農業保險實施中存在的障礙及其消解

李媛媛（1.浙江農林大學 法政學院，浙江 臨安311300；2.遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽110031）

農業保險實施中存在的障礙及其消解

李媛媛1，2
（1.浙江農林大學 法政學院，浙江 臨安311300；2.遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽110031）

為解決農業保險實施中存在的障礙，主要運用法學理論輔之以多學科綜合分析的方法，指出2013年3月1日實施的《農業保險條例》（以下簡稱《條例》）存在諸多問題：地方政府經濟干預權不明確，干預不適當；互助合作保險和農業保險中介組織沒有具體法律規范；缺乏農業巨災風險分散機制。建議對《條例》中沒有規定的，如經濟干預權的規范、合理劃分中央和地方職責、互助合作保險及保險中介組織、巨災風險分散機制等在今后制定的《農業保險實施細則》中進行規定。具體指出：進一步規范政府經濟干預權，引入政府干預經濟契約化手段；以培育社會中間層主體為中心構建農業保險服務體系；以建立財政、稅收優惠制度為農業巨災風險分散機制建設的第一步。參20

農業保險；政策性農業保險；政府經濟干預權；互助合作保險；保險中介組織

國務院發布的《農業保險條例》（簡稱《條例》）自2013年3月1日起實施，這是中國農業保險法治化的重大進展，但還有很多不盡如人意的地方。本文將結合實踐中存在的問題，對《農業保險條例》的缺失進行分析，給出建議，并期望對保險監督管理委員會制定《農業保險條例實施細則》（簡稱《細則》）起到一定的借鑒作用。

1　關于地方政府經濟干預權的問題

1.1地方政府經濟干預權不明確，干預不適當

實施《農業保險條例》之前，在農業保險實踐中就存在地方政府經濟干預權不明確，干預不適當的情況，尤其是基層政府。主要體現在2個方面：一是政府運用其在補貼制度中的優勢地位，在整個農業保險過程中不適當干預，包括要求保險人免除投保人應繳保費；沒有承保的危險事故發生或是保險人免責情況下也要求保險人賠償保險金；二是由于省級政府設計的保險制度存在不足，對大災后保險金的籌措規定存在缺陷，以至于大災損失時，政府出面 “指導”進行 “封頂賠付”或者 “協議賠付”［1］。按《中華人民共和國保險法》（簡稱 《保險法》）規定，保險金額是保險公司賠償的最高額度，但 “封頂賠付”“協議賠付”等于在賠償問題上討價還價，違反了《保險法》和財產保險補償性的基本原則。

《條例》實施后，這些問題仍然在一定程度上存在，保險人在保險中的能力被淹沒和束縛，而政府因為有了條例作為法律依據而變得更加理直氣壯，更加讓人 “信服”?！稐l例》第5條規定 “縣級以上地方人民政府統一領導、組織、協調本行政區域的農業保險工作，建立健全推進農業保險發展的工作機制”；也由于中國大部分地區，保險監督管理委員會只在省級設立了派出機構；更因為農業保險必須政府補貼推動的特點，地方政府主導農業保險發展的工作機制形成。地方政府一方面出面組建如推廣農業保險委員會等協調機構，一方面將保監局吸納為成員，對保險人全程、全職監控，致使保險人甚至代理了政府職能?！稐l例》第19條規定 “屬于財政給予保險費補貼的險種的保險條款和保險費率，保險機構應當在充分聽取省、自治區、直轄市人民政府財政、農業、林業部門和農民代表意見的基礎上擬訂?！币恍┑胤秸块T正是借此一條主導保險合同條款、保險費率并以經濟發展水平為由壓低補貼標準。這樣既難以推動保險人在商業保險與政策性保險中的平衡，也難以調動保險人承保和農民投保的積極性［2］。

