自身的局限性，它打破了一級政府完整的行政運行體系，大大弱化了一級政府對本級人大及其常委會負責并報告工作的效力。尤其是省直管縣體制改革，使這些垂直管理部門的處境定位更加尷尬模糊化。這些部門，縣里雖然看得見，但未必管得著。他們既要服務塊塊，也要服從條條，在相關擴權政策沒有明確之前，既害怕會受到不支持改革創新的指責，又害怕出錯，承擔風險，經常處于上下為難、困惑無助的境地。這增加了省直管縣體制改革的阻力和不確定性。

（四）政府部門機構進一步膨脹化

省直管縣體制改革，尤其是對于中西部地區的一些轄縣大省來說，意味著省級機構和直管縣級機構的管理事務將增加數倍乃至數十倍。這種情況下，以其現有規模管理起來將會力不從心，這為部分省級政府和直管縣級政府擴大規模、機構膨脹提供了冠冕堂皇的理由，有些省直管縣領導干部甚至把省直管縣改革看作是提高行政級別、擴大行政權力的大好機會，趁機擴充人員，增加編制，提高級別和待遇。顯然，這在一定程度上與省直管縣改革縮減行政層級，降低行政成本、提高行政效率的初衷和預期相背離。

二、“省直管縣”體制改革產生反功能的原因分析

為什么一項新的制度的實施會產生這些預期之外的反功能？新制度經濟學中的某些觀點也許有助于我們認識這一客觀現象。制度創新過程是多個經濟人和利益主體相互博弈的過程。根據“理性經濟人”的假設，各級政府作為不同的“經濟人”和利益主體，均有追逐各自利益最大化的本質屬性，他們不同的利益訴求和行為邏輯必然會對制度改革產生不同的效果。其次，現實中的制度變革一般難以以整個體系同時變化的方式進行，更多的時候選擇的是不同制度依次變革的方式推進，這就使整個制度體系變革相對于現實生活需求表現出一定的遲滯性，也造成了不同制度之間的不協調甚至相互沖突。任何制度都處于一定的制度環境中，一旦制度與其他正式制度和非正式制度發生不適應或沖突，制度出現功能失調、發生功能偏差就在所難免?，F實中一項新的制度變革在實施中可能會出現預期之外的功能和效果，其主要原因是該制度和現存的制度環境之間缺乏必要的“耦合”。換而言之，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有效率和可維系的，否則就會造成制度之間的沖突?！盵4]省直管縣體制改革出現反功能的原因主要有：

（一）認識上存在的誤區

近年來，在中央政府的強力號召下，各地省直管縣改革也在風風火火的進行中。但從近十年來各地實踐情況和理論界討論來看，這一改革仍然缺乏廣泛的共識，甚至存在著不少認識上的誤區。例如，由于市管縣體制在長期的演進過程中存在著種種弊端，因此不少人認為省直管縣體制就是要徹底否定和取代市管縣體制，還有人認為省直管縣體制改革就是要弱化地級市的發展。[5]這些錯誤的認識極容易導致省直管縣體制改革實踐中各級政府行為出現偏差：第一，“跟風”。當下，大多數人們普遍看好省直管縣改革的前景和積極意義，因此個別省甚至不顧實際情況，盲目打著緊跟潮流、“與時俱進”的旗號，熱衷于省直管縣改革，但實際上擴權和放權的落實到位情況不容樂觀。第二，“畏懼”。受根深蒂固的傳統權力本位思想的影響，市級政府從自身利益出發，不習慣把權力下放，對省直管縣改革存在著本能的排斥與畏懼心理。第三，“依賴”。與市級政府的畏懼排斥不同，一些縣級政府則非常熱衷、甚至依賴于省直管縣改革，把縣域發展的希望全部寄托于省直管。其實，中國縣級行政單位眾多，并不是所有的縣都有條件參與試點，因此，對于沒有條件參與這一改革的縣來說，還需要探索省直管縣以外的其他方式來促進自身的發展。上述這些做法都會導致實踐中省直管縣改革被不同程度地扭曲，從而出現反功能。

