提升我國海岸帶生態環境保護管理水平對策＊

朱大霖，岳鑫

（1．中國人民大學環境學院 北京 100872；2．廣東海洋大學海洋經濟與管理研究中心 湛江 524088）

海岸帶是陸海交融地帶，擁有大量豐富的資源，交通便利，這里聚集了大量工廠，擁有龐大的人口居住，是現代海洋開發利用和海洋經濟發展最活躍的地帶，也是與人類關系最密切的地帶。人類生活排污致使河口、海灣和近海岸海域污染相當嚴重，海洋生態承載能力下降，部分嚴重地帶已經不能維持人類的生存。溢油、違章傾倒以及圍海、筑壩、建設港口和碼頭，特別是大面積挖沙采石、亂挖珊瑚礁、濫伐紅樹林等大量的非污染性人為活動，使海岸帶生態環境更加脆弱，危機海洋可持續發展。我們必須清醒認識到，海洋經濟的持續發展，必須以人與自然和諧相處為前提。因此，海洋帶生態環境保護管理就成為關注的焦點，進一步提升海岸帶生態環境保護管理水平具有重要的現實意義。

1 我國海岸帶生態環境保護管理現狀

1．1 我國海岸帶生態保護管理取得的成績

改革開放30多年來我國海岸帶生態環境保護管理工作從無到有，逐步走上了科學規范的法制軌道，海岸帶生態環保管理工作取得了很大進展。

（1）關于海岸帶生態環境保護管理的法律法規日益增多。隨著人類對于海洋環境的日益重視，不同層級、不同部門政府都通過制定相關的法律法規來加強對海洋環境的保護（表1），海洋環境保護的立法層次和立法部門驟增［1］，這為展開海岸帶生態環境保護管理工作提供了保障。

表1 我國海洋環境保護法律法規（部分）

續表

（2）加強對海岸帶生態環境的全面監測。加強對海洋環境監測是進行海岸帶生態環境保護的首要環節。在國家海洋局的主導下，我國逐步建立起從國家、區域、沿海省、市、自治區到基層單位的四級海洋環境監測機構，依靠多種監測手段，全面開展海岸帶生態環境監測工作。針對臨海工業快速發展，帶給海洋生態環境巨大壓力的現狀，我國進一步加強對沿海企業環境監督管理力度，對污染物實行排放總量控制，同時實施排污許可證制度，有效限制向海洋排放污染物。

（3）海岸帶生態環境保護財政支持力度不斷加大。海岸帶生態環境作為一種資源具有明顯的公共物品性質，單純市場機制往往是無效率的。近些年來，我國高度重視海洋環境保護，對海岸帶生態環境保護治理力度不斷提升。截至2013年，政府共投資3 100多億元對重點流域和海域防治污染工程進行治理，完成氮、磷、化學需氧量等總量控制指標入海量計劃削減任務。

（4）積極參與國際海洋生態環境保護行動。改革開放30 多年來，我國逐步按照國際環境公約和有關協議，建立了各類海洋生態自然保護區［2］。與國際組織先后開展海域環境容量測算試點、陸源污染物入海通量調查和估算、海域環境容量測算模型系統、全球環境基金、南海項目、黃海環境調查、東亞海、保護海洋環境免受陸源污染全球行動計劃（簡稱“GPA”）等專項研究，為進一步保護我國海岸帶生態環境提供了重要技術支撐。

1．2 我國海岸帶生態環境保護管理中存在的問題

（1）法律法規缺乏完整性和連貫性［3］。我國對海岸帶生態環境保護管理的法律法規的制定往往是“頭疼醫頭，腳疼醫腳”，多是針對專門問題才制定的，缺乏系統性。迄今為止，我國尚未出臺一部比較完整的海洋環境保護工作管理條例或規定。海洋環境監測、評估工作中涉及的各個環節，缺乏統一的管理制度，尚不能做到規范化管理，嚴重影響了海洋環境保護工作的健康和有序發展。

（2）海岸帶生態環境保護執法缺乏統一協調。由于海水具有流動性和使用多樣性，在海岸帶環境保護中，跨行政區域、跨行政部門管理就成為一種必然。由于我國海岸帶綜合管理執法體系尚未理順，致使許多具有復雜性、跨區域性的海洋環境保護問題無法有效解決［4］。例如，目前除國家海洋局以外，水產、交通、環保、海軍等部門和行業以及部分沿海省、市、自治區都根據各自的利益和需要進行了海洋環境監測工作。然而，國家海洋管理部門難以進行統一的組織、協調和管理，使得海洋環境監測不能更大地發揮作用，不僅造成海洋環境監測與管理脫節，而且重復監測，造成人力、財力和物力的嚴重浪費。

