澳門私立高等教育的歷史進程、發展現狀與治理特征分析

高飛

（浙江樹人大學中國民辦高等教育研究院，浙江杭州310015）

澳門私立高等教育的歷史進程、發展現狀與治理特征分析

高飛

（浙江樹人大學中國民辦高等教育研究院，浙江杭州310015）

澳門私立高等教育發展至今已有400多年的歷史，經歷了三個階段，目前擁有6所高校。私立高校建設已經初具規模，各校特色鮮明，并普遍重視立足地方發展。在私立高等教育的發展過程中，澳門地區政府也通過完善管理機構、頒布法律法規、提供經費資助以及加強質量保障等方式進行治理，推動其不斷進步。

民辦高等教育；私立高等教育；私立高校；政府治理；澳門

澳門現有10所高校，其中公立高校4所、私立高校6所，2012/2013學年共有1 916名教學人員，注冊學生27 776人，高等教育課程272個。①《澳門高等教育概況》，2015-12-18，http://www.gaes.gov.mo/about/intro。澳門的第一所高校圣保祿學院是由傳教士舉辦的私立教育機構，也是遠東第一所歐式高等學府。

一、澳門私立高等教育的歷史進程

澳門私立高等教育肇始于1594年建立的圣保祿學院，發展過程較為曲折，可以劃分為傳教士辦學、華人興學以及政府扶持三個階段，每個時期各有特色。

（一）傳教士辦學階段（16世紀末期至20世紀中期）

16世紀中期葡萄牙人占據澳門后，一些歐洲傳教士就開始踏足澳門舉辦私學培養神職人員，1565年耶穌會教士開辦圣保祿公學，1594年該校升格為學院，在澳門正式注冊并獲得官方認可。②馮增俊編：《澳門教育概論》，廣東教育出版社1999年版，第186頁。辦學經費一直得到葡萄牙商人的支持，學生大多由耶穌會士和東方國家的教徒組成，課程主要包括哲學、神學、數學、物理學、天文學、漢語以及拉丁語等科目。1727年，澳門第二所高校圣若瑟修院成立。該校最初是圣保祿學院的分院，但在1835年圣保祿學院第二次遭受大火焚毀后，承擔起了全部本土高層次教育的任務。③馮增俊編：《澳門教育概論》，廣東教育出版社1999年版，第62-63頁。其在培養教徒的同時，也招收世俗子弟，課程除傳統內容外增加了商科教育和海員培訓等實用科目。該校辦學一直持續到20世紀30年代。1900年廣州的格致書院為躲避義和團運動，遷居澳門4年，盡管其并非教會學校，但與基督教會關系密切，是澳門第一所由外地遷入的高校?？傊?，澳門早期私立高等教育在訓練傳教士的同時也培養了一大批雙語精英人才，推動了澳門早期工業的發展，促進了中國乃至亞洲科學技術的進步；在傳送西方文明的同時，也對外推廣中國的先進成果，加強了東西方的文化和學術交流。

（二）華人興學階段（20世紀中期至20世紀90年代）

早在抗戰期間，廣州大學的部分教師就在澳門開辦過“廣大計政班”，到1949年前后，又有不少移民從大陸遷居澳門，其中也包括不少文教界的知識分子，他們紛紛辦學，以滿足澳門當地的教育需求，其中，高等學府包括華僑大學、華南大學、越海文商學院和中山教育學院。①劉羨冰：《澳門教育史》，人民教育出版社1999年版，第53頁。由于澳門當局對高等教育事務持不禁止也不批準的放任態度，這些高校的文憑證書因無法得到政府認可而導致生源枯竭，最終不得不被合并或停辦，此后一直到20世紀80年代之前，澳門都沒有新建高校。

