跨國高等教育的全球治理

王鑠

摘 要：自上世紀80年代以來，跨國高等教育作為高等教育國際化戰略的表現形式和重要措施之一，經歷了快速多樣的發展歷程，已經具備了相當可觀的規模。但是，跨國高等教育的質量問題和潛在風險同樣為全球的學習者所擔憂，也為各國政府和國際組織帶來了諸多挑戰。因此，開展跨國高等教育質量保障體系建設是當下高等教育全球治理的重要議題之一。

關鍵詞：全球治理；跨國高等教育；質量保障；認證

自上世紀末開始，不斷加速的全球化浪潮已經成為世界政治、經濟、文化和社會發展的宏觀背景和主要影響因素。伴隨國際競爭的加劇、新公共管理主義的盛行以及信息通信技術的發展，全球競爭與合作已經成為高等教育發展的顯著趨勢。為應對高等教育全球化的機遇和挑戰，各國紛紛提出了高等教育國際化戰略。

一、全球化時代的跨國高等教育

發展圖景及面臨的質量風險

（一）跨國高等教育的概念界定

作為教育國際化戰略的重要組成部分，跨國高等教育是留學教育的補充和延伸。20世紀80年代以來，跨國高等教育迎來了高速發展的30年。各國政府和國際組織都對跨國高等教育給予了密切關注和集中研究。全球跨國教育聯盟（GATE）將跨國教育界定為“在任何形式的教學或學習活動中，學生所在的國家與為他們提供教育的國家不是一個國家。這種情況下，要求教學信息、教學人員和教學材料跨越國界”[1]。聯合國教科文組織（UNESCO）和歐洲委員會（COE）聯合制定的《跨國高等教育質量保證指南》（Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education）中提出，“跨國教育包括所有類型和模式的高等教育傳輸項目系列課程或教育服務（包括遠程教育），接受教育的學生和提供教育的機構不在同一個國家。這些項目是某個國家的教育系統的一部分，而在另一個不同的國家運行，或者獨立于任何國家教育系統進行運作”[2]。此外，國際高等教育質量保證機構聯合會（INQAAHE）以及中國、澳大利亞、英國、新西蘭、德國等國家的教育主管部門和相關組織機構分別提出了跨國教育定義，跨國教育概念的內涵日益豐富、外延不斷擴大，這也體現了跨國教育迅猛的發展勢頭和良好的發展前景?！皣纭焙汀傲鲃印笔强鐕逃拍畹暮诵囊?。國界是跨國教育存在的基本前提；流動是跨國教育實施的實際過程，包括教育項目、機構、人員的流動。在本文中，跨國高等教育是指教育輸出國將項目、機構、計劃、人員、課程等教育資源輸送到接收國，在接收國開展教育活動的教育形態和教育過程。

（二）跨國高等教育的發展現狀

當今世界，各國的經濟、政治、文化交往不斷加深，不但促進各國在教育事業發展上謀求深入合作，更為各國的教育合作和服務貿易鋪平了道路，這一點在高等教育方面表現得尤為明顯?？鐕叩冉逃缃褚呀洺蔀楦叩冉逃龂H化的重要組成部分。因為僅有部分國家統計本國（作為輸出國或接收國）的跨國教育發展情況，而且各國的統計方法各有側重，所以全球跨國高等教育的全貌尚無從獲得。然而，從幾個主要的輸出國和地區（見表1）以及接收國和地區（見表2）的統計數據，我們可以對跨國高等教育的發展進行估計和判斷。

（三）跨國高等教育面臨的質量風險

以上數據在一定程度上體現了跨國教育良好的發展勢頭，但是由于缺乏監管和權威信息，跨國高等教育迅猛發展的背后卻隱藏著嚴重的質量危機。第一，隨著跨國高等教育規模的迅速擴張和類型的日益多樣，在數以萬計的項目和提供者中夾雜著一定數量的“文憑工廠”，這些“文憑工廠”一般以營利為目的，有可能向學生授予未經認可的文憑，給學生和雇主造成損失。第二，跨國教育的發展態勢客觀上反映了對跨國教育項目、計劃的巨大需求和潛在市場，在經濟利益的推動下，勢必將刺激更多的教育提供者投身跨國教育市場。巨大需求和經濟利益極有可能帶來跨國教育項目、計劃的質量滑坡。第三，面對數量龐大的跨國教育提供者，以及教育項目、計劃等，學生需要自行辨別和選擇。誤導性信息的泛濫給學生選擇優質跨國教育資源帶來了巨大困擾。