《條例》已經確認了政府對農業保險的干預權，但對于政府干預權的權限范圍及義務和責任卻并不明確，所以才出現了諸多政府尤其是地方政府濫用干預權的情況。本來政府介入是為了彌補農民這個群體和農業保險這個行業的弱勢，但沒有廓清邊界的政府干預權存在諸多弊端：違反保險基本原理、破壞市場游戲規則、侵犯投保方和保險方合法權利，甚至由市場失靈走向政府失靈。而且本身 “大陸法系國家就有著通過主動干預來限制、取代市場機制發揮作用的偏好”［3］，在中國尤其如此，經濟干預權不是太小，而是太大，而相應的責任太少，太小，干預存在一定的任意性。由于農業保險準公共物品的特性，市場失靈需要政府干預，但如何讓政府保持該出手時能出手的實力，又能讓其在不該出手時，甘愿寂寞，在適合市場化的領域約束權力不要 “與民爭利”，而在公共服務領域履行責任不要把它推卸給 “市場”，通過限權問責來打造 “天平”［4］尤其重要。

1.2《農業保險條例實施細則》應進一步規范政府經濟干預權

美國 2011年重提老羅斯福的 “新國家主義”，即 “新國家干預主義”，主張擴大政府機能限制私人經濟，由國家對社會經濟活動進行干預和控制甚至直接從事大量經濟活動，徹底與純粹的自由市場主義、市場原教旨主義訣別。美國金融危機以及歐債危機使西方經濟思潮開始出現新變化、新趨勢。新國家干預主義正式回到世界經濟思想的前臺［5］。沒有一種國家觀念或政府理論可以適用于任何時代，終極理論是不存在的［6］。美國政府放松金融管制直接導致了2008年的金融危機。正如錢穎一所言：壞的市場經濟的原因，一是政府權力沒有有效地受到法律約束，其次才是政府沒有履行好約束經濟人的職責。確認國家干預經濟權固然重要，為國家干預經濟權設置邊界，約束政府即控權更為重要。首先，邏輯思路應為：市場失靈——需要政府干預——市場的原初狀態，通過政府干預，農業保險能夠恢復保險市場的原初狀態是政府干預的努力方向和臨界點；其次，社會福利的增加是政府干預的另一個界限，“當統治階級不再能夠借助于公共福利的名義證明其正當性，卻利用實證法作為維護統治的工具時，致力于革命或改良的集團就會訴諸自然法”［7］，“法律的終極原因是社會福利”［8］，然而社會福利不是看農業保險覆蓋了多少人，多少錢，而是看整個農業生產力提高了多少；再次，個人存在質量最大化也是一個重要的標準，個人自由是國家干預的反對力量，國家干預的終極目標應該是使個人存在質量最大化［9］，不僅要看農業保險使社會福利增加了多少，還要看多少個體因此提高了存在質量；最后，社會連帶是國家干預的限制力量，農村這個 “社會連帶”的潛在利潤（包括社會收益等）是否增加了［10］。如果國家干預不能帶來潛在利潤，就不該干預?？傊?，抓住十八屆四中全會提出的建設法治政府的契機，通過《細則》進一步規范政府在農業保險中的經濟干預權，建立綜合監管機制，不僅監管農戶、保險機構，更要監管政府。尤其農業巨災保險需要政府的深度參與，但深度參與并不等于任意干預和過度干預，必須在對政府干預經濟權做出明確規范的基礎上調動市場的力量，兩只手互相配合，兩手都要硬，否則農業巨災保險是禍不是福。

