制度約束、部門利益與土地違法

李隆偉+楊蔚寧+郭沛

在分析土地違法制度約束與部門利益的基礎上，探索土地違法行為的影響因素。在理論分析的基礎上，建立多元線性回歸模型。得出結論：①制度約束是影響土地違法的根本原因。②政府積極向企事業尋租，“鼓勵”了企業土地違法行為。③地方政府為了追求政績熱衷追求GDP，使得政府參與土地違法。④嚴格控制土地出讓方式，可以緩解土地違法行為發生。⑤土地違法現象不具有顯著的地區效應。最后，提出建議：①健全土地產權體系，加強對土地違法的監管和查處力度。②改變地方政府政治晉升激勵機制，改變以GDP作為衡量晉升的標準。③完善財政制度，提高各級地方政府財政預算的科學性，提高財政資金使用效率。④積極推進土地出讓市場化改革，遏制土地違法行為。

關鍵詞：

制度約束;部門利益;土地違法

中圖分類號： ? F301文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2015）05-0009-09

一、導論

土地違法指單位和個人違反土地管理相關法律、法規的行為總稱，主要表現為破壞耕地、非法占用土地、拒不履行土地復墾義務、非法批準用地、非法侵占挪用征地補償費、拒不交還土地等違法行為，不同土地違法行為對經濟、社會產生了嚴重的影響。土地違法行為一方面使得耕地被非法破壞和侵占，影響我國糧食安全;另一方面，土地違法行為中往往存在土地尋租，導致腐敗問題突出，激發官民矛盾，誘發大規模群體性事件，影響社會安定團結。以2013—2014年云南省為例，昆明爆發了震驚國內的“晉寧群體性事件”①，造成嚴重人員傷亡，究其原因：既有地方政府非法批準征用農地，又有企業非法強行占用農地;既有村集體（村主任）非法侵占征地補償費，又有農民暴力抗法。然而土地違法行為發生的真正原因是土地存在比較利益，農地在“非農化”過程中產生巨大經濟溢價，各部門都爭相在農地非農化過程中獲取利益，利益博弈結果直接演變為流血沖突行為。隨著經濟發展，城市建設用地需求量遠遠大于供給量，國家不斷加強對城市建設用地和農地的管理，通過合法渠道獲得土地數量極其有限，且成本日益增加，使得對土地非法爭奪和控制現象嚴重（圖1）。

從圖1可以看出，我國土地違法面積時有增加，2007年土地違法面積過10萬公頃，為統計年份最大值;隨后土地違法面積一直下降，2009年出現最低值;2010年、2011年又出現上升趨勢。

我國單位件數土地違法面積與土地違法面積呈現相同趨勢，2011年與2003年相比，我國單位件

數土地違法面積總體在不斷上升。我國土地違法整

治度低，歷年都沒有超過02，間接說明國家對土

圖1我國土地違法及其整治基本情況圖

注：數據來源于2004-2012年《中國國土資源年鑒》，其中：當年土地違法面積=上年未結案土地違法面積+當年新增土地違法面積，單位件數土地違法面積=當年土地違法面積/當年土地違法件數，土地違法整治度=當年土地結案面積/當年土地違法面積。

地違法行為整治力度不強，需要特別指出的是，2009—2011年，我國土地違法整治度仍然在下降，土地違法整治形勢嚴峻。為了更深入地研究土地違法行為的影響因素，本研究先對不同的土地違法行為（圖2）和違法部門（圖3）進行區分。

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第5期李隆偉 等：制度約束、部門利益與土地違法

圖2我國不同土地違法行為所占面積分布圖

注：數據來源于2004—2012年《中國國土資源年鑒》，僅為當年不同違法土地行為所占面積，不包括上年未結案面積。

統計不同土地違法行為所占面積發現：2006—2007年土地違法面積達到最大值，隨后總體呈現下降趨勢，未經批準占地面積是主要的土地違法形式。2010年開始，其比重已經超過總數的90%，未經批準占地仍然是當前土地違法行為的主要形式。說明政府在整治土地違法中，應集中力量查辦未經批準占地行為。

