推進陜南秦巴山區“省直管縣”改革面臨的問題及對策研究

趙曉娥 張鈞巨

摘要：陜南秦巴山區是國務院確定的11個連片特困地區之一，同時它還承載著“南水北調”“引漢濟渭”等工程水源涵養的重大功能。深入推進陜南秦巴山區“省直管縣”改革，是改變區域貧困面貌、豐富秦巴山區改革實踐、落實國家扶貧攻堅戰略的有益探索。本文在透視陜南秦巴山區經濟社會發展現狀的基礎上，著重分析該區近年來“省直管縣”改革的特點，指出了深化改革所面臨的突出問題，并據以提出了加快推進“省直管縣”改革的思路和對策建議。

關鍵詞：“省直管縣”改革；扶貧攻堅；陜南秦巴山區

中圖分類號：F12741

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0076-04

秦巴山區是指漢水上游的秦嶺大巴山及其毗鄰地區，地跨甘肅、四川、陜西、重慶、河南、湖北六省市，其主體位于陜西南部地區（以下簡稱“陜南地區”）。該地區特色鮮明，環境優美，歷史文化底蘊深厚，但受多重因素影響，區域經濟、社會發展較為落后，貧困問題突出，是《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》確定的11個連片特困地區之一。陜南秦巴山區連片特困地區（以下簡稱“陜南秦巴山區”）的貧困面貌嚴重影響著陜西省全面建成小康社會目標的實現，成為陜西經濟社會發展的瓶頸。為了打破這個瓶頸，陜西省委、省政府近些年來先后針對此區域制定了各種優先扶貧開發措施，其中就包括在漢中、安康和商洛的11個縣（區）進行省直管縣改革試點。經過近十年的試點探索，在一定程度上對其脫貧與加速發展起到了積極作用。

2013年5月，習近平同志在華東7省市黨委主要負責同志座談會上指出，“要采取超常舉措，拿出過硬辦法，按照精準扶貧、精準脫貧要求，用一套政策組合拳，確保在既定時間節點打贏扶貧開發攻堅戰?！边@對全國的扶貧開發工作提出了新要求，更為陜西省繼續以推行省直管縣改革加快陜南秦巴山區發展提供了新契機。

一、陜南秦巴山區經濟、社會發展現狀

陜南地區自西向東依次涵蓋漢中、安康、商洛三個地級市，共計28個縣（區）。國家界定的秦巴山區連片特困地區陜南部分與通常意義上的陜南地區略有差別，陜南秦巴山區的范圍包括漢中市（除漢臺區）、安康市、商洛市全部縣（區）以及西安市周至縣、寶雞市太白縣，共計29個縣（區）。兩個區域范圍大致重合，構成了陜南秦巴山區的主體，見表1。該區域總體呈現出以下特點：

（一）發展速度快、經濟總量小

近年來，陜南三市經濟加速趕超，如表二所示，2010年至2014年，漢中、安康、商洛三市 GDP增速始終高于全省平均水平，特別是在2010至2012年，三市GDP實現了145%以上的高速增長，與關中及陜北的差距日漸縮小。

但是，對比經濟起步早、發展基礎較好的關中地區和煤炭、油氣資源豐富的陜北地區，陜南秦巴山區必須面對經濟總量小、基礎差、發展底子薄的現實。本區域面積約762萬平方公里，占全省土地總面積的3703%；人口100781萬人，占全省總人口的267%；地區生產總值96636億元，只占全省生產總值的1183%，與所占面積和人口總數不相匹配。

（二）貧困面廣，貧困程度深

[JP+1]陜南秦巴山區是陜西省貧困人口的主要所在地，截至2014年，陜西省共有國家級貧困縣50個，其中陜南地區25個，占全省的一半。城鄉居民整體收入低，僅為全國平均水平的84%和73%。按照省政府制定的2500元貧困標準計算，2011年，陜南秦巴山區農民人均純收入在2500元以下人口有30734萬人，貧困發生率375%，比全省平均水平高93個百分點，扶貧開發任務十分艱巨。在最新“百強”“十強”縣評比中，陜南諸縣仍榜上無名（見表2）。