1.3《農業保險條例實施細則》應引入政府干預經濟契約化手段

農業保險關系中的政府手里握著各種公權力和補貼的權力，而農業保險合同的真正主體是投保方和保險人，投保方尤其是專業農業保險機構似乎總是在等待施舍一樣。政府干預經濟契約化對于中國過分崇拜公權的文化有一定的矯正作用。中國古代傳統文化的 “公”“私”觀念產生較早，崇拜公權力壓抑私權利，同時又恐懼公權力不屑私權利。改革開放后，試圖通過根本大法以自上而下的方式改變“揚公抑私”的傳統，擴大私權的空間，但傳統思想根深蒂固，中國的私權發展極為緩慢，公權與私權之間的二元對立局面依然存在，公權踐踏私權和私權依附于公權的現象并存，民眾對公權的恐懼和不信任并存，對私權的渴望和不自信并存［11］。因此，公權契約化、政府干預經濟契約化有重大意義，正如德國學者卡斯凱爾所言：公法和私法是從法技術上來區別，私法制度與公法制度的結合，是現今新法律的特征。而且，契約自產生以來并不屬于私法的專利。羅馬法中，不僅私法上有契約的概念，公法和國際法上也有這個概念。國外契約并不要求當事人平等，包括普通法系和大陸法系都沒有這樣的要件要求。正如伊安·哈登所描述的那樣，現代國家猶如一個 “契約化國家”，契約已成為連接個人之間、個人與國家之間甚至國家機構內部之間日常關系的重要工具。政府及政府掌權的人，都有自己的目標，有自己的利益，要理解政府的行為，就要從理解政府掌權人的自身利益和利己主義行為為出發點。諾斯把政府看作經濟人，并認為 “政府實際上是一個帶有歧視性的壟斷者?！睘槭拐杖胱畲蠡?，西方國家的政府將選民分為各個集團，并為每一個集團設計產權；政府干預經濟契約化，有利于代表各自利益的從中央到地方對話，實現雙贏。

優良的法治應是被治理者意志的體現，在國家干預經濟過程中，被干預者的經濟自治權就是對國家經濟干預權的反向制約，所以在確認和限制國家經濟干預權的時候，必須首先從反面賦予被干預者經濟自治權，這樣才有可能與干預者簽訂契約。在農業保險中，《細則》應在明確規范政府經濟干預權的基礎上確立并鼓勵地方政府通過與農業保險相關各方簽訂契約的方式細化各自的權利義務而不是權力義務的制度規則，這對于農業巨災保險意義更加重大。

2　互助合作保險和農業保險中介組織的問題

2.1互助合作保險和農業保險中介組織沒有具體法律規范

農業互助合作保險和農業保險中介組織在實踐中一直存在，關于其合法地位問題卻一直存有爭議。反對的原因主要在于實踐中不規范發展的各種弊端和監管困難的問題，但不應否認的是互助合作保險有其特別的優勢［12］而深受農戶歡迎，如道德危險和逆向選擇更易控制［13］、適合家庭分散經營、成本低等。2009年中央就提出鼓勵農業互助合作保險，2014年又再次提出鼓勵多種形式互助合作保險，足見中央政府的支持態度；而中介組織也具有中立性、農業技術等優勢，在現在商業保險公司主導農業保險的情況下需要，在互助合作保險中更加需要。這兩者都是公民社會發展的產物，顯示了公民自治的力量，屬于經濟法中的社會中間層主體。雖然最后《條例》保留了兩者的合法地位，但并沒有給予有價值的法律規范，只是沒有禁止而已?！掇r業保險條例實施細則》《農業保險條例配套規定》又沒有及時出臺，所以《條例》實施后，對這兩者的發展沒有實質性的推動或規范作用。農業保險中介組織的培育體系依然缺位，縣一級監管依然真空，無資質的中介機構依然存在。各國實踐和理論已經證明，農業保險中不是只有產品就可以的，系統的解決方法是第一步也是最重要的［14］。中國目前的農業保險還做不到保本，又由于服務體系長期缺失，導致即使有了《條例》，索賠、勘損、定損、理賠及賠款落實到戶仍然困難重重，反過來又影響了投保的整體積極性。如果說公民自治在農業保險中有重要意義，在中國則更具特殊意義。這主要是由于中國的地理及農業實際情況造成的。中國地域廣闊，地理條件差異大，又以家庭生產為單位，農業保險涉及面廣，但承保標的分散、價值小。所以，無論是發展互助合作保險還是對于投保人和保險人在農業保險中最容易產生爭議的受災程度問題，中國更需要發揮公民自治的力量。

