探索新形勢下上海街鎮統計工作管理模式

吳士敏

（上海市統計局，上海 200003）

探索新形勢下上海街鎮統計工作管理模式

吳士敏

（上海市統計局，上海 200003）

街鎮統計工作作為基層工作的重要組成部分，可以說是確保統計數據質量的第一道防線。本文通過對上海街鎮統計三種工作模式的比較分析，并借鑒外省市的相關工作經驗，提出五大建議，旨在探索一條逐步建立起符合上海市經濟社會發展要求的、高效的街鎮統計工作體制之路。

街鎮統計；基層工作；管理模式

街鎮統計工作，作為基層工作的重要組成部分，作為確保統計數據質量的第一道防線，直接面向調查對象，直接服務基層政府部門決策，新形勢下面臨著新的任務和要求。一方面，隨著經濟轉型升級、產業結構調整的要求，各級領導機關、社會各界對統計信息的需求越來越多，對統計工作時效性和質量的要求也越來越高。另一方面，以“四大工程”為代表的信息化技術變革街鎮統計的工作方式和工作內容，使街鎮統計工作面臨重大挑戰。

一、上海街鎮統計工作現狀

（一）上海市的統計管理體制

目前，上海市17個區縣全部設立統計局，其中浦東新區和8個中心城區統計局與區發改委合署辦公，浦東新區和8個郊區縣組建了國家統計局地方調查隊。中心城區雖然未成立調查隊，仍承擔國家和上海市的各類專項統計調查任務。上海市209個街鎮均設置統計工作崗位，配備數量不一的專兼職統計人員，部分經濟開發區、產業園區設有統計機構、配備統計人員，部分村委會、居委會、鎮屬公司等也設置統計工作崗位。

（二）街鎮統計工作管理模式類型

根據目前上海街鎮統計機構（統計崗位）的設置情況，與上級統計部門、本級鄉鎮政府（街道辦事處）的隸屬關系，以及工作分工、負責街鎮統計工作人員的編制隸屬來區分，可將街鎮統計工作模式分為三類：

第一類是本級負責模式：街鎮統計工作崗位人員設置在鄉鎮政府（街道辦事處）本級，業務上接受上級統計部門的指導，人、財、物權均隸屬于街鎮本級政府。這種模式是我國整個“統一領導分級負責”統計管理體制在街鎮一級的具體體現。目前，除浦東和靜安兩區外，其他15個區縣所轄街鎮統計工作均屬此類型。

第二類是混合管理模式：即浦東新區統計系統現有模式。浦東新區統計體系自2010年原浦東新區與南匯區合并之后，由南北兩套統計體制組成。浦東新區的北片街道、開發區的統計工作主要由區屬普查中心負責，鎮統計機構主要負責區域內工業、農業經濟等統計工作，社會統計工作也是由區屬普查中心負責；浦東新區南片各街鎮的統計機構直接負責區域內主要經濟社會統計工作，部分開發區的統計工作由開發區管理公司負責。

第三類是上級負責模式：即靜安模式。靜安區于2010年先行先試社區管理新機制，按照區政府統一安排，5個街道統計站編制、經費劃歸區統計

局，街道統計人員實行派駐管理模式。從2013年7月開始，靜安區各街道撤銷統計人員辦公場所，街道統計工作、人員由區統計局統一負責和管理。

根據街鎮有無統計機構、統計機構是否獨立來區分，第一類和第二類街鎮模式又可細分為以下四種類型：

1.獨立統計機構。獨立統計機構是指由區縣政府批準單獨設置，直接隸屬于鄉鎮政府（街道辦事處）的職能機構，業務上接受上級統計部門指導的街鎮統計機構。至2013年底，全市209個街鎮中，僅19個街鎮設置獨立的統計機構。

2.合署辦公統計機構。合署辦公統計機構是指與鄉鎮政府（街道辦事處）的直屬機構合署辦公（一套人馬、兩塊牌子），或在鄉鎮政府、街道辦事處的直屬機構下設置統計機構，職能相對獨立，業務上接受上級統計部門指導的街鎮統計機構。目前全市83個街鎮設置合署辦公統計機構，名稱多為××統計站（所、辦公室），主要與財經發展辦公室、經濟科等科室合署辦公。