跨國教育質量風險的存在主要是由于跨國教育提供者與學生間存在著信息的不對稱，這種不對稱源于政府在跨國教育質量保障和認證上的責任不明確，大多數國家尚未建立跨國教育質量監管體系或該體系仍處于起步階段，而且許多國家尚未將跨國高等教育的質量置于高等教育質量保障體系之中。官方權威信息的缺失和大量誤導信息的存在增加了學生選擇高質量跨國教育項目的難度，也為跨國教育的健康發展制造了障礙。為了給跨國教育提供良好的發展環境，保障跨國教育的健康發展，一些國家、地區和國際組織已經啟動了跨國教育質量保障工作。

二、全球治理的理念

與跨國高等教育質量風險應對

20世紀80年代以來，隨著全球化進程的深入，“治理”概念在理論和實踐層面都得到了很多關注，學者、研究機構和國際組織紛紛提出了關于治理的不同定義。同時，治理理念與全球化進程逐漸融合，形成了全球治理的概念和理論。

英國學者格里·斯托克（Gerry Stoker）在梳理各種關于治理的概念的基礎上，提出了治理的五維論點。第一，治理出自政府但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者。第二，治理明確指出在為社會和經濟問題尋求解答的過程中，存在著界線和責任方面的模糊之點。第三，治理明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴。第四，治理是行為者網絡的自主自治。第五，治理認定，辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威。政府可以動用新的工具和技術來控制和指引，而政府的能力和責任均在于此。[5]

盡管斯托克的治理理論是從國家治理層面提出的，但其理論觀點對于理解和解決全球性問題之時同樣具有解釋力和建設性?？鐕叩冉逃墙逃龂H化的重要體現，其潛在風險也是世界各國共同面對的難題，斯托克的治理理論對此提供了適切性的理論解釋。第一，各國政府應在應對跨國高等教育風險中分擔治理責任，非政府組織、國際組織也能夠并且應該承擔相應責任。第二，跨國高等教育超越國家界限，需要國家間開展合作、共同承擔責任，且責任往往無法明確劃分。第三，跨國高等教育不僅是國家間的教育合作，也是經濟貿易合作，僅靠教育機構的努力無法滿足跨國高等教育的發展需要，需要各個社會公共機構，甚至公共機構與私營機構的相互合作。第四，針對跨國高等教育的治理應在保證各國利益、符合各國法律的框架內保證跨國高等教育提供者的自治權。第五，針對跨國高等教育的治理和風險防控應建立新的治理機制，而非借助傳統的政府命令手段?？偠灾?，跨國高等教育作為全球化進程中的新興領域，其質量風險的應對需要在國家和國際層面開展治理合作，并且充分保障教育提供者的自治權利。

三、多層次跨國高等教育質量保障

及認證體系的構建與發展

為了應對跨國高等教育質量風險，世界各國政府部門、教育機構和國際組織紛紛開展專題調研和改革實踐，并達成了一定共識，即高等教育機構與項目的質量保障和認證、對個人獲得文憑的學術認可和職業認可是保證跨國高等教育質量的重要環節。鑒于高等教育機構和項目的質量保障是跨國高等教育質量的根本，是文憑認可（學術的/職業的）的前提，本文主要探討跨國高等教育質量保障及認證的做法和經驗。

（一）跨國高等教育質量保障：高等學校和項目提供者的基本責任

高等學校和類型多樣的高等教育項目與課程計劃提供者是跨國高等教育最主要的責任主體，他們在跨國高等教育課程、項目、計劃實施過程中的教師選派、課程設計、教學方法及考核方式等方面的理念和做法直接影響跨國高等教育的質量和效果。如果不能充分調動起教育機構提供高質量教育服務的積極性，任何質量控制和學生保護機制的效果都將大打折扣[6]。在教育全球化的時代背景下，高校和其他高等教育機構面臨著前所未有的競爭壓力和挑戰，質量是生命線的論斷越發具有說服力?？鐕叩冉逃峁┱哂谐渥愕膭恿μ峁└哔|量的跨國高等教育，質量將成為其在未來全球性教育市場得以立足的金字招牌。

（二）跨國高等教育質量的宏觀保障：國家質量監管框架的構建

《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）首次將服務貿易列入國際貿易協定，教育是GATS的12個行業部門之一。GATS跨境支付、境外消費、商業存在和自然人流動四種服務模式為跨國高等教育的人員、項目、提供者和課程計劃的流動搭建了橋梁。盡管如此，質量是跨國高等教育持續健康發展的關鍵因素，這不僅需要跨國教育提供者提升服務水平，更需要國家層面有針對性的質量監管框架和認證機制的構建?？鐕叩冉逃切屡d的國際服務貿易類型，需要提供國和接收國各負其責并積極合作。

