關于規范管理征信及資信評級業的思考

盧盛羽

一、征信及資信評級是信用服務行業的核心業務

世界上第一家征信公司于1830年在英國倫敦成立。20世紀以來，隨著市場經濟和信用交易的興起，歐美國家的企業征信、個人征信、資信評級、公共征信等行業發展較快。1932年我國第一家征信公司“中國征信所”組建成立；90年代起隨著對外開放程度不斷深入，我國征信和資信評級業得到長足發展。

信用服務行業是指加工處理企業、社會資產、個人信息，為客戶提供相關信用產品產品和服務的行業，包括企業征信、個人征信、市場調查、資信評級、信用保險、商業保理、商賬追收、信用管理咨詢和信用擔保等業態。國民經濟行業分類將信用服務業分在商務服務業，將其定義為專門從事信用信息采集、整理和加工，并提供相關信用產品和信用服務的活動。

2013年出臺的《征信業管理條例》規定，征信業包括企業征信、個人征信和金融信用信息基礎數據庫等，但未對資信評級業進行明確。綜合已有資料，按照業務開展情況，信用服務業可分為核心業務和衍生業務，前者指與信用信息處理有關的業務，包括征信業和資信評級業；后者指由信用信息處理衍生而來的信用服務其他業務，如信用保險、信用擔保、商業保理、商賬追收、信用管理咨詢及培訓等。鑒于征信、資信評級業是信用服務核心業務，規范管理征信、資信評級業對加強信用服務行業監管具有重要意義，本文主要討論征信、資信評級業的監管問題。

二、我國征信及資信評級業監管的現狀及存在問題

目前我國約有150家征信機構和資信評價機構，2014年業務收入20多億元，2015年初中國人民銀行批準同意8家征信機構開展個人征信業務，標志著我國征信業進入規范、快速發展軌道。

（一）監管現狀

目前，征信及資信評級行業監管主要由中國人民銀行等部門依據《征信業管理條例》及相關政策文件組織實施。一是按照《征信業管理條例》和《征信機構管理辦法》規定，中國人民銀行作為企業征信、個人征信業務的監管部門。二是資信評級業方面，2006年中國人民銀行發布《中國人民銀行信用評級管理指導意見》，規范信用評級機構在銀行間債券市場和信貸市場開展信用評級業務的行為，發改委、保監會、證監會等部門根據本部門業務管理情況對信用評級機構進行監管（發改委負責企業債發行審批、保監會負責保險資金投資債券事項審批、證監會負責證券市場管理等），因此資信評級業由中國人民銀行、發改委、保監會、證監會等共同實施監管。各監管部門以業務為導向建立了適合本部門業務實際情況的評級機構認可制度，大公國際、中誠信評級、東方金誠、聯合資信、上海新世紀資信等機構擁有所謂“全牌照”業務能力，即可在所有業務中開展資信評級。具體見表。

中國人民銀行等部門按照職責分工主要采取以下監管措施:一是明確行業準入制度，依據相關法規制度建立行政許可制度，規定行業準入門檻，規范征信產品和信用評級結果的提供。如按照《征信業管理條例》規定，從事個人征信業務的機構注冊資本至少為5000萬元，其資格由中國人民銀行審批；從事企業征信業務的機構，需到中國人民銀行備案；從事企業債發行評級的機構需獲得國家發改委的認可備案。二是明確業務管理規則，各信用服務機構依據人民銀行、發改委、保監會、證監會等部門制定的具體領域的業務規則開展工作，違反規則要受到懲戒。三是明確違規責任，通過行政法規、部門規章等形式明確從業機構的違規責任，并規定罰則。

征信、資信評級業監管部門及依據

（二）存在的主要問題

一是監管邊界不清晰。資信評級業在各業務領域都有對應的主管部門。由于監管部門眾多，導致對信用評級機構的重復監管或監管缺位，制約行業快速發展。此外，按照規定企業征信機構需要備案，但目前存在部分未備案機構繼續開展業務的情況，相關監管不到位。

二是法規制度不健全。人民銀行雖已出臺信用評級管理指導意見，規定了資信評級業務規則，但由于只是部門規范性文件，約束力不足，無法強制約束其他業務領域。征信業方面，有關業務規則還需完善，需要有關部門出臺《征信業管理條例》配套措施。