圖3我國不同主體土地違法比例圖

注：數據來源于2004—2012年《中國國土資源年鑒》，其中：各級政府所占比例=省級政府+市級政府+縣級政府+鄉級政府之和。

我國土地違法主體指各級政府、村級集體、企事業單位、個人。2011年與2003年相比，各級政府、村級集體、個人三部門占土地違法比例下降，而企事業單位占違法面積比例呈上升趨勢，2010年、2011年所占比例都超過60%。土地違法主體所占比例由高到低分別是企事業單位、個人、各級政府、村級集體，企事業單位和個人，違法面積超過總面積的80%，成為當前我國土地違法重要主體。雖然國家制定了一系列法律法規進行整治，但土地違法形勢依然嚴峻。為了找出影響土地違法的原因，國內諸多學者對此進行了分析和探索。梁若冰（2009）通過分析我國30 個省、市、自治區在1999—2005年間土地違法情況，認為在財政分權制度下地方政府官員晉升激勵和地方土地部門利益與土地違法有顯著相關。[1]此結論也得到后續研究的驗證，張莉等（2011）研究發現政府官員合謀參與土地違法時，涉案土地面積和耕地面積都會在不同程度增加，對土地違法查處也會出現下降。[2]然而，影響土地違法原因復雜多樣，除了政府進行土地違法外，陶坤玉等（2010）[3]、陳志剛等（2013）[4]、龍開勝（2013）[5]、王小斌等（2014）[6]認為，經濟因素也是影響的主要原因，其中土地出讓方式、經濟增長、土地財政、城市化、產業結構與土地違法行為顯著正相關，城鎮化水平、土地治理措施的嚴厲程度與土地違法行為顯著負相關。影響土地違法的因素在不同區域有差異，使得土地違法在區域出現差異性，饒映雪等（2012）認為土地違法還存在空間、時間和時空傳染效應，使得我國土地違法問題難以有效解決。[7]縱使有諸多學者都對影響土地違法的因素進行了研究，但研究成果都難成主流觀點，其原因是在選擇影響土地違法因素時，忽略了土地違法部門的利益出發點，這為后續研究提供了進一步探索的空間。我國當前主要有四大土地違法主體，每個主體土地違法利益出發點不一樣，只有找出其土地違法的真正原因，才能制定從根本上遏制土地違法的措施，這成為本文研究的出發點和最終目的。

二、土地違法的影響（制度）因素

土地被稱為“財富之母”，由爭奪土地財富引發的社會問題和矛盾沖突日益嚴重，已成為影響社會安定和諧的重要因素之一。程雪陽（2013）認為，中央建立高度集權的土地管理制度，并以政黨紀律、行政處分和刑罰處罰等措施來保證制度實施。[8]我國土地管理制度已達到世界先進水平，然而，制度并沒能有效發揮其功能，各級政府作為制度的實施者和執法者，卻又是土地違法部門，造成土地制度管理失靈，所以還需從制度本身來尋找原因。通過對土地違法影響（制度）因素分析，為選擇土地違法的影響因素提供理論依據。當前我國土地違法的影響（制度）因素主要為四種。

（一）土地產權管理制度

我國法律明確規定城市國有土地歸國家所有，農村土地歸農民集體所有，在此基礎上制定了兩種不同的土地產權管理制度。城市國有土地使用權方面，2007年國土資源部施行《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》：“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌（一下簡稱“招拍掛”）方式出讓?！边@一規定的出臺使企業所有用地指標，必須通過“招拍掛”方式才能獲得。李智強等（2010）認為，地方政府也通過“招拍掛”制度，故意控制土地投放速度和規模，抬高土地價格。[9]“招拍掛”制度使企業用地成本上升，用地難度增加，成為企業土地違法的主要原因。農地產權管理方面，存在所有權主體虛位，村委會成為農村集體土地實際控制者和收益者，集體土地所有權實際被虛化。村委會行使著農地所有人權利，這與我國《村民委員會組織法》規定“村委會都不可能成為農村集體土地的所有者”相違背。由于“奇怪”的農地產權制度長期存在，村級集體的村務公開不夠透明，使村級集體在土地開發中極易“尋租”，造成村級集體土地違法。