3.無機構、有專職統計人員。這種類型是指在街鎮未設統計機構，但有統計工作崗位和專職統計人員，主要職責是完成上級統計部門任務。目前這種類型街鎮95個。

4.無機構、有兼職統計人員。這種類型是指街鎮沒有專職統計人員，根據上級統計部門的任務臨時指定人員完成。目前全市有12個街道屬于這種類型，均在浦東新區北片區域。

（三）幾種主要模式的比較分析

1.本級負責模式的優勢與不足

優勢：（1）統計業務工作分工比較明確，街鎮一級工作都由本級負責完成。（2）人財物等由街鎮本級負責，上級統計部門負擔較輕。（3）完成上級統計任務的同時，能執行街鎮本級政府交給的各項任務，滿足本級政府對統計信息的需要。

不足：（1）街鎮統計工作主要面臨“雙重管理”問題。街鎮的統計業務工作受上級統計機構的領導，但經費、干部任免主要由本級決定?！半p重管理”產生了雙重需求，上級部門希望街鎮的統計工作嚴格執行國家統計政策、制度，街鎮領導則要求統計為地方管理服務。（2）因為雙重管理問題，使得街鎮統計工作面臨專業性和管理有效性的抉擇沖突，造成現有的街鎮統計機構、統計崗位設置的不統一，既有獨立機構，也有合署機構，統計人員既有專職也有兼職，街鎮統計工作模式不統一。（3）統計工作容易受干擾。街鎮在從事統計工作時難免受到本級的干擾，尤其是一些與政績有關的數字容易受到干擾。

2.上級負責模式的優勢與不足

優勢：（1）統計工作獨立性比較強。從靜安區工作實踐看，區統計局統一管理負責街道“在地統計”的人員和業務，可以獨立、快速、機動地完成各項統計報表和調查任務。（2）統計工作的一致性比較好。針對企業的“在地統計”報表和專項調查，區局可以直接布置、落實，統計數據口徑、任務布置等均能保持一致，可以直接把握報表質量監控和人員考核。（3）統計力量可以實現街鎮間自由調配，而且能夠集中統一培訓，形成合力。（4）可以減輕基層統計的負擔。

不足：（1）街道、居委會配合程度比較差，民生類調查工作常常受阻。當前需要街道、社區、居委會協助上門的調查項目日益增多，由于統計工作與街道聯系的不緊密，需要街道協調的入戶調查工作常常受阻、難度較大。（2）統計工作服務街道、基層組織的能力比較差，進一步加重基層對統計工作的不重視、不配合程度。

3.浦東混合管理模式的優勢與不足

優勢：（1）區屬事業單位普查中心承擔了浦東新區北片街道、開發區的主要統計工作，企業報表工作的布置、落實比較直接，便于掌控。（2）普查中心下屬四個科室，分片區式管理所轄統計工作，較適合浦東地域廣、經濟總量大的特點。

不足：（1）類似靜安模式，隨著入戶調查任務、人口統計工作任務等需要借助街鎮、居（村）委會配合工作的增多，區屬普查中心承擔這部分工作有些力不從心。（2）南北統計體系不統一，造成工作管理上的難度。由于浦東新區北片鎮不承擔社會統計工作，街道幾乎不承擔統計工作，南片街道、鎮承擔區域范圍內所有工作，造成不同街鎮間工作量差異較大，工作任務布置有難度。

4.獨立與合署辦公統計機構的比較

獨立統計機構的主要特點：（1）有利于統計工作的獨立性，樹立統計權威。獨立街鎮統計站可以獨立依法行使職權，有利于獨立、快速、機動地完成各項統計調查任務。（2）有利于增強統計隊伍

