城市污水處理廠PPP項目實施方案探討

摘要：作為社會公共項目的污水處理廠項目具有投資額巨大、投資不可逆、短期回報率低以及風險不確定性大等特點，因此以PPP模式為代表的特許經營融資模式被廣泛引入該類基礎設施建設項目中來。本文就根據PPP項目運作一般模式及城市污水處理項目特點，進行了項目PPP運作模式設計、交易結構設計、風險分配框架設計、合同體系設計以及政府監管架構設計，為類似項目的投資咨詢提供借鑒。

關鍵詞：污水處理廠；PPP模式；實施方案

1.引言

公共項目一般是指城市基礎設施項目和公用事業，其中基礎設施包括道路橋梁、電力設施、市政工程、通信工程等，公用事業包括國防工程、監獄、圖書館、急救中心等為實現政府社會職能的各項服務設施項目。近年來我國經濟快速發展，人民生活水平持續提高，城市化進程不斷加快，相應的用水量和排水量都在不斷增加，城市新建污水處理廠勢在必行。作為社會公共項目的污水處理廠項目具有投資額巨大、投資不可逆、短期回報率低以及風險不確定性大等特點。為解決融資問題，以PPP模式為代表的特許經營融資模式被廣泛引入基礎設施建設項目融資中，從而對PPP項目評估的規范化和科學性提出了更高要求。但對于評價標準和程序的闡述仍過于簡單，沒有形成完整的體系，因此進行社會公共項目PPP模式實施方案設計是一項非常重要的工作。本論文以某市第四污水處理廠項目為例進行方案設計研究。

2.項目實施方案設計

2.1 項目運作模式設計

該市人民政府指定某產業集團為代表政府的實施機構，依法選擇兩家社會資本，與產業集團共同出資組建項目公司。其中一家社會資本應有能力、有意愿作為資產證券化特定目的受托人，接受項目公司的資產，并以該資產為基礎發行證券化產品；另一家社會資本應有污水處理廠的投資、建設、運營經驗。

政府授予項目公司特許經營權，由項目公司負責污水處理廠的投資、建設、運營及維護，政府向項目公司支付污水處理服務費。

如果項目具備持續經營能力并能夠產生穩定利潤，則對項目公司資產進行證券化。社會資本可選擇現金轉讓或認購股份的方式，轉讓所擁有的項目公司資產。

如果資產證券化條件不成熟，則由項目公司負責運營，直到特許經營期滿后將污水處理廠無償移交給政府或其指定機構。

2.2 項目交易結構設計

根據《國務院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》（國發[2009]27號）要求，本污水處理廠項目最低資本金比例為30%。資本金比例提升，則債務資金減少，債務資金的融資成本也相應減少。根據項目實際情況，本項目資本金比例設定為40%。本項目初步設計投資額為47980.10萬元，經濟測算對建設期利息進行了調整，總投資調整為48015.26萬元，項目公司股權投資為19215萬元。

根據財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金[2014]156號），項目公司可以由社會資本（可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立，但政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權。政府出資按6820萬元考慮，占35.49%；社會資本共出資12395萬元，占64.51%，其中：有污水處理廠投資、建設、運營經驗的社會資本占比49%，出資9415萬元；可作為資產證券化特定目的受托人的社會資本占比15.51%，出資2980萬元。

2.3 項目風險分配框架設計

本項目風險分配機制按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素進行設計，在政府部門和項目公司間合理分配項目風險。具體過程中應堅持下列基本原則：（1）承擔風險的一方應該對該風險具有控制力；（2）承擔風險的一方能夠將該風險合理轉移；（3）承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機；（4）由該方承擔該風險最有效率；（5）如果風險最終發生，承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方。

在此風險分配框架中，把本項目的風險分配劃分為三個階段：

（1）風險初步分配階段：在項目可行性研究階段，由政府主導風險初步分配，進行風險識別、風險分析，初步評估風險是否在雙方控制能力范圍之內。

（2）風險全面分配階段：在招投標與合同談判階段評估項目風險，如果政府對風險具有控制力，則政府承擔風險；如果政府對風險不具控制，則項目公司承擔風險；如果風險不在雙方控制能力范圍之內，則進行合同談判確定風險分配機制。

（3）風險跟蹤和再分配階段：在項目建設和運營階段，加強對項目公司的風險管理跟蹤以及政府的風險管理跟蹤，判斷已分配的風險是否發生預料外的變化、是否出現未識別的風險，然后根據判斷結果進行風險再分配。

2.4 項目合同體系構成

在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的基本合同體系。根據項目的不同特點，相應的合同體系也會不同。PPP項目的基本合同通常包括PPP項目合同、股東協議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同以及產品或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。在PPP項目合同體系中，各個合同之間并非完全獨立，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的"傳導關系"。

對于本PPP項目，隨著項目的進展，各參與主體在不同階段簽訂的合同構成PPP項目合同體系，如表1所示。

2.5 項目政府監管架構設計

（1）授權關系與監管機制

本項目授權關系為市政府授權產業集團公司作為項目實施機構并作為招標人組織項目采購工作，選定社會資本后，由產業集團公司與社會資本合資組建項目公司，政府和項目公司簽訂PPP項目合作協議，明確雙方的權利義務。

針對PPP項目專門設計的政府監管機制，在遵循依法監管、監管機構獨立性等原則的基礎上，本項目政府監管還特別強調以下重要原則：1）社會效益驅動原則，2）與項目建設過程相協調原則，3）提高監管效率原則，4）強制性監管與靈活性監管并存原則。

（2）政府監管基本框架

在保障項目社會效益和公眾利益的總體目標指導下，傳統的監管部門、審計部門、監察部門等政府監管部門根據自身職責特色，依照法律、行政法規、PPP項目合同協議及項目合同、產權約束等對本項目所有參與方實施全過程動態監管，形成統一的有機體。

（3）政府監管主要內容

PPP項目的生命周期分為項目前期（投資決策）、項目建設期（投資實施期）、項目運營期和項目移交四個階段，在不同階段所涉及的主要監管內容和所參與的監管主體有所不同。對項目各個階段中不同的監管主體所參與的主要監管內容進行統一對應，如此設置政府監管主體及其各自在項目不同階段的權力職責范圍，可最終實現對項目動態的、全過程的、全方位的監管，從而提高管理效率。

3.結束語

論文根據PPP項目運作一般模式及某市第四污水處理廠特點，進行了項目PPP運作模式設計、項目交易結構設計、風險分配框架設計、合同體系設計以及政府監管架構設計。研究結果表明某市第四污水處理廠試行PPP模式是可行的，政府和社會資本合作模式可實現公共資源配置利用效率優化，能使資源合理配置，更能為社會創造最大凈效益，以保證公共利益最大化。其方案設計具有一定的理論和實踐價值，可以為今后類似項目的PPP投資咨詢提供借鑒。

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作者簡介：王文興，（1980～），男，漢族，福建德化人，長沙理工大學項目管理專業工程碩士，任職于中交（福清）投資有限公司，高級工程師。