（二）“土地財政”制度

“土地財政”，即政府通出讓土地使用權來獲得土地出讓金，維持地方財政支出。1994年我國實行分稅制改革，改變中央和地方財政收支狀況，形成“財權上移、事權留置甚至增加”的格局，地方政府財政收不抵支情況日益嚴重，促使地方政府去獲取新財源?！巴恋刎斦本哂谐杀镜?、操作易、見效快等特點，地方政府“土地財政”的具體做法是：通過土地征收將農地變成城市建設用地，一方面，利用“招拍掛”方式出讓城市用地中的商業用地，獲得高額土地出讓金;另一方面，陶然等（2010）認為地方政府熱衷推進城市建設中的工業用地建設，是想獲得制造業發展的“溢出效應”，即制造業投產后產生較穩定的增值稅收入，包括本地制造業發展對服務業推動并帶來相關營業稅和商、住用地土地出讓金等收入，形成穩定的土地財政來源。[10]由于地方政府憑借較低的土地征用成本，同時壟斷土地出讓市場，“土地財政”已成為各級地方政府增加財政收入的最好選擇，也是各級地方政府土地違法的內在動力之一。各級地方政府以招商引資、發展經濟為名，直接參與違法土地審批、供應，隨意變通土地政策，使得各級地方政府土地違法行為屢禁不止。

（三）官員晉升制度

我國官員晉升機制研究方面，普遍認同周黎安（2007）的觀點，認為我國是一種晉升錦標賽式行政治理模式，即上級政府對多個下級政府部門行政長官設計一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，目前我國官員晉升主要考核指標為GDP增長率。[11]由于上級政府對下級政府官員享有人事任免權，上級政府往往通過比較下級官員績效確定任免，下級官員晉升與不晉升有著巨大的政治、經濟利益差異，促使下級官員想盡一切辦法提高績效。由于通過土地更加容易換取資源，各級地方政府不惜進行土地違法行為來提高GDP增長率，成為當前我國官員晉升的機制因素。下級官員在各自區域都掌握著重要資源，如在行政審批、土地征用方面都有直接的權力。劉佳等（2012）認為在當前晉升機制影響下，使政府官員在面對晉升競爭時，更加關注GDP增長率、財政收入等相關經濟指標排名。[12]促使政府官員更熱衷于基礎設施建設等經濟方面的支出，而壓縮在短期內不能促進GDP增長的科教文衛方面的公共支出，使各級政府土地違法行為更加嚴重。

（四）土地征用制度

我國征地制度影響體現在征地用途、補償標準和征地程序三個方面。當前征地用途包括公益項目用地和經營項目用地，公益項目用地獲得法定補償低，而經營項目用地會按照市價補償，兩者補償差距很大。公益項目征地目的必須以公共利益為唯一出發點，可我國法律并沒有明確“公共利益”范圍，使得公共利益范圍難以界定。周瑩（2008）認為公共利益解釋權掌握在各級地方政府手中，各級地方政府在擴大自身權力的利益驅動下，擅自擴大公共利益范圍，違法征收土地。征地補償標準方面影響體現在國家征地補償法定水平偏低，不能反映土地真實價格。[13]周其仁（2004）認為征地機構在執行補償中存在“盡可能靠近下限”的傾向，國家壟斷征地制度，在現行補償機制不變的基礎上提高補償倍數動力不足，沒有建立有效的農民土地權益保障機制。[14]當前征地補償標準是按照被征土地“原來用途產生的收益”，對于非農化農地，補償標準為土地農業產出。補償標準導致征地需求脫離征地成本的制約，征地成本僅僅代表農民放棄土地農業用途的代價。各級地方政府按照這個基準征地，使得土地農用與非農用市價差距進一步拉大，征地越發有利可圖，誘發各級政府土地違法。我國征地程序可分為申請、審批、公告、實施等，征地程序影響主要體現在征地主體不按照征地程序進行征地。衡愛民（2014）認為由于對征地程序缺乏強有力的約束機制和監督機制，使被征地農民的土地權利無法得到保護，表現為程序規則的規范模糊與程序性權利無保障。[15]在土地征收程序中缺少糾紛解決機制，農民只能被動接受土地被征局面或是暴力抗征，各級地方政府在征地過程中的強勢地位，使其能輕而易舉地進行土地違法。

