大道之行

本書高揚社會主義理念，直面“中國問題”，以貫通中西、跨學科的學術視野，從文明、政治、社會、基層、經濟各方面分析了中國道路、中國制度、中國治理的優勢與問題，探討了中國共產黨如何克服重重危機與挑戰，并回答了干部群眾關注和困惑的一些重大問題。書中提出許多新思想、新觀點。比如，面對國內外異常強大而又靈活的資本力量，中共黨建的核心在于通過思想與制度建設保持政治主體性；提出建設社會主義的根本在于駕馭資本為人民服務；提出“評議式民主”的新思路；提出加強黨的經典體系建設；提出把人民組織起來、落實基層直接民主的基層善治之道；提出保護人民的結社意愿、以人民社會包容公民社會的社會建設思路。

章永樂：中共和各級人大如何更好地代表人民

編者按：據媒體報道，參加2015年全國兩會的代表、委員中，36位富豪的身家超過1.2萬億元人民幣，引發網友熱議，這也促使我們思考以下問題：人大在中國政治體系中承擔何種功能和定位？人大與執政黨有什么關系？人大代表中官商比例過高是否合理？如何避免普通勞動者被企業家和社會名流“過度代表”？中共和各級人大如何加強自身的“代表性”？“人大代表專職化”的思路是否行得通？

從橫向比較來看，中國政府是各國政府中“自主性”程度比較高的，以具有強大組織力的中共作為政治后盾，并且有強大的國有企業作為其經濟自主性的基礎，不會像歐美政府一樣，輕易被強勢的社會集團所“俘獲”。而正是這種“自主性”，使得中國政府能夠著眼于國家和民族的長遠利益來制定規劃，推出各項政策。

然而，強“自主性”政府完全可能是服務于官僚集團自身利益的政府，未必是服務于社會長遠和根本利益的政府。中國政府之所以能在很大程度上做到“為人民服務”，其根本原因還在于執政黨自身的“先進性”與“代表性”。黨能夠提供未來的戰略愿景，并對各種社會利益進行整合，形成全黨的意志，而這種意志通過人民代表大會制度，上升為國家的意志并得以執行。只要執政黨能保持“為人民服務”的本色，只要人大的轉換機制正常運作，“自主性”就不會淪為官僚集團的自私自利，而可以承載“先進性”和“代表性”的精神。

不過，這一機制目前的運作卻不無隱憂。第一，雖然從宏觀層面上看，“官”與“商”之間有諸多防火墻，但從微觀層面上看，又可能存在過多利益糾纏，從而可能扭曲政策的方向；第二，人大制度這一“轉換器”自身存在諸多張力，出現了某些階層被“過度代表”、一些階層缺乏代表的情況。

從政治高度來認識和解決黨政干部的“一家兩制”問題

中共領導下的職業治國者隊伍本身就是官與商之間的防火墻，資本集團難以通過競選在體制內進行人事布局。然而，這只是宏觀的結構。從微觀的運作過程來看，防火墻已經在一定程度上被侵蝕了。造成侵蝕的重要原因之一是普遍存在的“一家兩制”，即一個家庭或家族中有成員擔任黨政干部，另外有成員下海經商。這樣權力在很大程度上就已經“家族化”了，利益交換就可以在家庭或家族內部完成。這樣就在社會層面弱化了政治的原則。

在政治權力行使中限制親屬關系的影響是個世界性的難題，即便是在個人主義文化較為興盛的歐美，也同樣面臨這一問題，更不用說“親親”傳統根深蒂固的中國了。中國古代的統治者就已經對家族文化的政治影響作出限制。如科舉取士制度在很大程度上排除了家族勢力對官員任職資格授予的直接干預；回避制度則在地理上弱化官員權力行使與其家族之間的關聯。經過20世紀革命，中國的家族文化也已經大大弱化。然而市場經濟的興起，使得掌權者的家屬獲得了將影響力兌換成貨幣的新機會，社會變革過程中各項制度的不健全，更為這種影響力的發揮提供了很大空間。

《中華人民共和國公務員法》第五十三條規定：“公務員必須遵守紀律，不得有下列行為……（十四）從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務”。第一百零二條規定：“公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動?！钡]有禁止或限制公務員家屬經商的總體規定。只有一些較為特殊的產業對主管部門的公務員家屬的經營進行了限制，如《娛樂場所管理條例》第四條規定：“國家機關及其工作人員不得開辦娛樂場所，不得參與或者變相參與娛樂場所的經營活動。與文化主管部門、公安部門的工作人員有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系的親屬，不得開辦娛樂場所，不得參與或者變相參與娛樂場所的經營活動?！背酥?，有不少文件規定要求公職人員申報親屬經商情況、在管轄行業就業情況、出國情況等，但這些規定往往過于模糊，管轄范圍不清，罰則不明。如果公職人員自己不出事，幾乎不可能發現或查處其親屬違規經商狀況。從近年來紀檢部門查處的腐敗案件來看，從中央高層到基層，大量腐敗案件中都有“一家兩制”的原因。一些公職人員甚至用未成年子女或高齡父母的身份來牟取商業利益。

這一問題絕不僅僅是一個反腐問題，而更是涉及到了政治層面上的“先進性”和“代表性”問題。如果黨政干部已經在實質上成為“老板”，在社會各階層中，其到底代表誰的利益，答案也就不言自明了。比如說，在勞資糾紛中，實質身份是老板的黨政干部就未必有保護工人利益的積極性，而這最終會造成損害執政黨的社會基礎的后果。持有大量房產的黨政干部當然會反對房產稅，更會反對遺產稅，這就會導致利于國計民生的稅收政策遲遲無法出臺。