的穩定性，提高專業化水平。特別是街鎮統計站人員編制明確、統計負責人有職級保證的獨立統計站，有利于統計工作的穩定開展。

合署辦公模式的主要特點：（1）機構相對穩定，職能得到保障。將統計部門與其他經濟部門合署，統計工作的主要職能得以保障。（2）人員相對聚集，力量得到壯大。相比無機構的統計崗位來說，合署辦公機構，一般實行科長（所長）負責制，有關人員實現了整合聚集。平時工作各負其責，遇到年報或者普查等重大工作，可以集中人力，合作“攻關”。不但優化了人員配置，而且確保了各項任務的順利完成。（3）條件相對改善，資源得到整合。與其他科（站、所）合并，不僅可以整合人力資源，而且可以使分散的財力物力得以集中使用，有利于解決工作中的大事、急事，有利于提高和改善落后的工作條件。

從上海工作實踐看，上述幾種主要模式均有自己的優勢，也存在一些不足。如何進一步優化統計管理模式，發揮好街鎮統計工作職能，在各級政府加強對基層統計工作的重視的同時，還需要各級統計部門、相關機構的長期實踐和探索。

（四）街鎮統計工作面臨的共性問題

從調研反映的情況看，除了上述不同模式造成的街鎮統計工作差異外，目前街鎮統計工作還存在一些共性問題。整體上看，上海目前街鎮統計人員的配備尚停留在2002年“在地統計”時的水平，街鎮統計機構設置有所弱化，導致街鎮人員力量不足、街鎮編制內統計人員比重低、街鎮間統計力量不平衡等。

二、外省市經驗借鑒

近幾年，北京市、天津市、河北省、福建省等省市在加強街鎮統計力量、推進街鎮統計管理體制改革方面做了不少嘗試（見表1），可資借鑒。

表1 部分省市加強街鎮統計工作的主要舉措

續表

從上述省市的工作經驗看，街鎮統計管理模式的改革探索主要有兩種方式：一是縣級統計機構對街鎮統計工作進行垂直管理或是派駐管理。二是推行首席統計員制度。

（一）垂直管理或派駐管理的特點和優勢

縣級統計機構對街鎮統計工作進行垂直管理或是派駐管理后，將街鎮統計人員納入事業編制或是招錄人員后派駐街鎮工作。其具有的特點和優勢是：

1.有利于增強統計工作的獨立性。街鎮統計人員均由區縣局統一調配，可以獨立依法行使職權，有利于獨立、快速、機動地完成各種調查任務有效地減少行政干預。

2.有利于增強統計隊伍的穩定性。實行統計派出，經費上劃到區縣統計局，人員由區縣統計局統一管理，可以有效解除其后顧之憂，有利于穩定基層統計隊伍。

3.有利于增強統計工作的一致性。實行街鎮統計派出制以后，由區縣統計局加強對基層統計業務的領導、指導，統計的一致性會得到極大的增強，數據不準、報表不全、時效性不強的狀況將會得到明顯的改觀，隨意性問題也可以得到很好的解決。

4.有利于資源的靈活調配?？梢源蚱平宙傂姓^劃界限，實現統計資源街鎮之間自由調配，而且能夠集中統一培訓，優化統計人員的知識結構形成合力，充分發揮現有統計資源的作用。

（二）首席統計員模式的特點和優勢

首席統計員一般在街鎮現有人員中擇優聘用

或是縣級統一招錄派駐，具體負責街鎮數據對外發布、統計資料的把關及統計數據收集、整理、督促落實等工作。其具有的特點和優勢是：

1.基層統計的領導力量將會得到明顯加強。設立首席統計員，可以有效解決街鎮統計工作上的監管層次問題，使統計工作的責任更加明確、到位，可以強化基層統計的領導力量，從而推動基層統計工作的開展，明顯轉變過去那種“分而不管”的狀況。