1976年，葡萄牙通過了《澳門組織章程》，承認澳門是葡管中國領土，由此一些促進澳門發展的政策相繼出臺。在澳督的支持下，1981年香港律師胡百熙、工程師黃景強和旅加華商吳毓麟三人合資創辦了東亞大學。該校設有研究生院、本科學院、理工學院、公開學院和預科學院，采用英國學制，本科三年，預科兩年，以英語為主要授課語言②陳篤彬編：《臺港澳私立大專院校比較研究》，廈門大學出版社2006年版，第35頁。，面向整個東南亞招生，但以香港地區學生為主。澳門地區政府也從土地和資金等方面，對該校的發展給予扶持。1987年中葡聯合聲明簽署公布，澳門高等教育也必須進行相應的改革，以適應過渡期和回歸后社會對高層次人才的需求。1988年2月，澳門地區政府通過澳門基金會收購了東亞大學，同年9月起該校轉為公辦，1991年更名為澳門大學。

（三）政府扶持階段（20世紀90年代以來）

進入20世紀90年代以來，特別是澳門回歸祖國之后，其私立高等教育發展日漸呈現出新氣象。為了滿足社會經濟快速發展對大批高層次專門人才的需求，中央和澳門特區政府開始大力扶持私立高等教育的發展。

一方面，一系列高等教育法律法規相繼出臺，提供了制度上的有力保障。澳門政府1991年1月通過的第11/91/M號法令《高等教育法》、1991年9月通過的第50/91/M號法令《設立澳門大學》（因2006年公布的第1/2006號法律《澳門大學法律制度》而被廢止）、1992年1月核準的第8/92/M號法令《關于高等教育法之修訂》以及1998年核準的第11/98/M號法令《關于高等教育輔助辦公室之設立》等，對澳門高等教育進行了更加合理的布局和調整，也為本土私立高校的規范健康發展構建了法律框架。

另一方面，一批私立高校升格或新建，在數量上進一步壯大。1992年，東亞大學未被收購的公開學院成為獨立學院，并繼續在原址辦學，與葡萄牙公開大學聯合成立了亞洲（澳門）國際公開大學。③劉羨冰：《澳門教育史》，人民教育出版社1999年版，第58-59頁。2011年該校更名為澳門城市大學。澳門回歸前又成立了2所私立高校，一所是1996年創設的澳門高等校際學院，1997年開課，由葡萄牙天主教大學和天主教澳門教區合辦，2009年更名為圣若瑟大學；另一所是澳門鏡湖護理學院，前身為1923年創辦的鏡湖護士助產學校，1991年該校入學資格提高為高中畢業生，獲澳門地區政府部分經費資助，1999年被認可為私立高等教育機構并升格為學院。澳門回歸后又出現了3所私立高校，分別是2000年建校的澳門科技大學，1988年創建、2000年升格為高等教育機構的澳門管理學院，以及2001年興辦的中西創新學院。20世紀90年代之后澳門私立高等教育的繁榮，與中央政府及特區政府的扶持政策密不可分，政府通過劃撥土地、鼓勵澳門高校到內地招生以及創造雙方合作辦學的機會等方式，幫助澳門私立高校在短期內獲得較大發展，進而推動了當地社會經濟的發展。

二、澳門私立高等教育的發展現狀

澳門目前共有10所高校，其中6所是私立高校，可見私立高等教育已成為澳門高等教育的重要組成部分，且表現出以下特征。

（一）規模占據優勢

澳門高等教育毛入學率在2012年已達到62％，私立高校功不可沒。2012年澳門公立高校學生共13 088人，占總學生人數的47.12％，均為全日制；私立高校學生共14 688人，占總學生人數的52.88％，其中全日制13 785人。①高等教育輔助辦公室：《2012—2013年度澳門高等教育指標報告》，第8頁。私立高校在學校數量和學生人數方面已占據優勢。在教師學歷方面，2012年各校具有博士學位教師總人數與教師總人數之比中，公立高校均值是42.72％，私立院校均值是42.49％，兩者旗鼓相當。②高等教育輔助辦公室：《2012—2013年度澳門高等教育指標報告》，第6頁。澳門私立高等教育還致力于研究生人才培養，城市大學、圣若瑟大學和科技大學均開展了一定規模的研究生教育，三校2012/2013學年研究生人數占總學生人數的比重分別達到了39.93％、20.13％和15.46％。③高等教育輔助辦公室：《2012—2013年度澳門高等教育指標報告》，第10頁。

