建立艾比湖濕地生態補償機制若干現實問題的思考

哈斯琴格樂

(新疆博樂市環境監測站,新疆 博樂 833400)

建立艾比湖濕地生態補償機制若干現實問題的思考

哈斯琴格樂

(新疆博樂市環境監測站,新疆 博樂 833400)

摘要：指出了艾比湖流域的環境惡化而引發的一系列生態問題已越來越受到人們的關注。通過生態補償機制框架的建立、優化產業結構、相關政策制度建立以及生態補償機制路徑等方面的思考,提出了設立水權交易市場,開征生態環境保護稅,建立生態環境補償機制的建議,從而為實現艾比湖生態環境保護目標提供一些理論研究。

關鍵詞：生態補償機制;框架;艾比湖

收稿日期：2015-06-24

作者簡介：哈斯琴格樂(1971—)，男,蒙古族、內蒙古科爾沁人,工程師,主要從事環境監測分析評價及管理工作。。

中圖分類號：X36

文獻標識碼：A

文章編號：編號：1674-9944(2015)09-0025-04

Abstract:Series of environmental problems and issues that caused by the deteriorating environment of Ebinur Lake basins have attracted the attention of more experts and scholars pay.Through the establishment of ecology compensation mechanism and relevant policy system,optimization of the industrial structure and the deliberation of ecological compensation mechanism path,the article proposes some suggestion,including the establishment of water rights trading market,adding environmental protection tax,and the establishment of ecological compensation mechanism,which aim to provide some theoretical studies for achieving the target of environmental protection in Ebinur lake.

1艾比湖流域及生態環境概況

艾比湖流域位于東經82°35′~83°11′、北緯44°44′之間,地跨博爾塔拉蒙古族自治州、塔城地區的烏蘇縣和托里縣南部、伊犁州直屬的奎屯市和克拉瑪依市的獨山子區,流域面積50621 km2(不包括賽里木湖集水區)[1]。流域內年徑流量大于1×108m3的河流主要有奎屯河、四棵樹河、精河、大河沿子河、博爾塔拉河等,地表總徑流量42.19×108m3。解放后,由于大規模的水利建設,特別是20世紀80年代以來奎屯河流域相繼修建了10余座水庫和多座引水工程,地表徑流基本上全部被引用,奎屯河口幾乎完全斷流,博爾塔拉河和精河成為艾比湖的主要補給河流[2](圖1)。

圖1　艾比湖流域水系及站點分布

近20多年來艾比湖湖面歷經了逐步增大、基本穩定到逐步縮小3個階段:1990~2002年期間,湖水面積逐步增大,其中2002年增長速度最快,從591 km2增加到837 km2。2002~2005年為基本穩定期,湖面面積維持在800 km2以上。從2006年開始湖面逐年萎縮,到2010年湖面面積只有537 km2[3](圖2)。

圖2　1990~2010年艾比湖湖面面積變化

隨著湖水面積的萎縮,艾比湖目前已演變為鹽湖,湖水礦化度高達202 g/L[4]。另外艾比湖的萎縮,還加重了流域內沙漠化的危害程度,出現了湖濱植被退化、浮塵和沙暴天氣增加、野生動物數量減少等生態問題。有不少的文獻資料對艾比湖流域生態狀況進行了定性或定量的評價,趙順陽等在《艾比湖流域生態環境質量評價》中利用人工神經網絡編制了生態環境質量評價圖,將艾比湖流域劃分為40個評價單元,分別定量計算出生態環境優良、良好、中等、較差、差5個等級的單元數量及所占比例。得出從流域周邊的山地向盆地中心,生態環境質量變差的結論,艾比湖周邊的湖濱地帶為生態環境最差的地方,存在沙漠化、鹽漬化傾向,是流域生態環境保護的重點區域[5]。另外有些學者從流域植被衰敗程度、生物多樣性變化、風沙天氣多少等方面對艾比湖的生態環境進行了定性評價[6]。

綜合考量艾比湖生態環境質量影響因素,一般認為水是艾比湖流域的核心問題,入湖水水量的多少決定了艾比湖面積大小,而入湖水量的多少又受降水豐枯變化和流域內經濟社會引水量的制約,有專家指出:立足于本流域水資源,在平水年即P=50%來水條件下,艾比湖水面面積可以維持在500 km2;在跨流域調水條件下,艾比湖水面面積可以維持在800 km2。根據目前艾比湖水面面積,經預測還需要增加約3.0×108m3的水量才能達到生態保護目標的要求[7]。

