城步國家公園體制試點區存在問題及對策研究

劉 沖，譚益民，張雙全 ，賀江華

（中南林業科技大學 a.旅游學院；b.國家林業局森林旅游工程技術研究中心，湖南 長沙 410004）

城步國家公園體制試點區存在問題及對策研究

劉 沖a,b，譚益民b，張雙全a,b，賀江華a,b

（中南林業科技大學 a.旅游學院；b.國家林業局森林旅游工程技術研究中心，湖南 長沙 410004）

城步國家公園體制試點區存在空間破碎化、保護價值差異大、管理體制不順、資源權屬不明晰、人財物缺乏、人地矛盾突出等問題。在此基礎上，提出了整合拓展原有保護地、改革管理體制、明確資源權屬、完善資金保障、控制常住人口、建立社會參與和監督機制等相關對策。

國家公園；體制試點區；城步；保護地

1872年3月1日，美國建立了世界上第一個國家公園—黃石國家公園[1]。目前，已有200多個國家和地區建立了近萬個國家公園和類似區域，在保護自然生態系統和自然資源方面發揮著重要作用[2]。國際經驗證明，國家公園體制是一種有效的自然遺產管理方式，能夠較好地處理自然生態保護與資源合理利用之間的關系。而我國到目前為止還沒有一處真正意義上的國家公園，國家公園體制建設正處于探索階段。

一、中國國家公園體制試點區建設

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，從國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標出發，從加快生態文明建設的高度，提出“堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”[3]。

2015年1月，國家發改委等13部委聯合通過了《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《方案》），確定了北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海共9個?。ㄊ校┙夜珗@體制試點，要求每個試點?。ㄊ校┻x取1個區域開展試點[4]，試點時間為3年，2017年底前結束?！斗桨浮访鞔_提出國家公園試點區域為國家級自然保護區、國家級風景名勝區、世界文化自然遺產、國家森林公園、國家地質公園等禁止開發區域[5]。2015年3月，國家發改委又發布了《建立國家公園體制試點2015年工作要點》以及《國家公園體制試點區試點實施方案大綱》[6]，進一步細化了《方案》的相關要求，標志著醞釀已久的國家公園體制改革正式啟動。

湖南省委、省政府全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，結合湖南省保護地的實際情況，確定在邵陽市城步苗族自治縣建立城步國家公園體制試點區。并根據國家《關于印發建立國家公園體制試點方案的通知》要求，結合湖南省和城步國家公園體制試點區的實際情況，組織編制了《湖南省城步國家公園體制試點區試點實施方案（2015-2017）》。

二、城步國家公園體制試點區基本情況

城步國家公園體制試點區（以下簡稱試點區）位于湖南省湘西南邊陲的邵陽市城步苗族自治縣，試點區涉及原有的南山國家級風景名勝區、金童山國家級自然保護區、兩江峽谷國家森林公園、白云湖國家濕地公園共四個國家級保護地。試點區總面積為505.43 km2，包括原南山國家級風景名勝區南山片區（去除了西部用于風電建設的16.5 km2用地）、原金童山國家級自然保護區全部土地、原兩江峽谷國家森林公園南段（即與原金童山國家級自然保護區金童山片區重疊的32.36 km2土地）、原白云湖國家濕地公園十萬古田片區，以及新增的原非保護地區域。試點區與四個保護地的關系見表1。

試點區國有土地234.96 km2，占總面積的46.5%，主要為南山牧場地及金紫山和云馬兩個國有林場的部分用地。集體土地270.47km2，占總面積的53.5%，主要為各個村的集體用地。

試點區內各類資源總量大，類型豐富，品位高。試點區的核心價值主要包括中國南方獨特的草山景觀、以中亞熱帶常綠闊葉林為代表的森林生態系統、罕見的內陸濕地和水域生態系統、重要的候鳥遷徙通道和種群繁殖基地、人與自然共同創造的特色文化景觀。