（三）自然資源豐富，生態環境脆弱

陜南秦巴山區水、熱、林、草資源及土特產品、礦藏等自然資源極為豐富。其中，陜南是長江最大的支流——漢江的發源地，水資源總量為31458億立方米，占陜西全省的707%。人均擁有水資源量是全國的18倍，是全省的243倍，是關中地區的99倍。水資源已經使陜南成為破解陜西乃至我國北方地區供水問題的焦點，從陜西省內的“引乾濟石”“引紅濟石”“引[HTSS]湑[HTXH]濟黑”和更大規模的“引漢濟渭”工程，到國家戰略層面的南水北調中線工程，陜南秦巴山區的水資源為受水地城市居民用水做出了巨大貢獻。但與此同時，陜南秦巴山區的生態環境卻正面臨著嚴峻考驗，生態狀況持續惡化。一方面，由于天然林的嚴重破壞，森林覆蓋率減少，水土流失面積擴大，不少珍稀物種已經消失或瀕臨消失，“南水北調”中線工程的水質安全受到威脅。另一方面，由于地理特征和氣候原因，該區域生態環境脆弱，自然災害頻發，特別是泥石流、洪水等災害嚴重，易使當地遭受巨大經濟損失。

（四）交通發展迅速，但基礎薄弱

受自然環境和歷史因素影響，陜南秦巴山區交通不夠發達。鐵路運輸方面，由于山區鐵路建設投資較大，陜南大部分地區至今無鐵路通過；公路運輸方面，雖然近幾年陸續貫通了西漢、西康和西商線，漢中、安康和商洛市政府所在地目前也均有高速公路通過，但是與平原地區相比，陜南秦巴山區的縣鄉公路乃至省道、國道的等級偏低，且養護成本巨大，當地很多經濟作物、礦產品和農產品等無法及時運出，嚴重制約著地方經濟發展。

（五）產業發展困難重重

為了保護南水北調中線等重大工程的水源質量，國家、省市對陜南地區提高了環護標準，很多其他地區可以發展的項目，在陜南無法開建，大批的礦產、造紙、化工等高污染企業被關停，較高的環保成本導致引資難度很大。

在工業發展受限的同時，陜南秦巴山區第一、第三產業的發展也面臨諸多問題。陜南多山，土地供給不足，缺乏發展大規模集約型農業的自然條件；陜南特產眾多，茶葉、核桃、木耳、板栗等品種優良，但至今尚未圍繞這些優勢農產品形成具有規模的產業鏈。陜南旅游資源豐富，自然環境優美，文物古跡眾多，然而多數景點少為人知，資源優勢遠沒有轉化為產品優勢與經濟優勢。

二、陜南秦巴山區省直管縣改革現狀及當前面臨的主要困難

2006年12月，陜西省政府下發《關于實行省管縣財政體制改革試點的通知》，陜南秦巴山區的太白、佛坪、留壩、寧陜、嵐皋、鎮安、丹鳳等7個縣成為首批省直管縣改革試點縣，占全部15個試點縣的47%；2009年7月，省政府下發《關于擴大省管縣財政體制改革試點范圍的通知》，該區域的周至、鎮巴、紫陽、山陽等4個縣成為第二批試點縣，占全部12個試點縣（區）的33%。該比例遠高于關中和陜北地區，足見陜西對陜南地區省直管縣改革的重視。

2006年和2009年的兩次省直管縣改革目標明確，針對性強，核心是逐步實施財政上的省直管縣，目的是緩解縣級財政困難。特別是“六到縣”“五不變”的具體舉措，極大地緩解了部分陜南特困縣的財政狀況，使其財政保障能力大幅提升，資金需求矛盾得到初步化解。如偏處陜南山區的寧陜，繼陜北的神木、吳起、志丹之后，成為陜西省第四個實行12年免費義務教育的縣，被稱為“寧陜現象”。

