新常態視角下環境保護稅費政策的研究

萬旺旺

(安徽大學，安徽 合肥 230001)

在新常態的視角下，環境保護應著重把握兩個方向：一是經濟增速在放緩但更趨平穩，二是經濟結構在優化升級、市場的基礎性作用在得以進一步發揮。經濟結構的調整必然要考慮到環境的保護，新修訂實施的《環境保護法》提出國家應采取財政、稅收等方面的政策和措施，鼓勵和支持環境保護產業的發展。而稅費政策在諸多手段中占據著突出而獨特的地位。

同時在新常態下，環境保護應把握好與經濟發展、稅收政策之間的關系。首先經濟發展是基礎，環境保護是經濟可持續發展的保證。其次，我國未來稅制改革的一個重要方向就是向綠色稅制發展，環境保護與稅收政策的關系將愈加緊密。最后，經濟發展與財政收入是源與流關系，而稅收收入是財政收入的主要組成部分。三者關系的理順可以更好地適應當前經濟改革的需要。

環境保護的稅費政策是以保護環境，防止環境污染為目的，采取的稅收和稅收優惠政策，以及環境保護的收費政策，其主要的機理是調節企業和個人的經濟行為，來實現環境的保護[1]。在我國，現行的稅費政策對生態環境起到了一定的保護作用，但是相關的政策措施還存在著一定的不足，仍有改進的空間。為此，本文通過實證分析和規范分析等研究方法，為經濟新常態下，我國環境保護稅費政策的制定提出相關的政策建議，以實現經濟發展與環境保護的和諧共存。

一、稅費政策介入環境保護領域的經濟學理論基礎

稅費政策介入環境保護領域是有一定理論基礎的，筆者通過閱讀相關的資料歸納出兩個主要的理論基礎：公共產品理論，以及外部性理論。

(一)公共產品理論

公共產品理論是稅收政策介入環境保護的重要理論基礎。與私人物品相比，公共物品具有兩個重要的特征，即非競爭性和非排他性。非競爭性的特點意味著市場的經濟主體是不愿意進入的，因為其額外提供一單位的產品，其邊際成本為零。非排他性則意味著存在“免費搭車”的現象，人們可以不付出相應的經濟利益，但卻可以享受相應的福利。

公共環境是典型的準公共物品，具有競爭性和非排他性的特點，不可避免地會出現“搭便車”的現象。而且環境資源的產權是不明晰的，市場無法有效的介入，不可能實現環境資源的帕累托最優。此時，應發揮政府“有形之手”的作用，運用稅收政策籌集資金，以有效的提供資源節約和環境保護類的公共物品，實現生態環境的保護。

(二)外部性理論

英國經濟學家庇古的外部性理論為稅費政策介入環境保護提供了重要的理論基礎。所謂外部性，是指一個微觀經濟主體的活動與行為會對其他的微觀經濟主體的福利產生影響，但是并沒有通過價格機制反映出來。從對微觀經濟主體影響的結果來看，外部性可以劃分為正外部性和負外部性。

環境資源的外部性主要表現在：一是環境污染和資源浪費的負外部效應，二是促進環境保護，生態良好的正外部性。政府可以采取稅收、收費等手段進行調節，使產成負外部效應的企業其私人的成本等于社會成本，將其外部成本內在化。同時環境保護與綠色循環經濟具有正外部效應，政府應該通過稅收優惠等手段予以支持。

二、我國現行環境保護稅費政策的概況及其存在的問題

目前我國的環境保護稅費政策仍主要是以收費為主，征稅為輔。與環境保護相關的稅收政策主要散落于資源稅、消費稅、增值稅、企業所得稅、城市維護與建設稅、城鎮土地使用稅等稅收法規中。同時我國的環境保護稅收政策尚未形成完整的體系，缺失獨立的環境保護稅。