2.有利于提高統計工作的運轉效率。一是工作落實能夠一步到位。首席統計員，不是分管統計工作，而是統計工作的具體負責人，其統計業務工作受區縣統計局的領導，因此區縣統計局可以直接向首席統計員布置工作，在程序上能夠簡化手續，統計工作落實會更快捷，減少了“請示、匯報”等中間環節，統計工作效率和數據質量會得到提高。二是工作上的配合將更加主動。首席統計員可以積極與上級統計部門進行交流和溝通，并對如何進一步地做好統計工作提出一些有益的意見和建議，以促進統計工作更快更好地開展。

3.有利于提高社會各界依法統計觀念。首席統計員的設立，可以向各界發出一個信息——統計工作是一項非常重要的工作，上級政府、統計部門高度重視。通過對首席統計員模式廣泛開展宣傳發動及狠抓落實，可以提高全社會對統計工作的認知和理解，從而最終推動基層統計事業的改革和發展。

三、進一步完善適合上海實際的街鎮統計工作管理模式的建議

鑒于上海街鎮統計工作現狀和當前面臨的主要問題，為更好服務社會各界的需求，更好推進統計服務能力的提高，根據市委《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》要求，結合國家統計局《鄉鎮統計工作規范》，并借鑒其他省市探索經驗，建議重點完善街鎮現有統計工作管理模式，明確街鎮統計工作職責和工作流程，探索通過建立首席統計員制度、政府購買服務等多種方式增強街鎮統計力量、穩定基層統計人員。

（一）夯實統計基礎，建立適應上海市實際情況的街鎮統計工作管理模式

1.重點推進本級負責模式。一是經濟總量大、調查對象和人口多的街鎮要積極爭取設立獨立的統計機構。二是借助街道體制改革契機，促進街道進一步明確統計工作職能，增強統計人員力量配備。三是探索建立首席統計員制度。特別是合署辦公統計機構、只有專兼職統計人員的街鎮，目前統計工作負責人往往只是分管領導，不從事統計業務。通過建立首席統計員制度，將具體從事統計工作的聯系人（或是業務負責人）確定為首席統計員，給予編制優先考慮、科級職級待遇或補貼福利等，提高街鎮對統計工作的重視程度，有利于統計人員穩定。

2、加快完善浦東工作模式。一是明確區統計普查中心與街鎮統計、開發區統計工作的業務分工，便于工作的推動和開展。二是特別要完善北片街鎮統計力量，爭取南北片區統計工作模式一致，使北片鎮級統計做到區域和內容全覆蓋，街道能承擔起社會調查、統計名錄庫維護和人口管理等職能。

3.繼續探索靜安模式。針對靜安統計工作當前面臨的不利情況，建議在市委加強基層治理課題研究、各相關部門正在梳理街鎮、居（村）委會工作職能的現狀下，積極爭取在街道一級將統計調查工作納入需要協助的行政事項，強調街道的統計工作職能，探索設立街道助理統計員等兼職統計崗位，給予一定補貼，便于今后街道統計調查工作的開展。

（二）明確工作職責，進一步加強街鎮統計工作規范化建設

1.明確街鎮統計工作職責。具體職責包括五個方面：一是認真貫徹執行統計法律、法規、規章和統計標準、統計調查制度，依法依規完成上級政府統計機構布置的各項統計調查任務。二是積極參與重大國情國力普查工作。在全國人口普查、農業普查和經濟普查期間，會同有關部門組成本轄區的普查機構，負責轄區內普查的組織實施。三是及時了解街鎮基本情況，監測轄區內經濟社會以及科技文化等方面的發展動態，搜集整理基本統計資料和用于統計目的的行政管理記錄，協調和暢通數據搜集渠道，管理和維護基本單位名錄庫、統計用區劃代碼和城鄉劃分代碼庫。四是積極配合國家統計局各級調查隊完成轄區內各項統計調查任務。五是積極為鄉鎮人民政府、街道

辦事處提供各種統計服務。

2.理清街鎮統計工作流程。街鎮統計業務的一般流程為：接受統計調查任務→組織實施統計調查任務→采集統計調查數據→報表審核及數據處理→數據上報與查詢查證→數據提供與開發利用→統計資料歸檔管理。根據統計調查任務的不同、數據采集手段、報送方式等的不同，還需要分解各環節的具體任務，將街鎮統計工作規范落到實處。