2.2以培育社會中間層主體為中心構建農業保險服務體系

在農業保險中，之所以互助合作保險和保險中介組織發展不暢，深層次的原因就是中國社會中間層主體沒有發展空間?；ブ献鞅ｋU是最原始的民間分散風險的方式，而中國封建社會所占歷史較長，導致中國的保險思想主要是經濟后備，而不是如國外一些國家保險思想本身就萌芽于互助共濟。中國最開始的保險公司是隨著西方列強的經濟入侵而進入的，1805年，中國才有了外國人創辦的第一家專業保險公司 “廣州保險會社”，而中國第一家華商保險公司上海保險招商局在1875年才成立，保險中介組織也是隨著專業保險公司的發展而發展起來。雖然對于這種市民社會一類的產物，中國本來有著優良傳統，如舊中國的商會，但1949年后計劃經濟的實行徹底形成了國家大一統的狀態，各種行業、商會被取締，后來也一直沒有恢復，如叫消費者協會，卻是國家工商行政管理局的直屬機構，名不副實，完全是行政機關的配置。國外互助合作保險和保險中介組織都是民間的產物，所以他們與同是草根的各種行會等同屬一宗，他們的創建、運行、監督等都離不開兄弟行會的支持，共同為同屬草根的農民兄弟提供貼心、便民、高效、低成本的農業保險服務體系。比如日本，整個農業保險包括定損理賠幾乎就是由農民自己完成的，法國及其他農業保險發達的國家無一例外的，社會中間層主體都很發達。僅僅是 “公的”或僅僅是 “私的”農業保險都沒有獲得成功［13］。在農業保險中，按《條例》現在的做法，被保險人得到的賠償還不能做到保本，而互助合作保險如前所述有諸多優勢，和保險公司的農業保險可以形成兩條腿走路。

不僅互助合作保險及保險中介組織離不開社會中間層主體，而且限制政府選擇制度及干預的隨意性及在市民社會及政府間建立溝通的橋梁也離不開社會中間層，雖然政府是最大的制度供給者，但政府并不一定確定什么是最好的經濟制度。政府也會努力進行 “社會學習”，它們有時候之所以決定引入某項制度，是因為看到其他一些政府在采取了這項制度之后取得了良好的經濟表現，政府不斷地供給制度最終會形成復雜的制度網絡，其實每個國家的制度網絡都存在巨大的隨意性［15］。發揮公民社會的力量是減少這種隨意性的一種有效手段，比如行會在現代國家制度形成之前就是一種傳統的對政府約束的手段［16］。而且人需要分工合作和社會連帶來維持人作為 “類”的存在［9］。自由不是權力，不是財富，而是免于強制［9］，培育社會中間層符合人的本質需求，參加相關的社會團體，不僅有利于形成合力，呼聲得到政府重視，政府也通過社會團體的自治參與了解、制定、執行相關規則，而且更能增加個體的歸屬感。黑格爾曾經對社會結構作出過市民社會和政治國家的劃分，在分析市民社會時，高度肯定了同業公會的社會價值，并提出：同業公會是構成國家的基于市民社會的第二個倫理來源［17］。市民社會與政治國家的隔閡在縮小，也應該縮小。正如朱國華指出的：法律的制定權和實施權由國家向社會復歸的過程中，“第三條”道路存在且必須存在，這條路由第三部門——行業協會來引領。李昌麒教授也指出：市場—社會中間層—政府的三元范式，當我們面對市場失靈時，我們首先想到的不應當再是政府能做什么，而是行業協會可以做什么；我們對市場失靈的思路就不再是市場失靈—政府干預兩步走的思路，而應當是市場失靈—行業自治—政府干預的三部曲［18］。首先應該恢復行業協會等社會團體的民間身份，其次應該對我國規范社會中間層主體的行政法規《社會團體登記管理條例》、國務院規范性文件《國務院辦公廳關于加快推進行行業協會商會改革和發展的若干意見》及地方性法規、部門、地方政府規章等進行修正由審批制改為備案制，并給予社會中間層主體發展的空間。最后，通過 《農業保險條例實施細則》對互助合作保險、中介包括公估機構及涉農協會的分工協作等做出規范共同構建農業保險服務體系，這樣必然事半功倍，效果遠遠好于單純政府干預的效果。