三、理論基礎與研究假說

土地違法的影響（制度）因素分析中，得出制度因素給各部門土地違法提供了“制度保障”，各部門土地違法成為可能這一結論，但并沒有得出各部門土地違法的具體因素。當前特別需要指出個人土地違法重點區域為城鄉結合部的農村，因為此區域離城鎮近，土地經濟價值更高。經濟增長導致土地需求量增加，農地非農化過程中土地市值猛增，使各部門頻頻違反土地管理制度，是土地違法的主要因素。然而，陳志剛（2013）認為，當前不同部門土地違法存在差異的事實，經濟增長和土地市場化改革不是影響土地違法行為的主要原因，分析土地違法的原因應該從各部門利益出發。[4]各部門利益動機不一樣，使得其土地違法情況程度不同，土地違法治理效果也不一樣。我國土地違法的四大主體為各級地方政府、企事業單位、村級集體、個人四大類。各級地方政府土地違法行為主要是為了土地出讓金，解決財政入不敷出的問題，從而實現地方經濟增長，達到為地方政府領導晉升服務這一目的。企事業單位土地違法主要是由于獲得建設用地計劃指標非常困難，通過“招拍掛”制度獲得土地的成本太高，合法方式無法滿足企業用地需求，必然導致企業土地違法行為增加。企事業單位土地違法行為大致可分為兩類：一類是企業未經政府允許違法占用土地，另一類是企業和地方政府合謀違法用地。兩類企事業單位的土地違法都是為了降低成本、增加收益，這與企業性質緊密相關。村級集體土地違法的主要原因是村級集體經濟基礎薄弱、結構單一，收支嚴重不平衡，使得村級集體為發展經濟而不惜選擇任何手段。通過非法轉讓、出租集體土地用于非農建設，獨自或與房地產開發企業聯合開發建設所謂的小產權房;通過轉讓、出租房產形式非法連帶轉讓、出租集體建設用地使用權;用集體農用地以非法入股、聯營等形式辦企業等，獲取集體土地的租金。個人土地違法的主要原因是，隨著我國城鎮房價的快速上漲，城鎮居民或者城鄉結合部農民無法購買城鎮商品房，刺激了個人到農村租房、私自建房或者購買“小產權房”，從而使個人土地違法行為難以禁止。

總體來看，由于我國土地違法存在著明顯的制度影響因素，在巨大的土地利益誘惑下，四大土地違法主體都有土地違法行為動機。中央進一步強化對土地管理，加大對土地違法查處，四大主體在實施土地違法時，不僅僅考慮項目成本收益，還會兼顧土地違法風險，造成不同部門土地違法行為差異。為研究造成這些差異的原因，基于上述事實和理論分析，可以對不同部門土地違法涉案面積影響因素提出如下理論假設：

假說一（GDP）：我國經濟增長主要是靠固定資產投資拉動，固定資產投資與土地的占用密不可分。GDP越高的省份，投資需求越強勁，因而對工業用地、商業用地等需求也越高。在當前中央嚴格保護農地非農化的情況下，城市建設用地供給有限，使獲取土地使用權的競爭更加激烈，造成供需矛盾進一步加大，GDP越高的省份土地違法涉案面積可能越大。

假說二（財政赤字程度）：各級地方政府財政赤字程度越高，越有動力主導、合謀或者縱容土地違法行為，通過賣地增加財政收入，緩解短期內財政赤字程度。

假說三（土地出讓價格）：土地出讓價格越高，企業通過合法方式獲得土地成本越高，同樣使得企業違法用地收益越大，造成企業土地違法面積持續上升。

假說四（土地違法查處程度）：土地違法查處程度指當年土地違法結案面積占違法面積的比例，是中央政府與地方政府、地方政府與其他土地違法主體針對土地利益的博弈結果。當中央以地方官員查處土地違法是否有效作為晉升或者降職的標準之一時，地方政府就會加大對自身土地違法的約束，同時，加強對其他土地違法部門的監督和查處，地方土地部門在進行土地違法案件立案時考慮的主要是部門及官員的自身利益。所以，土地違法查處程度越大，土地違法的風險就越大，土地違法的面積會越小。