但是，從形勢變化發展的要求來看，陜南秦巴山區省直管縣改革仍然比較滯后，且面臨諸多難題，亟待加速深入推進。近年來，陜西省直管縣改革持續深入推進，舉措頻頻：2012年5月，韓城市成為全省首個計劃單列市；2014年6月，神木縣、府谷縣被賦予與設區市同等的經濟社會管理權限。與上述縣（縣級市）的“強縣擴權”改革相比，陜南秦巴山區的省直管縣改革依然停留在財政補助的層面，未見行政、人事及其他領域的改革舉措。因此，加快省直管縣改革創新的步伐，引導秦巴山區盡早脫貧乃至實現突破發展，弱化陜西區域經濟發展不平衡現象，是陜西省直管縣下一步改革的重中之重。

根據我們的調研分析，當前陜南秦巴山區省直管縣改革面臨的主要困難有以下幾點。

（一）省級財力有限

近年來，陜西經濟保持了高速增長，各級政府的財政收入也大幅增加。但相比較全國而言，陜西經濟總量和地方財政收入仍屬中等水平，2014年全省地方財政收入1890億元，不到東部發達省份廣東、江蘇、山東等省的一半，也少于同屬中西部的四川、湖北、重慶等省市。特別是近兩年受經濟下行影響，全省煤炭、石油行業稅收連續兩年減收，加之實行結構性減稅政策，增值稅、所得稅等主體稅收持續負增長，使相對有限的省級財力既要保證社會保障、醫療衛生、文化教育等剛性支出的需要，又要統籌規劃秦巴山區脫貧、陜南移民搬遷、“引漢濟渭”調水等重點工程的實施，確實有很大難度。

（二）地級市帶動能力弱

市管縣的目的是通過中心城市的優勢地位來拉動所轄縣鄉的經濟發展，但是陜南的漢中、安康、商洛三個地級市自身經濟實力不強，集聚與輻射能力較弱，對所轄縣、鄉的扶持和帶動作用難以實現，形成了“小馬拉大車”的尷尬局面。作為衡量一個地方財政實力大小的主要指標，2014年漢中、安康和商洛的地方財政收入分別為4089億元、28億元、2904億元，均低于陜北的神木縣2014年地方財政收入的5402億元。就全省而言，如圖2所示，陜南三市2014年地方一般預算收入合計9793億元，分別是陜北地區的22%和關中地區的12%，僅為省會西安的17%，差距十分明顯。

同時，當前陜南的三個地級市駐地均為中小城市，該區域其他縣級城市均為小城市，城區面積小、人口少、配套不足，輻射能力十分有限。伴隨西漢、包茂及滬陜等高速公路陸續開通，西安乃至成都、武漢等大城市對該區域的影響力加大，導致城鎮化發展落后的情況日益明顯。而且，隨著未來西成高鐵和西渝高鐵的開通，陜南地區成為勞動力凈輸出區域，縣域發展空心化將會更加嚴重。

（三）省、市、縣關系亟待理順

陜西省直管縣改革實施至今已有近10年，其核心在于將“省——市——縣”三級財政調整為“省——縣”二級財政，為此，陜西在資金上加大對省管縣的支持力度，特別是不斷加大轉移支付力度，下達市縣一般性轉移支付從2002年的606億元增加到2007年的813億元，五年增長了124倍。2014年，陜西省對市縣稅收返還和轉移支付已達12574 億元。省直管縣改革在很大程度上改善了陜南秦巴山區貧困縣的財政狀況，但是由于其自身造血能力不足，對省級財政的貢獻十分有限，因此改革持續推進的結果是省級財政支出的壓力不斷增大。

對于地級市而言，一方面，由于縣財政上收省直管，地級市可支配的財政收入規模相應減少，從省級獲得的財政也有縮減；另一方面，改革導致市、縣兩級政府的財權與事權有較大變化，市級財權被限定在一定范圍，縣級在獲得財政自主權的同時，行政上仍歸市級政府管轄，人事仍由市級任免，從而導致市、縣級財權事權的矛盾十分突出。