2建立生態補償機制框架的思考

建立艾比湖濕地生態補償機制框架,需要對一些框架體系內核心問題做深入思考、研究和定位,主要包括生態補償的內涵和外延的界定、補償區域或范圍的劃定、補償主體的責任和義務、補償標準測算依據和測算方法的確定、補償的方式的選擇、生態補償機制和公共財政機制的關系如何處理等。在此基礎上,組織力量對艾比湖濕地生態補償機制框架體系進行合理設計,初步形成因地制宜、著眼長遠,制度銜接、廣泛參與,責任分擔、利益共享的生態補償框架體系。

2.1　補償范圍

根據艾比湖流域資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力,編制流域主體功能區規劃,將流域國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類。特別要明確限制開發和禁止開發(艾比湖濕地)的區域范圍,優化開發、重點開發區域的開發強度、開發時序、開發方式,將流域各水系入湖水量、行政區域面積占比、節能減排量、生態收益等指標與政府投入掛鉤,平衡和調整優化開發、重點開發與限制開發、禁止開發區之間的關系,為明確生態補償對象、補償范圍奠定基礎。

2.2　補償主體

艾比湖流域各利益相關者均為生態保護的責任主體,但未必是實際上的補償主體。認真分析,生態補償的本質是生態服務功能受益者對生態服務功能提供者付費的行為,但前提是生態責任和生態受益的一致性,而且這種補償是必須便于實行的、直接的。政府、企業、農民應作為生態補償的投入主體。但在生態補償機制建立的初期,在生態補償框架體系補償方式尚未得到各利益相關者普遍認可之前,政府應作為補償資金投入的主要來源。

2.3　補償方式

從補償主體的角度看,直接補償主要包括政府補償(財政轉移支付、項目投資、優惠政策等);企業、農民稅費(排污費收取、水費收取);北疆鐵路公司在鐵路沿線植樹治沙直接投資等。間接補償如對企業節能減排、農民節水灌溉的資金補償、稅收減免、技術扶持以及產業結構調整優化、農耕制度改革等。筆者認為艾比湖濕地生態補償應以政府補償為主,輔以其他補償方式。一方面濕地生態服務功能的公共產品屬性,需要由全民利益的集中代表者政府的集中供給,這也是政府的一項義不容辭的責任;另一方面政府補償也是生態補償的特殊性決定的,艾比湖濕地生態補償涉及區域范圍大、牽動的利益主題多、政策性強,政府補償為主的補償方式只能是必然的選擇。

2.4　補償資金來源和補償資金使用管理

根據“誰受益、誰補償”的原則,濕地生態服務功能的受益地區應成為生態補償資金的主要來源,由國家代表受益地區和全社會來籌集,途徑有以下幾種:一是政府方面(中央、自治區以及地縣)財政投入;二是社會方面(企業、農民)以不同形式收取的水費、排污費或是可能實行的生態補償稅;三是其他資金,主要包括外部生態保護資金(如社會捐贈、GEF贈款等);四是通過建立水權交易和排污權交易等市場化方式籌集補償資金。由于生態補償資金數額巨大、政策性強,政府應加強補償資金的管理與使用監督。應制定補償資金使用管理辦法,對資金的來源渠道、支出原則、使用重點、撥付方式、資金效益評估等方面作出詳細的規定,并逐步推行生態補償資金使用情況向社會公布的制度,激勵社會各生態責任主體履行生態補償責任或義務的積極性。

3優化產業結構和政策制度建立而實現間接生態補償的思考

艾比湖濕地生態問題的核心是水的增量,那么增量的水從哪來？按照生態系統論的觀點,應把濕地生態作為整體系統來考慮,水的動態變化和量增量減是連接紐帶,而本質上水的生態增量是經濟社會活動耗水量的減少量。大量的資料表明,經濟社會用水量對艾比湖入湖水量和水面面積影響很大,而水資源的開發利用已達可利用量的極限,無增水的余地。如果不進行產業結構調整,按照目前的經濟增長方式,經濟社會用水量短期內不會顯著減少[7]。

那么產業結構如何進行優化呢？筆者認為流域內各級政府應強化能源資源節約和高效利用的政策導向,創新思維,把握發展新型工業化、新型城鎮化和農牧業現代化之間的動態轉化、互動支撐的關系,立足地區特色和資源進行產業定位和選擇,找準產業優化、產業發展的突破口。一產中種植業種植結構的調整雖然空間有限,但土地管理制度的創新如土地適度集中、規模經營,可以“整裝”使用先進的節水、良種、病蟲害防治技術,較大幅度提高土地經濟效益和生態效益,減少水的消耗。新型工業化是“三化”的動力源泉,也是體現生態資源內在價值和建立生態補償機制的重要主體。要嚴格產業政策界限,明晰工業布局和產業選擇,限制耗能高耗水多、污染嚴重、科技含量低的企業落戶。服務業是生態危害性相對小、需要的生態補償程度低的產業,應出臺有針對性、有操作性鼓勵服務業發展的政策,通過調整優化,增強三次產業結構對流域生態宏觀上的間接而具有決定性的生態補償功能。