1. 接收國的視角

從接收國角度來看，建立跨國高等教育質量監管框架是必不可少的。由于跨國高等教育接收國主要是教育發展水平相對落后的國家，這些國家大多尚未建立完備的國家層面的高等教育質量保障體系，少數建立了高等教育質量保障體系的國家在跨國高等教育質量保障方面仍然缺乏經驗。目前，跨國教育接收國的普遍做法是制定針對跨國教育活動的專門法律監管條例。

接收國的質量監管框架建立在各國不同的政治經濟、管理文化環境下，資源投入和監管目的同樣存在較大差異，因此，各接收國的跨國教育質量監管框架建設表現出不同特點，主要體現在對跨國教育提供者和項目、課程管理的嚴格程度上?！罢J證”是嚴格管理的主要方式，這種管理方式通過制定學術要求和其他要求來加強對跨國高等教育的管理?！霸S可”和“登記”制度是寬松管理的主要方式，對跨國教育提供者、項目、計劃等要求較低。從各接收國和地區的跨國高等教育的質量監管來看，中國大陸是監管相對嚴格的代表，中國香港和馬來西亞的監管則相對寬松（見表3）。

2. 輸出國的視角

相較于接收國，輸出國一般來自教育發達國家，這些國家一般都擁有健全的高等教育質量保障體系。但是，跨國高等教育是新生事物且發展迅猛，絕大多數輸出國的高等教育質量保障體系無法完全監管跨國高等教育，甚至不具備監管跨國高等教育的能力。由于跨國高等教育項目、課程質量關乎輸出國高等教育質量和國際形象，近年來各輸出國以本國高等教育質量保障體系為基礎，嘗試開展針對跨國高等教育的質量保障工作。從目前的工作進展來看，各主要輸出國仍然將跨國高等教育質量保障作為本國高等教育質量保障工作的組成部分，尚未針對高等教育的輸出成立專門部門或頒布專門法律法規。

跨國高等教育質量保障一般依托大學的自我認證或獨立的非營利機構的外部認證，如英國的高等教育質量保障機構（Quality Assurance Agency，QAA）、澳大利亞大學質量署（Australian Universities Quality Agency，AUQA）和美國類型多樣的私立認證機構。

為了規范跨國高等教育發展、保證跨國教育質量，輸出國各級政府以及質量保障和認證機構一般采用出臺強制性的管理條例（如澳大利亞政府頒布的《海外學生教育服務法（2000年）》（Education Services for Overseas Students Act 2000）或指導性的行動指南的方式，為跨國教育活動提供質量標準和指導建議。

綜上所述，盡管跨國高等教育在近20年內得到了大幅發展，但由于國際上尚未對跨國教育的內涵和外延的認識達成一致，加之各國高等教育質量保障模式千差萬別，無論是輸出國還是接收國均無法單方面制定跨國高等教育的質量標準，業已出臺的關于跨國高等教育質量保障條例、法規和指南更多的是從宏觀層面對跨國高等教育提供者、項目、課程等因素進行原則性規定。這些努力在一定程度上有助于跨國高等教育的規范化發展，但是很難應用到具體的跨國教育實踐中。

（三）跨國高等教育質量保障與認證的國際和區域合作

從跨國高等教育質量保障和認證的發展來看，國家層面的質量保障和認證仍然是唯一具有法律效力的質量保障機制，并且通常由輸出國的質量保障和認證機構負責。由于跨國高等教育涉及輸出國和接收國雙方的教育體制和利益訴求，輸出國或接收國單方面的努力都無法得到跨國教育最優化的結果，只有針對跨國高等教育開展國際乃至區域性、全球性的合作，并充分發揮相關國際組織的作用，才能既保證跨國高等教育項目的質量，又兼顧不同國家的語言、文化等多方面的需求。

1. 跨國高等教育質量保障和認證的國際合作

一方面，20世紀80年代以來，世界各國形成了風格各異的高等教育質量保障體系（仍有部分國家尚不具備系統化的高等教育質量保障機制），質量保障理念和方法的差異給各國開展相關合作帶來了較大障礙。另一方面，一些國家由于擔心本國高等教育質量在國際比較中處于劣勢地位而消極應對，甚至明確反對由來已久的建設國際性高等教育質量保障機制的提議。