（3）海洋環境保護資金不到位。國家對海洋環保工作重視程度日益增加，其中投入的資金投入逐年遞增。盡管如此，但還滿足不了我國海洋生態環境保護的現實需求。資金短缺和不到位導致海洋環境監測技術更新較慢，監測體系尚不能做到全面，重點海域整治修復滯后，海洋生態建設舉步維艱，停滯不前。

2 國外海岸帶生態環境管理的經驗總結

2．1 制定海洋生態環境保護可持續發展規劃

1972年，美國頒布了《海岸帶管理法》，這是世界上第一部綜合性的海岸帶綜合管理法規，拉開了世界各國對海岸帶實施綜合管理的序幕。1999年12月，韓國制定了《海洋韓國21》來實施國家海洋發展戰略。韓國提出海洋發展要達到四化，其中，提到為后代要建設舒適的海洋國土，以供子孫后代享用，這從側面反映了韓國對海洋環境保護的重視程度。2002 年，加拿大出臺了《加拿大海洋戰略》，提出在海洋綜合管理中堅持綜合管理原則、可持續發展原則和以預防為主的原則來發展加拿大的海洋經濟。

2．2 重視海洋環境保護的科研和技術提升

美國是世界海洋強國，也是海洋世界上海洋科技強國，其先進的科技水平在海岸帶生態保護中起到重要作用，其經驗可以總結如下：①重視基礎研究。該國認為，基礎研究有助于加強對海洋屬性與海洋現象的認知，這恰好是認識、開發、改進海洋模型、預報模式、觀測系統的基礎。海洋基礎領域研究的突破對所有海洋研究成果的創新起到決定性作用。②加快科研成果轉化為社會成果的速度。美國注重搭建良好的平臺，促進科研人員與社會各界的交流、合作，為使他們科研成果盡快轉化成為提高海岸帶生態環境保護的技術提供良好、寬松的社會環境。為了確保海洋開發能力的持續發展，韓國對海洋科技也十分重視，制訂并實施了海洋科技開發綜合計劃，加強對海洋生物資源開發、海洋環境保護、海洋調查與預報等方面的研究，這為海岸帶生態環境保護提供了技術支持。

2．3 廣泛的公眾參與推動了海岸帶生態環境保護管理進程

1972年，美國國會頒布的《海岸帶管理法》（CZMA）中明確規定了公眾參與海岸帶綜合管理過程的具體要求，這也是美國海岸帶管理特色所在。為了保證當地海洋管理規劃不侵害當地居民的利益，獲得當地居民的支持，管理當局往往通過正式的討論會、聽證會、問卷調查等方式向當地的社會團體、企業法人以及其他公眾利益團體進行平等談話，了解他們對所實施項目的意見。

3 進一步提升我國海岸帶生態環境保護管理水平的對策

3．1 更新監測技術，實現海岸帶生態環境“數字化”管理

海岸帶生態環境“數字化”管理是對海岸帶生態環境管理的一種技術創新，同時也是一種管理創新。在技術上，要求以高速的計算機信息網絡為基礎，對海岸帶實施以“3S”技術為核心，通過各種各樣的海岸遙感、遙測、監測、監控技術獲取海岸動態監控的數據。在管理上，它涉及海岸帶生態環境保護的決策、管理、研究、服務的綜合功能，使海岸帶生態環境保護管理工作實現一體化。針對我國當前的海岸帶生態環境管理現狀，我國應該盡快修訂1999年實施的《海洋監測規范》，以適應海岸帶生態環境“數字化”管理的要求。隨著監測手段的不斷更新，監測標準也應該同步加以更新［5］，進一步明確難降解有機污染物、赤潮、生物、應急和功能區監測標準。同時完善，海水水質標準、沉積物質量標準、生物殘留量標準、入海污染源排放標準、近岸海域衛生標準、典型生態系統健康評價標準等。