(一)排污費

2003年7月1日起，我國開始實施《排污費征收使用管理條例》，對直接向環境排放污染物的單位和個體工商戶征收排污費，其具體的范圍包括廢水排污費、廢氣排污費、固體廢棄物排污費和噪音排污費等。如圖1所示，自2003年以來我國的排污費收入總體呈現上升的趨勢，這說明排污費的征收對環境污染起到了一定的抑制作用。

圖12004～2013年我國排污費收入變化趨勢圖(單位：億元)

但是目前排污費的政策還存在著較大的問題。首先是排污費征收標準偏低，

環境治理的真實成本較大，使企業寧愿選擇交排污費，也不愿意進行內部的清潔生產。其次是現行排污收費制度只對水污染、大氣污染、固體廢棄物污染、噪聲污染等進行收費，征收范圍窄。最后是征管執行難度較大，而且資金的使用效益不高，使排污費的征收無法達到預期的效果。從表1可以看出，排污費的收入占財政收入的比重呈逐年下降趨勢，這表明排污費對環境污染的抑制作用在減弱。

表12004～2013年我國排污費收入及其占財政收入比重情況 單位(億元)

(二)現行的環境保護相關稅收

1.資源稅。資源稅是以部分自然資源為課稅對象，對在我國境內開采應稅礦產品及生產鹽的單位和個人，就其應稅產品的應稅數量課征的一種稅。我國資源稅的征收開始于1984年，其主要內容包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七種。2011年11月1日，修改后的資源稅暫行條例施行，增加了從價定率的資源稅計征辦法，規定對原油、天然氣從價定率計征資源稅。如圖2所示，2011年從價定率改革的效果十分顯著，2012年資源稅收入出現了較快的增加，這表明資源稅開征客觀上保護了生態環境，有利于資源的合理利用和開發。

圖22008～2013年資源稅稅收收入變化圖(單位：億元)

但是目前我國開征資源稅的主要目的是調節資源因地域，開采狀況不同而形成的級差收入，促進資源合理開發的作用十分有限。其次，資源稅的征收范圍是有限的，只包括原油、天然氣、煤炭等7個稅目，并未將森林資源、草地資源、水資源、海洋資源等必須加以保護的環境資源納入征稅范圍[2]。最后，目前的資源稅只有原油與天然氣是從價征收，其他的稅目主要還是從量計征，單位稅額過低，不能及時反映應稅資源的市場價格變化情況，會導致資源的不合理開采，甚至加劇生態環境的破壞。

2.消費稅。我國的消費稅是1994年稅制改革中新設置的稅種，它是在增值稅普遍課征范圍基礎上選擇部分稅目進行再次課征，主要的征收范圍包括對身體健康、生態環境、社會秩序等方面造成危害的特殊消費品，如煙、酒、鞭炮等。2006年4月1號，為適應社會經濟發展需要，我國適度調整了消費稅，擴大了石油制品的消費稅征收范圍，對燃料油、航空煤油等開征了消費稅，同時將木制一次性筷子、實木地板、游艇也納入到征稅范圍之內。如圖3所示，消費稅的稅收收入在逐年增加，這也說明其對環境保護有一定的效果。

但是，我國現行消費稅的征收對象中與環境有關的主要有成品油、木制一次性筷子、實木地板等稅目，課稅范圍過窄，沒有將主要能源消費對象煤炭和主要大氣污染源二氧化硫[3]，以及其他一些容易給環境帶來污染的消費品(如電池、生活垃圾等)列入征稅范圍。其次，消費稅的稅率總體是偏低的，不能有效引導消費者減少對高污染、高耗能產品的消費。最后成品油的消費稅雖進行了一系列的改革，但還是采取從量計征的課征方式，無法有效地抑制成品油消費所引起的環境污染。

3.增值稅。環境保護的增值稅政策主要表現為對資源綜合利用類產品的稅收優惠。如對銷售自產的以建筑廢棄物、煤矸石為原料生產的建筑砂石骨料免征增值稅，其中生產原料中建筑廢棄物、煤矸石的比重不低于90%。對污水的處理勞務，以及對垃圾處理、污泥處置勞務免征增值稅。同時對以廢舊瀝青混凝土為原料生產的再生瀝青混凝土予以即征即退，不過廢舊瀝青混凝土占生產原料的比重不能低于30%。對銷售自產的綜合利用生物柴油實行增值稅先征后退政策。這些措施有利于資源綜合利用類產品的開發，客觀上保護了生態環境。