3.完善街鎮統計工作制度。目前，街鎮在日常管理中或多或少建有部分工作制度。針對街鎮統計工作職責，特別是無獨立統計機構的街鎮來說，還需進一步完善數據采集審核報送制度、統計資料管理制度、數據質量責任追究制度、統計業務崗位責任和統計人員考核等制度，規范街鎮統計行為，保障統計業務工作的正常開展。

（三）爭取各方支持，增強街鎮統計力量配備

1.完善統計管理條例。國家《統計法實施細則》即將出臺，上海市也將正式啟動《上海市統計管理條例》修訂工作。期待新修訂的條例中能明確對街鎮、基層統計工作的要求、機構設置和人員配備。

2.綜合考量街鎮人員配備標準。根據工作實踐和調研情況，建議一般街鎮配備3~5名專職統計人員，人口眾多、經濟總量大、調查對象多的街鎮可根據實際工作量增加人員配備。綜合部分區縣、街鎮反映的情況，要保證統計數據質量，人均負責年定報單位數70~80家較適宜。

3.建立考核激勵機制。在街鎮編制有限的情況下，優先考慮工作表現突出的統計人員的編制。

4.積極探索通過購買服務的方式，建立助理統計調查員制度。助理統計調查員，主要負責名錄庫動態維護、記賬戶輔助調查等工作。

（四）健全基層網絡，形成全社會重視統計工作的氛圍

1.進一步完善街鎮、居（村）委會（社區）統計網絡。在各類社會調查任務大量增加的背景下，建議在各基層組織，包括居（村）委會、社區等各基層單位指定專職或兼職統計人員為社區助理統計員，將統計工作納入居委會協助行政事項范圍。社區助理統計員由于更了解基層情況，可用于輔助完成大量的社會統計調查任務，普查時負責普查指導工作。

2.協調好部門之間的關系，進一步完善數據共享機制。目前統計涉及的對象越來越廣，統計對象的配合程度不一，因此，部門之間的支持配合尤顯重要。

3.探索統計執法與依法統計信用體系建設聯動機制。樹立典型、以點帶面，加強對守信企業的指導服務，將存在統計不良行為的企業列為重點檢查對象，對嚴重失信企業進行必要的統計執法以實現正面引導和執法監督同步推進，減輕基層催報工作量。

（五）加強頂層設計，減輕基層統計工作量

1.各級統計部門要積極推動和加快統計方法制度改革。加強對調查項目的管理，盡量減少全面調查的范圍。下發至街鎮、社區的調查項目，建議發至部分有代表性街鎮統計人員范圍征求意見，充分考慮基層現有的統計力量與條件，提高統計指標的可操作性和可行性，減少交叉重復和過時的指標。

2.進一步加強統計信息化建設，建立穩定、易用、統一的網報平臺。進一步加強不同專業間、不同報表間數據匹配度等審核關系的設置，減少街鎮統計人員反復查詢工作量。進一步加強數據管理的平臺建設，將現有的單位名錄庫、各專業數據臺賬等整合在統一平臺上，充分實現數據共享、信息整合。

3.進一步明確名錄庫管理、區劃代碼、人口管理等基本信息庫維護的統計管理要求并加強有關培訓?；拘畔煨畔⒌牟杉途S護是開展統計工作的基礎，是普查、抽查、GDP核算的重要依據其維護的重點在街鎮一級。應建立健全基本信息庫質量控制制度和定人、定崗的責任制，對采集維護更新等各環節實行全過程質量控制，定期或不定期地對基層維護信息庫質量進行抽查和考核，確保各類信息庫的管理質量。

4.完善不同專業間統計工作的協調。市、區縣統計部門的不同專業在對街鎮布置統計工作時應統籌考慮，特別是網上直報系統開放時間、業務工作培訓會議、調查項目開展時間等工作，各級部門、各個專業應錯時、有序安排，減輕基層統計工作忙閑不均問題。

（責任編輯：曹家樂）