本研究的實證部分將這四個假設作為重要的解釋變量引入模型，通過實證分析對假說進行驗證。

四、模型與數據

基于以上理論分析，本文建立了如下計量經濟模型，驗證在制度約束下，多部門利益對土地違法的影響。

areait=c+αurbanizationit++βpgdpit

+δfinanceit+εlapriceit+φhoupriceit

+φpunishmentit+γsoilrentit+εit

上述模型中，因變量area代表土地違法涉案面積，自變量urbanization代表城市化率，pgdp代表人均GDP;finance代表財政赤字程度; laprice代表土地出讓價格對數;houprice代表商品房價格;punishment代表土地違法查處程度; soilrent代表土地租金。在模型運算過程中變量需要取對數，用變量前ln來表示。c為常數項，ε表示誤差項。

表1為相關變量說明列表。首先，因變量選擇土地違法涉案面積而沒有選擇土地違法件數，是因為存在土地違法件數多，但可能每件違法涉案土地面積小的現象，不能真實反映出不同部門土地違法的嚴重程度，而土地違法涉案面積體現著土地違法達到的規模程度，更能反映不同部門對土地違法的影響程度。對解釋變量選擇主要是基于四大土地違法主體的各自利益，主要分為四大類：第一，在選擇影響各級地方政府土地違法的自變量時，GDP、財政赤字程度，作為政府追求經濟增長、實現政治晉升所進行土地違法的利益出發點;而土地違法查處程度是政府一邊靠土地違法實現經濟增長，又要合理保護土地，從而做出的兩難選擇。其中，財政赤字程度等于財政收入/財政支出，土地財政程度等于土地出讓收入/財政收入，土地違法查處程度=土地違法結案面積/土地違法面積。第二，土地出讓價格代表企事業單位土地違法的利益。第三，土地租金代表村級集體土地違法的利益。第四，商品房價格代表個人土地違法的利益。通過對自變量進行分類，可以更加準確地分析各主體的土地違法行為。

表1自變量與部門利益影響說明列表

變量類型變量簡記變量內容和單位預期符號代表違法部門

被解釋變量ln_area土地違法涉案面積（公頃）

解釋變量

及

控制變量

urbanization城市化率（%）

ln_pgdpGDP+各級地方政府

finance財政赤字程度（%）+各級地方政府

ln_laprice土地出讓價格（元/畝）+企事業單位

ln_houprice商品房價格（元/M2）+個人/企事業單位

punishment土地違法查處程度（%）-各級地方政府

ln_soilrent土地租金（元/畝）+村級集體

表1描述了主要變量，變量數據來源主要可以分為三大類：第一類涉及土地相關數據，如土地違法涉案面積、土地違法查處程度、土地出讓單價、土地租金，來源于2006—2012年《中國國土資源年鑒》。第二類如GDP、財政赤字程度、城市化率等數據，來源于2006—2012年《中國統計年鑒》。第三類如商品房價格數據，來源于2006—2012年《中國房地產統計年鑒》。另外，受數據連續性和可得性限制，故選擇2005—2011年做為研究期;同時，由于某些變量數據缺失，使得觀測值小于217。各變量描述性統計情況見表2。

表2模型主要變量的描述性統計

變量觀測值均值標準差最小值最大值

ln_area2141 249371 410310229 39050

urbanization2174816154525098930ln_pgdp2178861065521088

finance217503221296409509

ln_laprice217616081361872

ln_houprice217825055733983

punishment217648925351889936

ln_soilrent1531 5256216 01185600197 53910

五、模型結果估計與討論

（一）基準模型

根據上述模型，得到固定效應總體回歸結果，參照表3?；貧w結果顯示：有三個變量與土地違法面積呈顯著相關關系，但影響符號與預期存在偏差。第一，各省市GDP顯著系數為正，與土地違法為正相關關系，與預期影響符合。說明在當前我國唯GDP增長論“英雄”，使得地方政府違法出讓土地招商引資，對我國土地違法影響顯著。第二，地方政府財政收支比顯著系數為正，與土地違法為正相關關系，與預期影響符合。說明在當前我國地方政府財政收入過度依賴土地出讓金情況下，當財政收不抵支時，地方政府都愿意出讓土地，從而加劇了土地違法發生。第三，商品房價格顯著系數為負，與土地違法為負相關關系，與預期影響相反。商品房價格越高的地區，土地資源越稀缺，土地出讓金越高，地方政府越趨向于通過“招拍掛”出讓土地，從而有助于減少土地違法。第四，土地出讓單價、土地違法查處力度、土地租金三個變量對土地違法影響不顯著，與原預期影響不符合。