但是增值稅的稅收優惠政策存在以下問題。首先，與環保相關的增值稅優惠政策有多種方式，其會增加征管的成本，造成征管的漏洞。其次，增值稅具有中性稅收的特點，理論上不應該予以過多的優惠，否則會導致增值稅抵扣鏈條的斷裂。最后，對從事環境保護科技研究和創新的企業，增值稅的優惠政策是不足的。

4.企業所得稅。環境保護的企業所得稅政策主要表現為對資源節約、環境友好型的企業予以稅基式和稅額式抵免。在現行的《企業所得稅法實施條例》中，涉及生態環境保護和資源回收綜合利用的優惠政策包括：一是對企業從事符合條件規定的環境保護、節能節水項目的所得，自該項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第1～3年免征企業所得稅，第4～6年減半征收企業所得稅。二是對企業購置并實際使用《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》、《節能節水專用設備企業所得稅優惠目錄》和《安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄》規定的環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的，該專用設備的投資額的10%可以從企業當年的應納稅額中抵免；當年不足抵免的，可以在以后5個納稅年度結轉抵免。

但是企業所得稅的稅收優惠政策存在以下問題。首先，對環保的企業所得稅優惠政策多數是直接的稅收減免，沒有對企業使用無污染、低污染機器設備等實行加速折舊等方法的規定。其次，目前的與環保相關的企業所得稅政策多是框架性的，缺乏配套的措施，可操作性差。最后，現有的優惠政策中有至少達到一定比例才能享受優惠的規定，很大程度上也挫傷了企業進行環保投資的積極性。

(三)環境保護稅

在現行的稅制中，對環境保護仍然主要采取政府收費的辦法，并沒有設置獨立的環境稅，難以形成穩定的、專門用于治理生態環境的資金來源。專門針對二氧化硫的硫稅、氮氧化物的氮稅，以及與污染物排放直接相關的污染物排放稅等并沒有開征，不利于通過稅收手段對這些污染源進行定向的調控。而且現行的與環境保護相關稅種在開征之初基本上都不是以保護生態環境為目的的，對環境保護的作用有限。同時稅種之間也缺乏足夠的配合，減弱了對環境保護的效果。

三、新常態下完善我國環境保護稅費政策的相關建議

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求深化財稅體制改革。在消費稅方面要求要調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。在資源稅方面要求要加快資源稅改革。在環境稅收方面要求要推動環境保護費改稅。

(一)推進排污費改革

首先，要提高廢水、廢氣主要污染物排污費征收標準，調整到等于邊際社會成本和邊際私人成本差額的水平。進一步擴大排污費的征收范圍，逐步把二氧化碳、二氧化硫等污染源納入排污費征收范圍，提高排污收費制度的政策效率。

其次，要實行有差別的排污費政策，形成激勵機制，促進企業主動減排。在確定征收標準時，應考慮到不同污染源的性質，實行高低配合的排污費征收政策，使企業可以根據自身的情況去有針對性地履行繳納排污費的義務。

最后，推動環境保護費改稅。要改變過去排污費征收和使用不規范的現象，需要建立嚴格的排污費征收管理體制，完善相關的排污費法律法規政策，增強排污費制度的規范性與強制性，為環保稅的開征提供有利的征管條件。

(二)加快環境保護稅的立法進程

通過西方國家治理環境污染的經驗來看，環境保護稅的開征對西方國家的環境質量的改善起著決定性的作用，不僅有利于獲得改善生態環境的“環境紅利”，還有助于獲得促進就業、推動經濟發展、促進社會公平的“非環境紅利”[6]。