不可否認的是，與公立高校相比，澳門私立高校在某些領域仍存在差距：2012/2013學年澳門高校全職教師比率的平均值是65.4％，公立高校中除澳門保安部隊高等學校外，其余3所均高于該平均值；而私立高校中除鏡湖護理學院外，其余5所均低于該平均值。④高等教育輔助辦公室：《2012—2013年度澳門高等教育指標報告》，第3頁。在師生比方面，不論是全職教學人員與全日制注冊學生人數之比，還是教學人員總數與注冊學生總數之比，私立高校的均值均小于公立高校，私立高校的教師必須負擔更多的學生，從而對教育質量的提升造成一定影響。

（二）各具鮮明特色

澳門的私立高校各有不同的定位與特色，既秉承各校的歷史與傳統，又努力順應當代的潮流與需求。如澳門科技大學是當地規模最大的綜合型大學，擁有博士、碩士和學士三級學位授予權，涵蓋文、理、法、管、商、醫、藥、藝術、傳播和語言等眾多學科門類的課程；同時重視科學研究，不僅開展了中藥質量、嫦娥衛星月球數據分析與太空科學、澳門社會文化等特色研究，而且在國際期刊上發表了一系列高水平的論文，國內外專利數目近年來也數倍增加；還與世界各國和地區的近100所教研機構建立了多種形式的合作關系，是亞太大學聯合會以及國際大學聯合會的成員。澳門科技大學是上海交通大學世界一流大學研究中心發布的2014年中國百強大學排名榜中唯一入選的澳門私立高校。澳門鏡湖護理學院則是當地歷史最悠久的護理學校，澳門在職護士中約70％的人畢業于該校。除了培養本科生外，該校還與內地的中山大學合作開辦了護理學專業碩士學位課程，致力于更高層次人才的教育。中西創新學院則將博彩從業人員的培訓作為自身的一個教育特色，通過開辦旅游娛樂業管理及管理學的學士和副學士課程，采用“兩個上課時間，同一教學內容”的靈活學制，允許學生自行選擇在日間時段（10：30—13：30）或夜間時段（18：30—21：30）上課，從而滿足未來從事相關職業的學生和全職工作學員的教育需求。

（三）立足地方發展

澳門私立高校在變革創新中已經日益認識到，只有立足本土、服務當地發展，才能真正獲得生存的根本和壯大的基礎，為此各校也在不懈努力。澳門城市大學已在工商管理、心理學、旅游管理以及文化產業等學科上形成了優勢，體現出“澳人治澳、服務社會”的責任心和使命感，以建設成為一所“人文化、數位化”的國際化新型大學為目標。⑤《澳門城市大學簡介》，2015-01-15，http://www.cityu.edu.mo/index.php/tw/about-cityu/introduction-of-cit yu。澳門管理學院是為了適應澳門工商業、公共機構及其他組織對工商管理人才的需求而創建起來的，以順應近年來澳門迅速發展的經濟以及大規模外資企業來澳的形勢。鏡湖護理學院目前正在逐步調整課程結構，力圖提供多元化、多層次的護理與健康科學課程；同時配合澳門進入老齡化社會的趨勢，建設以長者健康為主題、兼顧其他方面的護理及健康教研中心。