（二）各級政府的利益博弈

如前所述，制度創新的根本動力來自于對潛在利益的預期和追求，各級政府在省直管縣體制改革中所獲得的凈收益的多少，將決定他們對于這項改革的態度。各級政府由于在省直管縣的制度創新中利益目標出現差異，對于省直管縣的態度和行為難免出現分歧，于是你重視我敷衍，你有政策我有對策，博弈可能就此產生。站在中央政府的角度來看，省直管縣改革促使各種資源分配更多地向縣域傾斜，提升縣域經濟的快速發展，這不僅會帶來巨大的經濟社會效益，也有利于新型城鎮化戰略的實施。中央政府能在承擔較低的制度創新成本同時分享到更多收益和好處，出于社會整體利益考慮，對各地的省直管縣試點工作，中央明確持積極支持的態度。對于省級政府來說，從省直管縣體制創新中得到的收益也是明顯和有保障的，縣域經濟的快速發展壯大了省的經濟實力，因此，省級政府對省直管縣體制改革總體上也是持支持態度的，但省級政府還有一個平衡各方的責任，因此這種支持的力度往往以不影響地級市的發展為前提。但省直管縣改革目標的實現并不是由中央政府或省級政府單獨能夠決定，還需要地方政府的相關制度創新和政策配套，尤其是地級市和直管縣的態度和行為邏輯將在很大程度上直接影響到省直管縣改革的效果。相比中央和省級政府，從短期來看，地級市在省直管縣改革中利益流出最為明顯。省直管縣改革可能意味著地級市原來截留和支配縣級各種資源的機會失去了，也不再擁有對縣域進行領導的政治優勢感。因此盡管迫于省級政府的壓力，地級市表面上接受省直管縣體制，但在行動上，并不一定會真正積極配合。省直管縣體制改革中，縣級政府是最大和最直接的受益者，縣政府有了更多可以支配的財物和各種經濟社會管理權，不僅使縣域發展擁有了極大的空間，也為展現政府官員的政績，使縣級官員與地級市官員的關系基本處于平等地位提供了條件，因此縣級政府的態度是最積極的。從以上分析可以看出，“省直管縣體制改革包括多方利益的博弈與協調，以及省、市、縣之間的關系重新確立和各自角色的重新定位。這就是省管縣的地方行政體制改革會受到一些隱形抗拒的原因?！盵6]

（三）制度之間的沖突

“從‘市管縣’到‘省管縣’的行政層級改革，絕不僅僅是一個取消地級管理層的簡單問題，而是廣泛涉及到行政管理層級與管理幅度的統一調整，省與市、縣職能的重新界定與配置，地方政府內部事權、財權的重新安排，政府、市場與社會關系的重構，司法體制、干部人事制度的改革，地方政府權力的政治監督等一系列重大體制改革?！盵7]在這一系列的重大體制變革中，在各個不同地區、不同階段，各項制度變革的要求和進程都會有所不同，這就會造成制度之間的沖突。一方面，我國幅員遼闊，地域發展差異十分明顯，因此近年來我國省直管縣制度創新主要是在國家宏觀指導下由地方依據各地情況進行試點和探索。各個試點地方經濟發展水平不同，對相關制度創新的要求也會不同，另外，地方政府的態度，試點地區所遇到的問題，這些因素都會影響到不同地區制度變革的進程，從而產生不同地區之間的制度差異和制度沖突。另一方面，現實制度變革中，往往是有階段有重點地依次漸進推進，這也可能造成制度之間的相互沖突。例如，在省直管縣改革的第一階段，財政體制影響更大，所以在第一階段，以財政制度創新為重點。在第二階段，行政體制改革則是省直管縣改革的重點和核心。從目前實踐情況來看，很多地區在財政體制的省直管縣改革方面取得了明顯的進展，而行政體制的省直管縣體制改革難度要大得多，很多地方在真正涉及行政體制改革的關鍵問題上創新進程緩慢甚至停滯不前，許多相關配套改革措施難以跟上，這也為制度之間的沖突提供了可能。因此，省直管縣體制改革作為一項復雜的系統工程，需要我們避免簡單化的做法，從系統、整體的高度，帶有前瞻性地去謀劃、設計，否則，由制度沖突所導致的制度改革的反功能將難以避免。

（四）政府職能轉型滯后

忽視政府職能轉變在省直管縣體制改革中的關鍵作用，沒有很好地發揮政府職能轉變在省直管縣改革中的內在催化作用，是省直管縣體制改革中反功能產生的又一個重要原因。僅從外部特征來看，省直管縣體制改革主要是省級政府把經濟、社會發展等一些權力直接賦予縣級政府，省縣關系實現直接對接。但改革的實質是政府職能的轉變。如果不能以政府職能的轉變為依托，省直管縣體制改革可能會在縮減行政層級、降低行政成本、促進縣域經濟發展方面取得一些進展，但難以有實質性的突破，甚至還會出現新的體制下預期之外的比市管縣體制更為嚴重的后果。如前所述，實踐中省直管縣體制改革不僅沒有解決市管縣體制下政府之間的同質化競爭，反而有可能使之進一步惡化，各級政府間的利益關系進一步復雜化。同時，改革也有可能再一次落入機構精簡與膨脹、權力上收與下放的循環怪圈之中，這都與各級政府不能合理界定政府的角色和職能，正確處理政府與市場的關系有直接關系。中共中央在《關于深化行政管理體制改革的意見》中曾明確提出，深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心。因此，省直管縣體制改革，不能只在行政層級上下功夫，應站在行政管理體制改革和政府轉型的戰略高度去謀劃，要把實現政府職能轉變，建設服務型政府作為貫穿始終的核心。