相較于傳統高等教育，針對跨國高等教育的質量保障和認證的發展更欠成熟，只有個別國家在這方面開展了國際合作，但這種合作往往是建立在國家高等教育質量保障體系發展不平衡基礎上的，英國和美國這兩個高等教育質量保障體系比較完善的國家是重要的合作對象。英國高等教育質量保障機構與其跨國高等教育接收國的質量保障機構保持合作，向接收國推介制定質量標準和評估方法的成功經驗。美國的高等教育認證機構除了為本國跨國高等教育機構和項目提供認證外，經常因其良好的聲譽被邀請為其他國家的跨國高等教育機構或項目提供認證。

除了“強-弱”合作外，歐洲一些國家早在上世紀末就曾嘗試建立區域性的國際高等教育質量評估機構。1999年，由來自比利時弗蘭德、荷蘭和德國的質量保障機構合作創建了實體性的跨國高等教育質量評估機構，并且共同開發了較為成熟的質量評估方法，成立專家評審小組。北歐的丹麥和芬蘭也進行過類似的嘗試。

2. 跨國高等教育質量保障和認證的區域和全球合作

隨著經濟一體化進程的不斷深入，世界各國在多方面的區域合作和全球合作不斷加深。在跨國高等教育質量保障國際合作的基礎上，不同區域范圍和全球性的合作日益成為跨國高等教育質量保障的新亮點。

（1） 組建高等教育質量保障國際協會

上世紀末以來，面對世界高等教育風起云涌的發展形勢，世界性、區域性的高等教育質量保障協會陸續成立，其成員包括接受政府資助或獨立的高等教育質量保障和認證機構。當前，國際性的高等教育質量保障協會種類繁多、規模各異，其中規模較大的有國際高等教育質量保證機構聯合會（INQAAHE）、歐洲高等教育品質保證協會（ENQA）、亞太地區高等教育質量保障組織（APQN）、非洲質量保障機構聯合會（AFQN）等。這些高等教育質量保障協會主要致力于開展關于高等教育質量評估，理論研究和實踐研究，為成員單位的質量保障實踐提供意見和建議，為成員單位提供溝通和交流平臺。隨著跨國高等教育的快速發展，跨國高等教育的質量標準、評估辦法及相關政策問題已經成為國際高等教育質量保障協會的重要議題。

（2） 聯合制定跨國高等教育質量保障指南

聯合國教科文組織和經濟合作與發展組織聯合制定的《跨境高等教育質量指南》的前言明確提出，該指南的宗旨是保護學生和其他利益相關者免受低質量的跨國教育項目和聲譽惡劣的教育機構的影響，保持跨境高等教育的持續健康發展，從而不斷滿足人們的社會、經濟和文化需求?；谙嗤哪康暮妥谥?，聯合國教科文組織和亞太地區高等教育質量保障組織共同開發了《跨境教育規范管理框架的工具包》，歐洲高等教育品質保證協會制定了《跨國高等教育質量保證》（Quality Assurancein Transnational Higher Education），世界銀行和經濟合作與發展組織聯合制定了《跨境高等教育：能力建設的道路》。這些行動指南和發展報告總結了全球跨國高等教育的最新發展情況，為各國跨國高等教育質量保障和認證標準、方法的發展提供了參考依據，有助于增進國際和區域高等教育質量保障體系的相互了解和交流合作。

參考文獻：

[1]Australian Universities Quality Agency （2011）. Quality Assurance of Transnational Higher Education：The Experiences of Australia and India[EB/OL]. http：//www.auqa.edu.au/files/otherpublications/quality_ assurance_of_transnational_higher_education_the_experiences_ of_australia_and_india.pdf：4，2014-10-19.

[2]UNESCO.Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education[EB/OL]. http：//www.unesco.org/education/guidelines_E.indd.pdf：7，2014-10-21.

[3][4]British Council.The Shape of Things to Come：The Evolution of Transnational Education：Data，Definitions，Opportunities and Impacts Analysis[EB/OL].http：//www.britishcouncil.org/sites/british-council.uk2/files/the_shape_of_things_to_come_2.pdf： 16，17，2014-11-01.

[5]格里·斯托克. 作為理論的治理：五個論點[J]. 國際社會科學雜志， 1999（1）：20-21.

[6]OECD. Quality and Recognition in Higher Education：The Cross-Border Challenge[EB/OL].http：//biblioteca.esec.pt/cdi/ebooks/docs/Quality_ recogn_ higher_educ.pdf：27，2014-11-07.

編輯 郭偉 校對 許方舟