三、澳門私立高等教育的治理特征

當前，政府治理強調從單一主體向多元主體轉變，不再自上而下地包攬全部社會經濟事務，而是在多元主體間建立起密切的伙伴關系，以實現民主參與。教育治理是政府治理在教育領域中的具體表現，要求政府由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由管理轉向服務。政府對私立教育的治理主要采取的手段包括組織工具（如國家計劃、政府機構）、管制工具（如行政立法司法）、經濟工具（如稅收、支付補貼）以及信息工具（如信息發布或認證等）。與之相應，澳門地區政府對私立高等教育的治理特征主要體現在如下幾種手段上。

（一）完善管理機構

澳門并未設立專職管理私立高等教育的部門，而是由地區政府社會文化司下轄的高等教育輔助辦公室統一處理各類高等教育事務。該辦公室成立于1992年。根據1998年4月6日第11/98/M號法令《關于高等教育輔助辦公室之設立》規定，該辦公室的職責共12條，其中一條專門針對私立高校：“對私立高等教育機構之特別輔助方式作出建議，并跟進其運作?！雹佟端脑铝盏?1/98/M號法令》，2015-01-27，http://www.gaes.gov.mo/big5/c_law3.html。各項內容歸納起來主要涉及如下領域：一是立足于課程科目的特點、高等教育的現狀以及地區與國際的適應性，提供高等教育發展的策略建議；二是協助評核、跟進及推動澳門高等教育機構的發展，涉及高校的表現、財政及人力資源管理等方面；三是處理本地及外地高校在澳門開辦課程的申請、登記并跟進課程運作；四是促進澳門與外地高校的交流合作；五是提供升學資訊及輔導服務，開展高等教育學歷認可工作；六是收集、整理和出版高等教育資料，建立相關數據庫并及時更新。該辦公室目前設主任和副主任各1人，不同領域職務主管各1人，分別負責高校學生輔助、高等教育研究規劃、高等教育事務、行政財務、資訊、法律、高等教育素質保證以及高校協作等事宜。另外，還會為進行特別項目專門設立項目組。

（二）頒布法律法規

《澳門特別行政區基本法》第一百二十一條規定：澳門特別行政區政府自行制定教育政策，社會團體和私人可依法舉辦各種教育事業。為了規范高等教育的發展，澳門當局先后出臺了第11/91/M號澳門高等教育法、第50/91/M號關于設立澳門大學的法令、第11/98/M號關于設立高等教育輔助辦公室的法令和第1/2006號澳門大學法律制度等一系列法律規章。其中，與私立高等教育機構關系最密切的首推澳門《高等教育法》。

該法于1991年1月31日獲得通過，適用于從事高等教育活動的一切公立和私立機構，規定了高等教育的宗旨目的、組織運作和法律性質。私立高校不僅要遵循法令中的一般規定，比如高等教育機構必須制定章程、享有管理自主權及學術和教學自主權以及必須編制年度報告對其各項活動作出詳細說明等，而且還要遵守專門針對私立高校制定的條款，涵蓋機構的開設、批準與認可、課程的運作、認可方式、機構章程、自主權、管理、所有人、機構的關閉、文件的保管以及處罰等多個領域。以第三十九條為例，其對機構的開設作出了相關規定：（1）所有依據法律之規定建立的，具有社團、基金會或合作社形式的非公共法人，可被準許開辦私立高等教育機構；（2）依據法律之規定建立的具有股份制商業機構形式的團體法人，在下列情況下也可開辦高等教育機構，一是所開辦教學之學術領域與有關商業機構專業范圍內的生產活動之間有直接關系，二是所開辦的教育活動對于該商業機構專業范圍內的活動有輔助作用。②《二月四日第11/91/M號法令》，2015-02-03，http://www.gaes.gov.mo/big5/c_lawl.html。第四十八條至第五十條也對機構的自動關閉、自愿關閉以及強制性關閉進行了分類和說明。該法律對于賦予私立高等教育以合法地位、實現私立高校的規范運作以及保障相關人員的合法權益等，都發揮著重要作用。