三、深化省直管縣改革破解陜南秦巴山區貧困難題

破解陜南秦巴山區省直管縣改革中日益顯現的深層次矛盾，必須以陜西省情和陜南地區的經濟、社會、文化、歷史為出發點。以省為主導、地級市為輔助、縣（區）為支點。

（一）堅持省級政府的主導作用

1統籌使用中央扶貧資金。陜西省位于西部地區，省級財政并不寬裕，除了省級扶貧資金外，陜南秦巴山區的脫貧還須充分利用國家在政策、資金、項目等方面的傾斜與支持。根據《秦巴山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020年）》（參見《關于印發秦巴山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（20112020年）的通知》，國開辦發[2012]37號），中央將加大中央財政均衡性財政轉移支付力度，提高轉移支付系數，增加轉移支付額度。作為承上啟下的關鍵層級，省級財政必須高度重視統籌國家撥付資金的運用，利用省直管縣改革的契機，進一步強化省級財政的均衡調劑能力，通過合理的劃撥、一對一的幫扶等措施實現省內資源的相對均衡配置，用好專項扶貧資金。

2擴大省管縣范圍。自2006年以來，陜南秦巴山區的省直管縣改革取得了一系列成果。但是，兩次改革列入名單的只有11個縣，占區域內全部縣（區）的比例僅為33%，多數縣在財政上仍然實行省——市——縣三級財政體制。筆者認為，將更多的貧困縣納入改革范圍，才能夠更有效通過省直管縣增強其財政實力，進而實現連片貧困區的連片脫貧。

3實行差異化管理。就陜西省內而言，關中和陜北的經濟實力明顯優于陜南，完全可以在韓城、神木、府谷后，選擇其他先進縣繼續推行以“強縣擴權”為重點的省直管縣改革，使強縣更強，其成功經驗將對陜南秦巴山區的相關改革起到示范作用。

就陜南秦巴山區而言，既有南鄭、城固等經濟起步較早、實力較強的縣，也有佛坪等面積大、人口少、環境保護任務艱巨的貧困縣，必須針對不同情況，區別對待。一方面，引導基礎較好的縣利用好國家優惠政策，增強自身造血能力，將脫貧目標與當地政府的政績掛鉤，與官員的考核掛鉤，要求其限期脫貧。另一方面，針對基礎較差的縣，堅持以扶植為主，確保中省扶貧資金落到實處，逐步實現到戶、到人的“精準扶貧”，以移民搬遷、小城鎮建設為契機，改善貧困人口的居住環境、就業環境。

（二）充分發揮地級市的積極作用

1適當調整行政區劃。除漢中市的漢臺區外，安康、商洛市區所在地漢濱區、商州區均未實現脫貧，市區面積小、人口少、輻射能力十分有限。針對中心城市弱、城鎮化進程落后的現狀，應當嘗試對行政區劃做適當的調整，如通過實施“南鄭縣改區”“商丹一體化”等舉措，使漢中、安康、商洛等真正成為區域中心城市。

2加速職能轉變。就現行體制而言，在財權被剝離的情況下，地級市仍然是下屬各縣（區）的行政主管，必須通過轉變地級市的角色定位和職能，調動地級市的積極性。地級市在省直管縣改革中失去了對全市范圍內財政資金的分配權和管理權，財政調控能力有所降低，應逐步將主要精力轉移到發展市區經濟，增加市本級財源和培育中心城市的重點上來。對于全市性的社會事業，應由市、縣兩級按照比例共同分擔；對于縣域范圍內的事權，市級財政應逐步退出，由縣級財政保障。

（三）增強貧困縣的自身造血能力

作為省直管縣改革基礎行政單位和最終受益方，各貧困縣實現脫貧和跨越式發展的根本途徑是推進縣域經濟的發展，進而提升綜合實力和人民群眾的生活水平。首先，作為“南水北調”中線工程的核心水源地，在避免“先污染、后治理”的基礎上，可以因地制宜地推進工業項目建設，保持經濟增速；其次，利用豐富的自然資源，發展特色產業，打造知名旅游項目，依靠循環經濟、旅游經濟和綠色農業提高農民收入；最后，以陜西省深入推進市、縣政府機構改革為契機，構建沿漢江、丹江主副城鎮軸帶，建成一批環境優美、特色鮮明的精品縣城。

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【責任編輯：黎峰】