表1 城步國家公園體制試點區與四個保護地的關系 km2

三、城步國家公園體制試點區存在的問題

試點區在保護地空間分布、管理體制和權屬、資金保障、資源保護等方面存在一定的問題。這些問題既與全國存在較大的共性，也有中國南方地區的特性。

1.原有保護地空間破碎化，保護價值差異大

試點區是在原有的四個保護地的基礎上建立的，原有的四個國家級保護地中，有三個保護地空間分散。南山國家級風景名勝區分為三個片區，其中南山牧場片區屬于山地草原，五團苗寨片區屬于民族建筑，白云湖片區屬于水體和水源涵養區，功能不一致，且空間上互不相鄰。金童山國家級自然保護區分為金童山片區和明竹老山片區，以保護低海拔中亞熱帶常綠闊葉林和保護候鳥遷徙通道為主，具有較高的保護價值，但同樣空間上互不相連。白云湖國家級濕地公園分為白云湖片區和十萬古田片區，白云湖片區為人工水體，保護價值相對較低，保護價值較高的十萬古田片區為高海拔濕地，但孤懸一隅與白云湖片區相距較遠。兩江峽谷國家森林公園北段已經進行了一定的旅游開發，相應的保護價值降低。

2.試點區現行管理體制不順，資源權屬不太明晰

在我國現行的管理體制中，不同類型保護地分屬不同的行政主管部門管理，在同一保護區域有多個管理機構，在這種部門和屬地多頭管理下出現多重管理、條塊分割、管理混亂等諸多問題[7]。

試點區范圍內四個國家級保護地存在地域上重疊的現象，金童山國家級自然保護區與南山國家級風景名勝區和兩江峽谷國家森林公園均有重疊，多部門管理，責、權、利關系不清，資源上也存在管理權與資源權屬不統一的現象，這樣就造成了多頭管理和資源權屬的問題。

試點區內大部分林地屬于國有林場和國有牧場所有，少部分為集體所有，管理部門沒有實際的林地所有權，僅有管理監督權力，造成責權不對等。此外，現有保護區的管理單位的行政級別、歸口管理單位和單位性質有很大不同。南山國家級風景名勝區管理處為正處級機構，由市縣共管，屬于自收自支事業單位；兩江峽谷國家森林公園管理處為副處級機構，由縣政府管理，屬于全額撥款事業單位；而白云湖國家濕地公園和金童山國家級自然保護區管理處均為正科級機構，都歸口縣政府管理，屬于全額撥款事業單位。這樣的差異對于資源的綜合管理、保護和開發帶來不便。

3.試點區人財物資源較為缺乏，保護法規和政策不夠完善

由于多方面的原因，試點區工作人員大多來源于政府部門、安置的退伍軍人或林場工人，且沒有經過系統的培訓，試點區管理的專業技術人才較為匱乏。在資金投入方面，由于試點區所在的城步苗族自治縣為國家級貧困縣，財政十分困難，難以大規模投入到試點區內各個保護地；國家對于保護地的生態補償和保護項目支持資金力度也有限，而保護地管理處沒有資源的所有權，無法享受國家出臺的相關優惠政策；在我國，還沒有形成像發達國家那樣對保護地進行民間投入和社會捐贈的機制和風氣，因而進一步制約了保護地的資金來源。由于資金不足，試點區內基礎設施和保護設施相對落后。

由于國家和地方政府在保護地法律政策方面的不夠完善或修訂不夠及時，從而造成試點區關于生態資源保護的法律法規還不健全，相關法律的懲罰力度不大，執法力度不夠，政策措施不到位，不利于試點區今后的發展。

4.試點區居民較多，資源保護和社區發展存在一定矛盾

中國南方地區受山地地形制約，人地矛盾突出，人類長期的生產生活造成了自然景觀的嚴重破碎化。目前試點區范圍內共有8962名常住人口，其中南山牧場現有人口2280人，金童山國家級自然保護區現有人口187人，新增區域13個行政村現有人口6495人。試點區內居民生產生活活動對周邊的環境、動植物和森林生態系統等造成一定的破壞，對森林資源和生態系統的保護造成了沖擊。