表3土地違法相關因素的固定效應總體回歸結果

自變量系數標準差zP值95%的置信區間

urbanization-0015 0016 -0940 0346 -0046 0016

ln_pgdp0801*** 0228 3510 0000 0354 1247

finance0027*0011 2540 0011 0006 0047

ln_laprice-0223 0153 -1460 0145 -0522 0077

ln_houprice-0920*** 0249 -3700 0000 -1407 -0432

punishment-0002 0003 -0580 0560 -0007 0004

ln_soilrent0044 0027 1670 0095 -0008 0096

c7592*** 1502 5050 0000 4648 10536

注： * 、** 和* ** 分別表示顯著性水平為10%、5%和1%。

（二）地區差異

通過對我國不同地區土地違法相關影響因素分析，得出我國東、中、西部土地違法相關因素參數估計結果（見表4）。為清楚比較地區差異，把全國分為沿海地區和內陸地區，東部地區為沿海地區，“中部+西部”地區為內陸地區，將東部地區與“中部+西部”比較，同時又將東部與中部、西部比較，出于中部和東部和西部地域相連，東中部作為一個整體是否和西部有所差異的考慮，將東部和中部及東部和西部作為整體來進行回歸分析?；貧w結果顯示：東部與“中部+西部”比較中，東部就財政收支比與土地違法面積呈顯著正相關關系，而“中部+西部”GDP、財政收支比、商品房價格、土地租金與土地違法呈顯著相關關系，說明我國沿海地區與內陸地區土地違法相關因素差異較大。中部地區GDP成為影響土地違法的顯著相關因素，而西部地區商品房價格與土地違法呈顯著的負相關關系。從東中西每兩個作為一個整體來回歸的結果看，GDP和財政收支比均對土地違法面積有顯著的正向影響，且對“中部+西部”的影響要大于東部與中部和西部作為整體的影響，由表4還可以看出GDP對西部的影響最大，對東部地區影響只有0605，且不顯著，說明在經濟相對不發達的地區，土地對四類主體利益影響較東部地區要大得多。

綜上所述，我國不同地區影響土地違法的因素存在差異，東部沿海地區與內陸地區影響土地違法的因素差異很大，而東、中、西部地區影響土地違法的因素差異很小。

表4我國東、中、西部土地違法相關因素參數估計結果

解釋變量

沿海內陸沿海和內陸交叉

東部中部西部中部+西部東部+中部東部+西部

urbanization-0036-0036-0001-0005-0034*-0008

ln_pgdp06050737*10230743*0567*0717*

finance0038*001000290040*0018*0032*

ln_laprice-0255-0641-0114-0256-0226-0108

ln_houprice-0535-0276-1841**-0914**-0432-1217***

punishment-00030001-0004-0002-0001-0003

ln_soilrent-00480090*00420093**0033-0013

c6897*7317***12049***7417***7294***9475***

注： * 、** 和* ** 分別表示顯著性水平為10%、5%和1%。

（三）加入時間和地區的變量

通過將時間（year）和地區（district）變量加入到模型進行估計，得到影響我國土地違法的總體回歸結果，見表5?；貧w結果顯示：第一，各地方政府GDP與土地違法呈顯著正相關關系，說明我國當前各地方政府仍然是追求GDP，從而導致土地違法行為屢禁不止。第二，商品房價格與土地違法呈顯著負相關關系，說明隨著商品房價格提高，使得城市商業住宅用地日益稀缺，國家對土地管理更加嚴格，有利于抑制土地違法行為發生。第三，時間變量與土地違法呈顯著負相關關系，說明隨時間推移，財政制度、官員晉升制度、土地征收制度、土地查收制度等一系列制度日趨完善，將有效遏制各主體土地違法行為，所以我國土地違法相關因素具有顯著的時間效應。