三、化解“省直管縣”體制改革反功能的對策建議

（一）正確認識和定位省直管縣改革，最大程度地達成思想上的共識

當前及未來若干年，我國處于新型城鎮化發展的關鍵時期，“從政策走勢上來看，省直管縣改革與城鎮化發展進一步融合，推進縣城快速發展是新型城鎮化的一個重要方向?！盵8] 因此，必須站在新型城鎮化發展的戰略高度來看待省直管縣體制改革，堅持這一大方向不能動搖。但中國是一個地區間資源稟賦各異、經濟社會發展水平差別很大的國家，正視這種現實，不搞“一刀切”，尊重地區之間的差異性，允許不同管理層次和多種地方政府管理模式并存，也是合理的、必要的。必須清楚地認識到，實行省直管縣體制改革，并不是說要以此來徹底否定和替代市管縣體制，而只是對市管縣體制存在問題的一種修正和完善。省管縣與市管縣體制并非非此即彼，水火不相容，而是在很長時間內要相輔相成，我們要認清兩者之間的辯證關系，這樣才能在實踐中避免盲目和折騰。另外，省直管縣體制改革也絕不是要以縣域的發展來弱化或取代地級市的發展，試想，中國那么多縣，不可能都由省級政府直接管理，省直管縣改革目的是要進一步完善市、縣的功能定位，使之更加合理，最終為市、縣分治奠定基礎。因此，省直管縣改革在短期內可能會造成地級市的利益流失，但辯證來看，卻為地級市長遠地發揮其區域性中心城市增長極的輻射帶動作用，創造了更好的條件。

（二）協調各方利益，促進地級市和省直管縣的合作

省直管縣改革中所涉及到的政府利益博弈昭示我們，在省直管縣體制改革中，既要考慮各地區的實際情況和承受能力，穩步推進，也要高度重視政府之間的利益博弈，通過建立合理的利益共享和成本分擔機制來化解矛盾，形成合力。如果上級政府只重視制度創新，只給政策，而沒有協調好下級政府在省直管縣改革中的利益矛盾，則地方政府在執行相關政策中的阻力和消極情緒在所難免。

1對地級市政府進行適當的財政補償。改革開放以來，地級市在城鎮化進程中做出過很大的貢獻，在新型城鎮化進程中，地級市作為中心城市的帶動作用依然要高度重視，繼續發揮。省直管縣體制改革，地級市的地位和利益受到了一定程度的沖擊和挑戰，因此省級政府可以通過轉移支付等方式，把從制度變革中取得的收益適當分出一部分與地級市共享，加大對地級市財政的補貼力度。另外，要依據財力與事權相適應的原則，減免原本由地級市承擔的一些財政支出項目。對縣的配套資金，省級政府要進行全省統籌，不能再由地級市承擔。如果有些公共服務項目必須由各級政府共同承擔，那么，需要建立合理的利益共享和成本分擔機制。

2處理好地級市與直管縣之間的競爭矛盾。省直管縣體制改革的推進，將直管縣與地級市置于平等的競爭地位，這必定會引起它們之間的利益爭奪，加劇它們之間的矛盾。在這種情況下，迫切需要省級政府發揮統籌協調的作用，來化解兩者之間的矛盾和競爭，在項目、資金、政策等資源分配中要堅持統籌兼顧的原則，不能顧此失彼，既要滿足直管縣的經濟發展需求，也要顧及地級市經濟的長遠發展。

3協調好地方政府的不同發展訴求。省級政府可以從地級市和省直管縣各自的優勢出發，制定錯位發展政策措施，加強地級市和省直管縣的合作，謀求共同發展。對于需要處理的共同事務，省級政府可以考慮構建問題處理機制，甚至組建跨界的區域性協調機構，來促進各級政府之間的協調溝通和有序發展。另外，省、市、縣之間應打破“職責同構”模式。我國政府在縱向關系上是“職責同構”， 強調上下對口，這為“市卡縣”“省卡縣”提供了便利。省直管縣體制改革，應該進一步厘清不同層級政府的角色和職能定位，尤其要明確省和市縣政府的公共服務職責，建立地方公共服務供給的分工與合作體系，并通過財政體系的改革，為其履行公共服務職責提供相應的財政支持。