在經濟新常態下，根據“稅收法定”的原則，要加快建立健全我國的環境保護的法律法規，保證環境稅收的有效征管。我國環保稅的立法，應遵循循序漸進的原則，以適應促發展調結構的需要。在2015年全國兩會上，“做好環保稅立法工作”被寫入政府工作報告，可見環保稅的立法工作進程正在加快。

(三)完善現行環境保護涉稅體系

1.資源稅。我國資源稅的改革應該向資源節約和節能減排的方向傾斜。首先要擴大征稅范圍，將水資源、森林資源、草場資源這些遭嚴重破壞的資源納入征收范圍。其次是調整計稅依據，采取從價計征的方式，使資源稅的征收隨著資源價格的上漲而增加，形成價、稅的聯動效應，更好地實現對資源開采與環境保護的調控[4]。最后是整頓相關的收費基金，理順資源產品的稅費關系，使資源稅改革的方向更加明晰。

2.消費稅。我國的消費稅應進一步發揮引導人們消費方向的作用，促進節能減排。首先，盡快將部分高耗能、高污染產品、高端消費產品或服務納入征稅范圍。其次，對一些不適合繼續征收消費稅的產品，對其降低稅率或者從消費稅征收范圍中抽出。最后，對環保程度不同的產品，施以不同的稅率，進行有針對性的調節。例如從2011年10月1日起，日本政府在原有石油煤炭稅的基礎上，附加開征289日元/升(噸)的地球溫暖化對策稅(碳稅)，實行差異化稅率，形成了有效的激勵機制[5]。這表明差異化的稅率可以實現針對性調節，引導人們進行綠色環保的消費。

3.繼續擴大對環境保護的稅收優惠。首先要創新稅收優惠的方式，采取投資抵免和加速折舊等新的優惠措施，提高企業進行環保投資和生產的積極性。其次要延伸環境保護稅收優惠政策的鏈條環節，發揮稅收優惠在生產、研發、銷售、回收利用等各個環節的激勵和調控作用，更好地實現環境保護。最后是對環保相關產業的發展予以更多的稅收優惠支持，鼓勵環保產業的發展，促進資源能源的節約和生態環境的保護。

在美國的20世界60年代，美國就對研究污染控制技術和生產污染替代品的企業予以所得稅的抵扣。在1986年美國又出臺有關規定，要求對企業綜合利用資源所得給予減免所得稅的優惠，允許企業的專項環保設備實行加速折舊法。在日本，其環境保護稅收政策的主要特點是鼓勵新能源的開發，以及企業自身的節能減排，對符合節能標準的設備與機器給予所得稅的優惠。這表明環境保護的稅收優惠政策對促進環保產業的發展和生態環境改善具有積極的作用。

4.整頓原有不規范的稅收優惠。根據“稅收法定”的原則，稅收優惠政策的制定應有其規范性，不能由某個部門提出來，更不能由地方隨意制定。在環境保護領域，稅收優惠政策的不規范和內部的不協調，使環境保護的效果大打折扣。對環境保護的稅收優惠政策進行清理整頓，有利于增強其規范性，提高其對環境保護的促進作用。

[1]黃玉林，尹崇東等.OECD國家環境稅改革比較分析[J].稅務研究，2014(10).

[2]董正.OECD國家環境稅體系的發展及其對我國的啟示[J].國際稅收，2014(04).

[3]王喬，郭衛泉.構建環境保護稅制體系 促進我國經濟發展方式轉變[J].稅務研究，2013(5).

[4]李升.促進環境保護的稅收政策研究[J].財政研究，2012(2).

[5]李香菊，石珊珊.芻議完善我國環境保護稅收體系的路徑選擇[J].涉外稅務，2012(4).

[6]蘇明，許文.中國環境稅改革問題研究[J].財政研究，2011(2).

[7]丁蕓.我國環境稅制改革設想[J].稅務研究，2010(1).

[8]田民利.我國現行環境稅費制度缺失原因分析及對策建議[J].財政研究，2010(12).

[9]樂小芳.我國環境稅收政策現狀及改革目標[J].深圳大學學報(人文社會科學版)，2009(7).