3．2 利用好政策制定工具，促進海岸帶生態、經濟、社會協調發展

海岸帶生態環境保護管理是一個系統的工作，它不僅涉及自然科學領域，它與該區域的政治、經濟、法律、文化、社會和教育等因素都有密切的聯系。因此，應該用方位、多視角的戰略眼光來制定海岸帶生態環境保護政策。法律政策方面，細化我國海洋環境保護的實施細則，提高立法的整體調控效能和實施的有效性。經濟政策方面，堅持海洋開發必須以有效保護生態環境為前提，正確處理當前與長遠、整體與局部、發展與保護的關系［6］。進一步完善海洋排污交易政策。完善競價拍賣、定價出售或無償分配等交易規則，使排污權能夠在交易市場合法交易。社會政策方面，合理控制海岸帶人口數量，實施提升沿海公民環保意識的公益活動等。爭取形成多管齊下，多種政策同時實施的局面，有效促進海岸帶經濟、生態、社會共同協調發展。

3．3 強化中央與地方的協調，提高行政管理水平的效能

2013年，我國重新組建了國家海洋局，這改變了我國長期以來“五龍鬧?！?，海上執法力量分散、執法效能不高的現狀的局面。我國海岸帶面積遼闊，開發利用的廣度和深度不斷加深，國家海洋局改組重建有助于海岸帶生態環境保護管理工作的展開。國家海洋行政主管部門應該在現有的行政管理機構設置的基礎上，進一步明確國家機構和地方機構在海岸帶生態環境保護中的具體職責。中央行政主管部門應該統籌規劃，制訂好海岸帶生態環境保護的年度目標、執行計劃、實施細則，通過布局合理、裝備先進、功能齊全、全覆蓋、立體化、全天候的“數字化”海洋環境管理網絡對地方海岸帶生態環境保護現狀進行了解。逐步形成中央統一領導，地方多部門積極參與配合的管理體制，最終形成管理有序、資源共享、協調互補［7］的海岸帶生態環境管理局面。

3．4 鼓勵社會成員參與海洋環境保護

我國海岸帶面積遼闊，海岸帶生態環境保護任務繁重，廣大公眾的大力支持和積極響應將有助于推動我國海岸帶持續開發與保護。推動公眾參與海岸帶生態環境保護管理工作，要著重解決以下兩個問題。

（1）提高海洋環境保護意識。利用電視、廣播和報紙等新聞媒體加大對海洋環境保護法規和政策的宣傳，用典型的事實和例子教育公眾和引導公眾的關心，提高公眾的海洋環保意識，從而增強全民保護海洋資源和生態環境的自覺性［8］。在海岸帶區域建設項目時，政府官員要從單純追求經濟GDP增長，向海洋藍色GDP 經濟增長轉變，走可持續發展道路。

（2）明確參與海岸帶生態環境保護途徑。公眾參與海岸帶生態環境管理途徑可以通過“自上而下”的政策推動，即政府部門應該盡快出臺公眾參與海岸帶生態環境保護的參與方式與參與途徑。

此外，也可以通過“自下而上”的方式建立公眾參與海岸帶生態環境保護的途徑，即公眾、社會團體、企業等民間組織通過自發組織的形式主動探索參與海岸帶生態環境保護的方式，如果探索出的參與方式有效，可以通過立法等形式將其固定并給予法律支持。

［1］朱堅真．廣東海洋生物資源開發與保護機制研究［M］．北京：海洋出版社，2006．

［2］張青年．中國海岸帶的資源環境及可持續發展［J］．湖北大學學報：自然科學版，1998，20（3）：302－306．

［3］趙明利，伍業鋒，施平．從“綜合”角度看我國海岸帶綜合管理存在的問題［J］．海洋開發與管理，2005，22（4）：17－22．

［4］于淑文，李百齊．以科學發展觀為指導 大力加強海岸帶管理［J］．中國行政管理，2008（12）：81－82．

［5］鹿守本．海岸帶管理模式研究［J］．海洋開發與管理，2001，18（1）：30－37．

［6］王詩成．論近海資源和海洋可持續發展戰略［J］．海洋開發與管理，2001，18（4）：14－19．

［7］沈瑞生，馮硯青，牛佳．中國海岸帶環境問題及其可持續發展對策［J］．地域研究與開發，2005，24（3）：124－128．

［8］錢宏林．海洋：中國21世紀可持續發展戰略的必然選擇［J］．海洋開發與管理，1997，14（4）：37－41．