政策制度的建立主要是流域內生態補償政策的建立,包括地方生態保護政策、水電費收取分配政策的制定等內容。當前階段,應把水費政策的修訂作為重要內容,對農業用水、工業用水、城鎮居民用水、商業餐飲等服務業用水分類分價,不同領域間大幅度拉開水價標準,通過價格機制科學合理配置水資源,更好地體現其生態價值。

4實現艾比湖流域生態補償機制路徑問題的思考

說到這個問題,就不能不考慮確立艾比湖濕地生態水權、開征生態稅、收取生態補償費(資源開發使用費、資源生態和生態環境補償費、資源生態保護管理費、排污費和懲罰性收費)、建立水權交易市場等生態補償方式。確立艾比湖濕地生態水權,即在正常來水條件下,滿足艾比湖水面維持在500 km2底限面積和800 km2改善面積生態用水需求的權利。其中生態稅是以保護生態環境的自然資源與環境質量為主要目的,向所有因其生產和消費而造成外部不經濟的納稅人可征的稅收,因此有專家建議開征生態稅[7]?？梢越梃b燃油稅的做法,以水為稅收載體,按使用者付費、從消費終端收取的方式展開,避開各種復雜的經濟利益關系調整。不僅因為水是流域最重要的生態因子,必須盡快將其生態價值體現為社會成本,而且水的使用量便于計量,讓稅收征管具備可行性。

關于建立水權交易市場的問題?？梢詤⒄仗寂欧沤灰资袌鰴C制,其核心是把環境資源商品化,通過市場機制配置環境資源來發現環境資源的價格(價值),來體現環境資源的稀缺程度和環境成本,達到實現減排的目的。這種機制往往被認為是一種更優的機制,但絕不能忽視一個前提,即《京都議定書》的簽訂為國家之間就溫室氣體排放權展開貿易提供了一個約束框架,溫室氣體(碳) 排放權開始成為一種稀缺的資源,也就有了商品屬性、獲利動機和交易需求。目前流域內水不具備這樣一個統一的對流域內各責任主體均有較強約束力的市場化的機制(和行政壓力機制有所不同,是基礎、長效的利益聯結分配機制)。因此,本來稀缺的水資源對流域內企業、農民、城鎮居民等主體而言,并不稀缺,水資源成本概念距離自己“很遙遠”,水權交易連起碼的動力基礎都不存在,水權交易市場只能成為“空中樓閣”。

那么,艾比湖濕地生態補償機制應采取怎樣的實現路徑呢？由于“水”是艾比湖流域的核心問題,因此濕地的生態補償機制也是圍繞水的增量而建立,需要探索建立艾比湖流域生態補償機制框架→以節水為目標進行產業結構優化和相關政策制度建立→設立水權交易市場→開征生態稅這樣一條實現路徑。當然建立艾比湖流域生態補償機制設想是否成立,還需要大量的工作去做,應抓住不同階段的關鍵,系統謀劃,重點推進,逐步完善。

5結語

艾比湖濕地資源是一種重要的自然資源,具有重要的經濟價值、生態價值和社會價值。近些年隨著流域人口的增長和人類對水土資源的不合理開發利用,加速了湖泊的萎縮過程。隨著湖水面積的萎縮,艾比湖目前已演變為鹽湖,并出現了流域沙漠化、湖濱植被退化、浮塵和沙暴天氣增加、野生動物數量減少等一系列生態問題。生態補償作為一種使外部成本內部化的環境經濟手段,其目的是保護生態環境,促進區域協調發展。目前艾比湖濕地生態補償的實踐基本上還是空白,在市場交易和自愿協商機制尚未建立的情況下,急需建立生態補償機制,通過投資艾比湖生態環境保護建設項目、制定促進艾比湖流域產業結構調整的優惠政策等實施生態補償。由于濕地生態補償機制的構建是一項復雜的系統工程,涉及不同地區、不同群體的利益關系,需要制定《艾比湖濕地生態補償條例》,通過專門立法明確補償的范圍、標準、方式、補償資金籌集與監管等內容,為濕地生態補償的實施提供法制保障。

參考文獻：

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[7] 蘇穎君.艾比湖水域面積變化原因分析與艾比湖生態環境保護的新思路[J].水資源保護,2011,20(5):35~38.

Deliberation on the Practical Problems Existing in the Establishment

of Wetland Co-compensation Mechanism of Ebinur Lake

Hasiqingele

(BolePrefectureEnvironmentMonitorCenter,Bole833400,China)

Key words:eco-compensation mechanism;Ebinur Lake;deliberation