三是缺乏行業自律組織。還未建立如證券業協會、銀行業協會之類的全國性信用服務行業自律組織。部分地方雖已建立信用協會，但此類組織難以承擔管理全行業的職能。行業自律組織的缺乏，加大了行政監管部門的管理壓力，也導致整個行業缺乏合力，影響行業總體發展。

四是從業人員總體素質有待提高。我國征信、資信評級業處于起步階段，從業人員數量較少，總體素質亟待提高。近年各省通過信用管理師培訓，相關情況有所改善，但由于信用管理從業人員職業資格鑒定只是推薦性要求，并未強制執行，對提高從業人員水平的約束有限。

三、歐美征信及資信評級業監管的主要特點及啟示

（一）歐洲

歐洲的征信業主要由政府推動，信用服務市場發展沒有美國成熟。主要特點:一是監管部門以央行為主。由于公共信用信息系統由央行主導建設，因此形成以央行為主導的征信、資信評級業監管機制。二是嚴格保護征信數據。1970年德國頒布了世界上最早的信用數據保護法《黑森州信息法》，1995年歐盟頒布《數據保護指令》，歐盟國家在數據保護與跨境數據流動方面處于世界領先地位。

（二）美國

美國企業征信、個人征信、資信評級業務非常發達，出現鄧白氏、標準普爾、穆迪、惠譽等世界性機構。主要特點:一是完善的法規制度體系，共出臺了16項法案（原為17項，其中1項被廢止）。二是完備的行政監管機構。美國沒有專門的信用監管機構，監管職能分散在各個部門，其中銀行系統方面主要包括財政部貨幣監理局、聯邦儲備系統、聯邦存款保險公司；非銀行系統方面主要包括聯邦貿易委員會、司法部、國家信用聯盟管理辦公室等。其中，聯邦貿易委員會主要負責擬訂信用管理提案、監督執行消費者信用保護法律，是最重要的信用監管機構。三是齊全的行業自律組織。全國信用管理協會、消費者數據業務協會、美國收賬協會、國際信用協會等行業自律組織為行業監管提供有益補充。

（三）啟示

一是監管制度完備。美國、歐洲監管部門將信用法規制度建設放在首要位置，完備的法規制度體系為行業監管提供強大的制度保障。二是信息主體權益保護有力。歐美兩地都把保護社會主體權益作為征信及資信評級業監管的核心任務，信息主體權益保護能有效促進信用信息的充分流動，有力培育社會對信用服務的需求。三是監管責任明確。不管是多部門共同監管還是以央行為主導的監管，歐美兩地的監管部門職責明晰，各施其職，監管充分有效。

四、規范管理我國征信及資信評級行業的對策建議

（一）建立統一的監管部門

為應對資信評級業監管部門分散等問題，建議統籌協調征信業、資信評級業兩個業態的監管，可以考慮賦予中國人民銀行監管資信評級業的職責，確立中國人民銀行為征信業、資信評級業的唯一監管部門，發改委、保監會、證監會等部門可根據業務需要，與中國人民銀行聯合出臺關于具體領域的評級業務規定。

（二）加強信息主體權益保護

信息主體權益保護是征信業、資信評級業蓬勃發展的生命線。建議中國人民銀行等有關部門高度重視信息主體特別是公民個人的權益保護工作，可根據《征信業管理條例》相關規定，進一步出臺個人信息權益保護相關業務規則，明確對征信機構和資信評級機構保護信息主體權益的要求，確保業務開展有規則、主體權益有保障。

（三）建立全國性行業協會

加大行業自律力度，組建全國征信業協會和全國資信評級業協會，分別負責協調聯絡行業內所有企業，制定會員機構及其從業人員行為準則，建立行業信用約束機制和誠信服務承諾公開制度等。

（四）開展從業人員職業能力評定

深化職業技能鑒定制度，擴大信用管理師考試規模，依托全國征信業協會和全國資信評級業協會，組織開展全國信用管理職業技能鑒定考試，以該職業技能考評制度為基礎，在全國范圍內建立征信業、資信評級業從業人員準入和退出制度。