四、城步國家公園體制試點區發展對策

1.整合拓展原有保護地，突出核心保護價值

根據國家公園體制試點原則，結合城步苗族自治縣國家級保護地現狀，整合拓展原有保護地，確定試點區范圍，對納入試點區范圍的原有保護地以及新增加的地域，重新調整功能，突出核心保護價值。對于沒納入試點區范圍的原有保護地，按程序報請相關主管部門進行調整或撤銷。

四個國家級保護地中，南山國家級風景名勝區的五團苗寨片區、白云湖片區及兩江峽谷國家森林公園的北段未被納入試點范圍。南山風景名勝區的五團苗寨片區范圍僅3km2，且將五團鎮鎮區包括在其中，管理難度大，白云湖片區的白云湖為飲用水源保護區，已有相關保護措施，對于這兩個未納入片區，可由主管部門協調處理?？紤]到兩江峽谷國家森林公園和白云湖國家濕地公園的核心資源已納入試點區，建議將湖南兩江峽谷國家森林公園管理處和白云湖濕地公園管理處現有人員統一納入城步國家公園體制試點區管理機構。兩江峽谷國家森林公園未納入試點區的北段毗鄰縣城，與城步苗族自治縣正在規劃建設的云霧嶺城市森林公園相連，為便于管理及進一步推進城步旅游經濟發展，建議兩江峽谷國家森林公園未納入試點區部分和云霧嶺城市森林公園合并，并重新組建管理機構。

新增明竹老山至十萬古田山脊及山腰一線區域在縣域城鎮體系規劃中屬次生林保護區，是以保護為主要目的的區域。此外該片區與廣西交界，以山脊為界，人為分割了生態系統，在未來國家公園體制進一步推進時，可與廣西對接，考慮跨行政區將整個金紫山山脈一線統一納入國家公園范圍，真正形成完整的生態系統。

2.改革管理體制，明確資源權屬

通過對原有管理機構整合，在試點區設立新的管理機構，由湖南省人民政府直接管理，擁有試點區內所有資源的監管權、管理權和執法權。試點期間，仍然接受各相關行業主管部門的指導，在試點區內生態移民等社區關系處理問題上，與城步苗族自治縣政府協調處理。同時，試點期間要對試點區內土地、森林、水等自然資源統一進行確權登記，明確資源權屬。對于集體所有的自然資源，通過贖買或者協議的方式，進行資源權屬的變更，將試點區內的國有部分的所有權、集體部分的管理權、經營權等權限全部歸試點區管理機構所有，明確其用途，以便試點區管理部門對資源進行整合，并進行統一保護、管理和利用。

3.增強人財物保障，完善法規和政策

對原有管理機構人員進行考核后重新聘任上崗，進行崗前培訓，并制訂后期考核和培訓計劃，加大人員引進力度，提升試點區的管理和專業技術水平。根據國家公園體制的要求要體現公益性，實行收支兩條線管理，門票收入、特許經營收入等要上交省級財政，各項支出由省級財政進行統籌安排。因此要完善資金保障機制，省財政對試點區的運行、管理和保護進行統一的預算，增加對試點區的專項補助和生態補償等資金的投入；建立多方面的融資渠道，建立國家公園的生態保護基金和社會公益基金，并向社會上的有志之士采取名木認領模式，獲取資金；對于試點區的經營項目，通過PPP模式，面向社會進行公開的競價招標，進行特許經營，經營所產生的稅收投入到試點區的保護和運營中來。在資金得到保障的前提下，加大對試點區基礎設施、保護設施、環境教育設施等方面的投入，改善試區保護和管理的硬件條件，建立保護地的全網數字化監測系統。在國家完善有關法律法規的基礎上，對試點區制訂相關的地方性法規，出臺針對性的政策，使試點區的保護和管理真正做到有法可依。