因此，“一家兩制”問題必須提高到一個政治性的高度來認識，“家風”不正，“政風”難正。但要正“家風”，需要更為嚴密的黨紀國法。當前對于公務員及其家屬經商的規定線條過粗，但最大的問題還是政治高度不夠，只是從“反腐敗”的技術考慮來進行規定。在我們看來，當前的管理模式過于寬松，應當建立更為嚴格的黨政干部親屬經商影響力評估制度。具體而言，黨政干部申報一定范圍內的親屬經商狀況是最基本的要求，紀檢部門需研究，親屬經商是否處于該干部管轄范圍之內，是否可能借助該干部權力或利用其影響力來獲得利益，只要存在較大的蓋然性，哪怕沒有現實的權錢交易，也應該影響該干部的升遷。該干部要么勸說自己的親屬退出生意，要么接受自己得不到升遷，甚至降職的結果。這種評估需要比較細致的規則，比如說親屬的范圍，“生意”內容的界定，“影響力”的評估，均非易事。因此，有必要通過廣泛的試點，來探索監管和評估的規則，再在全國范圍內推廣。這在表面上沒有限制黨政干部親屬經商，但實際上可以起到這樣的效果。干部級別越高，規則就要越為嚴格，因為這時候親屬能更為容易地借助該干部的影響力來獲得利益。

不對“一家兩制”做出限制，執政黨的“先進性”就會打折扣，“代表性”就會被扭曲，“純潔性”更會成為問題。源頭的污染是最大的污染，不可掉以輕心。

各級人大必須加強自身的“描述代表性”

在解決好源頭的問題之后，人大作為黨的意志和國家意志之間的轉換器的角色就值得進一步研究。目前對人大存在的結構性問題有兩種不同的診斷：第一種是認為人大在“代表的廣泛性”上出現了問題，表現在人大代表中官員與商人的比例過高，變成了一個官商俱樂部，這種意見要求一種“描述性的代表制”（descriptiverepresentation），要求人大代表的結構大體上能反映人民的社會構成；第二種是認為人大代表個人的身份并不是那么重要，一個律師身份的人大代表可以代表資本家，也可以代表工人，關鍵在于他和哪些群體之間建立了代表和被代表的關系，因此問題不在于代表的身份是精英還是草根，而在于選舉機制要具有實質性、人大代表有充分的參政議政權、選民對人大代表的問責機制要落實。

這兩種表述的背后是對人大作用的不同定位。第一種定位以“黨的領導”為前提，認識到人大是將黨的意志轉化為國家意志的轉換器。在這一視野下，人大代表個人的參政議政能力并不是最重要的，關鍵是人大作為一個整體，要反映出人民的構成結構，從而賦予這種轉換以更大的權威性。第二種定位則更重視人大作為“權力機關”的實質定位，希望人大超越將黨的意志轉化為國家意志的轉換器的定位，與選民之間建立更為緊密的代表關系。從這一定位出發，一些人大代表走向“專職化”，設立工作室聽取選民日常意見和建議的做法，獲得了較多的肯定。

然而，從2010年《代表法》的修正來看，“人大代表專職化”的思路顯然遭到了否定?！洞矸ㄐ拚浮芬幎?，代表不脫離各自生產和工作崗位。這一修正的邏輯不難理解。如果人大代表專職化，其綜合民意得出的結論如果與黨組織不一致，就會出現結構性沖突，這對“黨的領導”會構成削弱作用?！洞矸ㄐ拚浮吩趯嵸|上重申了中國政制的基本邏輯，即黨對民意的整合是第一位的，而人大對于民意的整合是輔助性的。借用王紹光的說法，中國的民主是偏重內容與實質的代表型（representational）民主，而不是偏重形式和程序的代議型（representative）民主。按照代議型民主的思路，向選舉產生的人民代表賦權才是正道，依靠未經過人民選舉產生的執政黨來整合民意，在形式和程序上都不太說得通。但如果單看形式和程序的話，就無法理解執政黨在日常政治生活中的民意收集和民意整合活動（如調查研究、政治報告的起草）的重要性。如果第二種思路行不通，那么勢必要回到第一種思路，人大必須加強自身的“描述代表性”，以更好地承擔“轉換器”的角色。從這個標準來看，當下從中央到地方的人大代表構成顯然是出現了“描述性”不夠的問題，真正的一線工農代表數量少，官商比例過高，一些地方工人與農民代表的名額還經常被商人擠占，掛羊頭賣狗肉。如果這一現狀不改變，人大的角色定位就會處于尷尬的境地，既不符合“代表型民主”的思路，也不符合“代議型民主”的思路。

從總體上看，中國代表制政治的核心還在于中國共產黨如何保持“代表性”與“先進性”。問題的關鍵仍然是中共如何對多元的社會利益進行認識和綜合。這首先需要中共在自身的成員構成上保持一定的“描述性”一一黨不能成為一個社會精英的俱樂部，一線的工人與農民必須在黨內保持相當大的比例，這樣工人與農民關心的問題在黨內才能得到重視；其次，發揚黨內民主，讓基層和一線的黨員的意見能夠獲得順暢的表達渠道，這就需要充分發揮黨代會和黨代表的作用，需要“群眾路線”活動的常態化，需要黨員在黨內的言論自由獲得保障；再次，就是要嚴格限制黨政官員的“一家兩制”，使其決策和政策執行較少受到特殊利益的影響。如果黨對民意的解讀和綜合是比較準確的，黨的路線、方針、政策也就具備了科學的基礎，具有更大的可接受性。