（三）加快頂層制度整體設計，化解制度沖突

省直管縣改革要想取得好的功效，不能單純停留在簡政放權上，還必須進行行政區劃和行政體制的配套改革，以使新的制度改革與現有制度環境之間能夠相互協調，否則，由制度沖突導致的負功能將大大降低制度創新的預期效果。

1調整和優化縣級行政區劃設置?？h級行政區劃設置的科學、合理，能促進地方各種資源的有效配置。目前我國縣城雖然數量眾多，但大多規模偏小，基礎設施落后，尤其是中西部地區表現更為突出，這使縣城在縣域的輻射帶動功能受到限制，也不利于新型城鎮化的發展。因此深入推進省直管縣改革，就需要對縣級行政區劃進行調整，對于基礎條件薄弱、規模過小的縣可以通過適當合并逐步減少鎮鄉建制，另外，要創新市制，使少部分強縣發展成中等城市、縣域的強鎮發展成小城市，促進縣域城鎮化發展。

2調整和完善垂直管理體制，明確垂直管理部門與市縣政府的關系。省直管縣后，應對垂直部門權力配置進行完善。要對垂直管理部門與市縣政府的關系，進一步明確化，要增強市縣選人用人自主權，進一步加強市縣班子建設。應切實按照改革要求，建立起明確分工，落實責任，加強溝通，相互支持，協調運轉的工作配合和銜接機制。適合塊塊管理的，就要進行塊塊管理；條件特殊的可條塊結合、以塊為主；那些不適合塊塊管理的，要明晰其權利和義務，防止隨意擴大。垂直管理部門在現有的數量和規模上，盡可能考慮減少，而不是增多。

3理順中央與地方事權與財力的關系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，進一步明確提出要“建立事權和支出責任相適應的制度”。 首先，應當合理界定各級政府在基本公共服務方面的事權，防止因事權劃分不合理、職能錯位交叉可能造成的沖突。其次，進一步完善財政體制改革，做到事權與財力相匹配。最后，改進和完善轉移支付制度，以促進各地公共服務水平的均等化。

（四）抓住政府公共服務職能建設這一關鍵環節，抑制機構膨脹

由于路徑依賴和博弈等因素的影響，地方政府往往會以是否能實現經濟效率的最大化，作為新的制度創新的起點，這實際上是政府職能定位上存在的偏差。政府僅“把自己的職能定位在管理經濟、促進經濟發展上，相對忽視了經濟社會發展過程中的公共服務的職能”。[9]而設計制定省直管縣的有效制度，恰恰需要抓住簡政放權這一核心，突出政府公共服務職能，這樣才能有效地抑制機構惡性膨脹。

1慎重設置各部門機構及人員編制。省直管縣改革客觀上造成了省級政府和縣級政府責任加大、事務增多的問題，但不能依靠增添人員、擴充編制這種老辦法來解決改革中出現的新問題。而是要通過整合部門資源、提高工作能力來應對這一變化。有條件的地方可以考慮加大整合力度，讓一個部門對口上級幾個部門。同時，要切實提高地方政府的公共治理能力，對縣域主要領導干部的配置結構和選拔方式進行改革，加強對直管縣的干部培訓。

2完善公共服務機制。一方面，直管縣要與地級市密切配合，在處理省級政府下放的權力運行程序中，可以采取集中審批和聯合辦理。另一方面，直管縣和地級市要在資源配置中，讓市場發揮最大的作用，把能放的權限賦予社會中介組織和市場主體去行使。

3完善政府績效管理機制。要建立嚴格的政府績效管理制度，在對政府績效進行考核時，要采取多元主體考核法，從區域經濟、公共服務、社會管理等方面綜合考慮，制定切實可行的考核指標體系，并把考核結果與財政支持掛鉤，調動下級政府工作的積極性。

4加強對縣級政府權力的監督。省直管縣改革，意味著縣級政府擁有了更多更大的經濟社會管理權力，如果缺乏有效的監督，權力將被濫用。因此，要進一步完善行政問責和行政責任追究制度，對下放的權力要加強監督，保障權力能夠發揮最大效用，促進地方經濟和社會發展，讓基層民眾能真正享受到政府提供的最優質的公共產品和公共服務。

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【責任編輯：宇輝】