3　農業巨災風險分散機制的問題

3.1中國缺乏農業巨災風險分散機制

世界各國包括中國農業保險實踐已經反復證明：僅靠政策性農業保險單打獨斗，對農業的保障十分有限。關于巨災保險及其中的農業巨災保險分散機制已經是一個老生常談的問題?！稐l例》第8條規定“國家建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，具體辦法由國務院財政部門會同國務院有關部門制定。國家鼓勵地方人民政府建立地方財政支持的農業保險大災風險分散機制?！钡稐l例》實施前后沒有實質變化，農業再保險和巨災風險分散機制都沒有建立起來，連最初步的分保模式、稅收優惠等都沒有規定。2014年中央 “規范農業保險大災風險準備金管理，加快建立財政支持的農業保險大災風險分散機制”也只是倡導性的條款，沒有具體措施，事后也沒有細則或配套規定，直接影響了投保方和保險方的積極性，制約了農業保險的健康發展。

3.2以建立財政稅收優惠制度為第一步

中國雖然沒有建立農業大災風險分散機制，但實踐已經開始，繼深圳之后，巨災保險將以指數保險形式在廣東全面展開。根據對農業巨災保險的綜述可知，學者提出農業巨災保險的發展模式：一是國家和各級政府提供再保險；二是運用資本市場力量的風險證劵化來提供農業巨災保險；三是政府和市場混合機制。政府提供對于政府會形成沉重的財政負擔，而且這和政府救援基本沒有區別，通過資本市場分散風險的前提是金融混業經營，中國仍然是分業經營模式，充其量是處于分業經營向混業經營的轉變過程中，基本法的松動可見一斑［19］。所以最可行的就是混合機制，充分發揮政府和市場兩只手的作用，初步建立財政稅收優惠制度激勵市場的放大效應。同時，對哪些 “屬于財政給予保險費補貼和稅收優惠”做明確規定，針對風險類型、保險標的、所處地域、投保人的具體情形及相關政策導向等做出有針對性的細化規定［20］。其次應綜合設計財政稅收優惠的激勵制度，而不是僅有保費補貼或再加個稅收優惠，應建立如保險研發基金，農業貸款利息補貼等制度。也應考慮縣級財政負擔能力有限對層層補貼的困難，建立補貼制度標準，合理劃分并明確中央和地方職責。

4　結論

《農業保險條例》給了農業保險一定的 “規矩”，但有諸多不足，建議對《條例》中沒有規定的，如經濟干預權的規范、合理劃分中央和地方職責、互助合作保險及保險中介組織、巨災風險分散機制等在今后制定的《農業保險條例實施細則》中進行規定。筆者認為：要進一步規范政府經濟干預權，引入政府干預經濟契約化手段；要以培育社會中間層主體為中心構建農業保險服務體系；要以建立財政、稅收優惠制度為農業巨災風險分散機制建設的第一步。

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Obstacles in the implementation of agricultural insurance and its elimination

LI Yuanyuan1，2
（1．School of Law and Politics，Zhejiang A&F University，Lin'an 311300，Zhejiang，China；2.School of Law，Liaoning University，Shenyang 110031，Liaoning，China）

To solve the obstacles in the implementation of agricultural insurance，we use the legal principle and assist with method of comprehensive analysis in multi subject and think there are a lot of defects in Agricultural Insurance Regulations：Economic intervention of the local government is not clear，intervention is not appropriate；Mutual cooperation insurance and agricultural insurance intermediary organizations have no specific legal norms；Lack of agricultural catastrophe risk disperse mechanism.Finally pointed out detailed rules should be right to further standardize the government intervention in the economy.Introduce Contract method to government intervention.Centered on the fostering social intermediary to build agricultural insurance service system.To establish a fiscal and tax preferential system is the first step of constructing agricultural catastophe risk diversification mechanism.［Ch，20 ref.］

agricultural insurance；policy-oriented agricultural insurance；governmental right of economic intervention；mutual insurance；insurance intermediary organization

S-01；D922.284

A

2095-0756（2016）04-0689-06

10.11833/j.issn.2095-0756.2016.04.019

2015-08-31；

2015-11-09

浙江省哲學社會科學規劃課題（10CGFX11YBX）；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（13JZD012）；浙江省農民發展研究中心資助項目（13NFYY13）；國家社會科學基金資助項目（15BFX111）

李媛媛，博士研究生，從事商法、金融法、環境法研究。E-mail：63906262@qq.com