4.控制常住人口，建立社會參與和監督機制

停止外來人員遷入試點區，嚴格控制試點區常住人口。通過自然消減，控制新進人口，生態移民，引導遷出等方式逐漸減少試點區內常住人口，將分散的居民點聚集為集中社區。

充分調動社會各界參與試點區保護、管理、開發和運營的積極性[8]。試點區在試點期間通過建立志愿者招募平臺，設置準入標準、管理制度、和激勵機制，發展志愿者單位，初步建立起志愿者服務體系。充分發揮國家公園的環境教育功能，設立環境教育中心[9]，對試點區居民和游客進行環境教育。與國內科研院所及非政府組織成員達成友好合作關系，吸納公園游憩群體、環保組織、旅游商務及貿易群體、對公共政策感興趣的市民群體和利益相關者從各個不同角度參與國家公園的運行和管理，與國內外科研院所、大專院校、國際組織等合作，建立科研、教學、實習基地，加強與美國、日本、臺灣等國家（地區）國家公園的合作交流，初步建立起社會組織與個人參與合作管理機制。接受公民、民間組織、利益群體和社會輿論的監督，初步建立社會監督機制。積極地引導社區居民自發、有序、主動參與到試點區的保護，并進行旅游相關行業的經營，盡可能的提高就業崗位的數量，緩解周邊社區居民的就業壓力，建立社區參與旅游的共同管理和運營的運營模式[10]，對旅游相關產業進行授權，促使傳統產業向綠色環保、可持續產業轉型，有效的帶動社區和周邊的經濟發展。

五、結語

通過國家公園體制試點，能夠進一步理順保護地的管理機制，形成科學有序的保護體系，更好地、更有效地保護自然生態系統的完整性，突出保護地的公益屬性，實踐以制度保障生態文明建設的目標[11]。

城步國家公園體制試點區具有特殊性和典型性，試點區在保護地空間破碎化、多重管理等方面具有典型代表作用。

試點區的設立是對我國南方景觀破碎化地區自然資源管理模式的新探索，試點區建設的成功經驗可以逐步在湖南省及中國南方山區推廣，實現自然資源和地區文化的有效保護，發揮保護地的科研教育功能，實現保護地的環境、經濟和社會文化可持續發展。

[1] 盧 琦,賴政華,李向東. 世界國家公園的回顧與展望[J].世界林業研究,1995,8(01):34-40.

[2] 國家林業局森林公園管理辦公室,中南林業科技大學旅游學院.國家公園體制比較研究[M].北京:中國林業出版社,2015.

[3] 蘇 楊,王 蕾. 中國國家公園體制試點的相關概念、政策背景和技術難點[J]. 環境保護,2015,43(14):17-23.

[4] 張婧雅,張玉鈞. 探索創新中找尋國家公園管理體制路徑[N].中國綠色時報,2015-06-23(A04).

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[7] 翟洪波. 建立中國國家公園體制的思考[J]. 林產工業, 2014,41(06):11-16.

[8] 劉 鋒,蘇 楊. 建立中國國家公園體制的五點建議[J]. 中國園林,2014,30(08):9-11.

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[10] 姜素紅,程 真. 發展自然保護區生態旅游的思考[J]. 中南林業科技大學學報(社會科學版),2010,4(4):47-50+54.

[11] 吳承照,劉廣寧. 中國建立國家公園的意義[J]. 旅游學刊,2015, 30(06):14-16.

Problems and Countermeasures of Chengbu National Park System Pilot Area

LIU Chonga,b, TAN Yi-minb, ZHANG Shuang-quana,b, HE Jiang-huaa,b
(a. College of Tourism, b. State Forestry Administration Engineering and Technology Research Center for Forest Tourism, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Chengbu national park system pilot area exists spatial fragmentation, protect value differences, the management system is not suitable, resource ownership is not clear, the lack of human, financial and facilities,contradiction between human and lands are seriously and other issues. On this basis, this paper puts forward the integration and development of the original protections, reform the management system, clear resource ownership,improve the financial security, control the resident population, establishment of social participation and supervision mechanism and other measures.

national park; system pilot area; Chengbu; protected area

F592.3

A

1673-9272(2015)06-0077-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.06.014

http: //qks.csuft.edu.cn

2015-11-18

城步國家公園體制試點區試點實施方案項目。

劉 沖，碩士研究生。 通訊作者：譚益民，教授，博士，博士生導師，E-mail：csfutanyimin@126.com。

劉 沖，譚益民，張雙全，等.城步國家公園體制試點區存在問題及對策研究[J].中南林業科技大學學報（社會科學版）,2015, 9(6): 77-80.

[本文編校：徐保風]