（三）提供經費資助

澳門私立高等教育采取以學費收入為主、多渠道籌措辦學經費的方式，學雜費收入占學?？偸杖氲?0％～80％。③陳篤彬編：《臺港澳私立大專院校比較研究》，廈門大學出版社2006年版，第15頁。政府則通過發放資助款項或者設立優惠貸款的方式，一方面為學生或其家庭提供幫助，另一方面對學校的校舍建設、設備購置和日常開支進行補助。在學生資助方面，澳門地區政府已經設立了研究生獎學金和學術研究獎學金，還開展了大專學生學習用品津貼計劃和高校學生活動資助計劃。學習用品津貼計劃規定：凡持有澳門居民身份證并在本澳或外地修讀博士學位、碩士學位、學士學位、高等?？茖W位兩年及以上文憑（或副學士課程）的學生，在辦理登記后可獲發3 000元澳門幣津貼，用以購買書籍、參考資料和學習用品。在學校資助方面，以澳門科技大學為例，特區政府對其資助涉及兩個方面：一是劃撥土地，首期批地200多畝；二是科研資助，其中既涉及常規撥款，如2003/2005年共資助科研項目經費75萬澳門幣，也包括專項扶持，如2005年通過澳門基金會資助中醫藥項目5 000萬澳門幣。①陳篤彬編：《臺港澳私立大專院校比較研究》，廈門大學出版社2006年版，第15頁。此外，爭取社會捐贈和提供對外服務也是澳門私立高校重要的經費來源，前者一般采用建立基金會或專項募捐的方式，后者主要包括科技服務、銷售服務、校產經營以及售賣教學軟件印刷品等方面。

（四）加強質量保障

與公立高校相比，澳門對私立高校的政策較為寬松，在質量保障體制方面也有待健全，主要呈現出以下特點。首先，在質量保障機構設置上，由官方的高等教育輔助辦公室和非官方的學術評審局分工共同實施，基本實行“無為而治”。②史秋衡、劉文華：《臺、港、澳私立高校評估與質量保障調研報告》，《大學教育科學》2005年第3期，第86頁。其次，在質量保障內容上，政府的作用體現在三個方面：一是對私立高等教育機構的批準認可，申請單位需遞交成立公證書和社團章程、高等教育機構的章程和名稱、課程頒授學位文憑的說明、課程的教學計劃、高等教育機構內部領導機構和教學學術負責人的說明、建筑物的平面圖或設計方案及說明資料、課程的教學設備和技術設備的說明以及財政計劃等材料，政府則會邀請擬定開設課程領域的知名專家作出評價，以便行政長官核準設立；二是對增設課程的批準，審查內容涉及課程綱要、負責人和錄取人數等，政府會組織相關專家評估并決定是否核準；三是對高校開展的各項活動政府均有權評審。最后，在質量保障主體上，與政府和社會組織相比，私立高校自身發揮了更大的作用。它們往往采用課程評估、教育計劃審核以及建立教學學術或質量委員會的方式實現自我監督，有的還會尋求第三方組織來加強評估，如澳門城市大學就通過獲取ISO9001國際質量管理體系認證來提升自身的管理水平和行政效率，從而為提升教育教學質量創造良好的條件。

（責任編輯 毛紅霞）

Private Higher Education in Macao：Historical Process，Development Status and Governance Characteristics

GAO Fei

（Non-governmental Higher Education Institute of China，Zhejiang Shuren University，Hangzhou，Zhejiang，310015，China）

Private higher education in Macao hasmore than four hundred years＇history and has experienced three phaseswith six higher education institutions at present.Development of private universities has taken shape and different universities have distinct features，and all pay attention to local development.In the process of private higher education development，Macao government has improved managementmechanism，enacted relevant laws and regulations，provided financial support and strengthened quality assurance for promoting its development.

non-governmental higher education；private higher education；private universities；governance；Macao

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.04.002

2015-12-07

國家社會科學基金重點項目（AFA150012）

高飛，女，河北保定人，副研究員，教育學博士，研究方向為比較高等教育。