回顧“十二五”　展望“十三五”水土保持為生態文明建設提供有力支撐

劉　震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

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回顧“十二五”展望“十三五”水土保持為生態文明建設提供有力支撐

劉震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

[摘要]“十二五”期間，水土保持生態建設工作在完善水土保持法律法規體系、強化水土保持監督管理、扎實開展重點區域水土流失綜合治理、搞好以規劃為主的頂層設計、夯實基礎性工作、深化水土保持改革等方面取得了顯著成效，為促進生態文明建設，保障經濟社會可持續發展提供了重要支撐?！笆濉逼陂g的工作目標是推廣應用“十二五”期間取得的十分珍貴的經驗和做法，直面存在的問題和挑戰，認真貫徹落實黨的十八屆五中全會精神和《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，深入實施水土保持法，落實國務院批復的《全國水土保持規劃(2015—2030年)》，不斷開創水土保持工作新局面。工作重點是以貫徹落實水土保持法為重點，認真履行社會管理職責；以全國水土保持規劃為引領，推進水土保持工作全面發展；以重點工程為龍頭，加快水土流失綜合防治步伐；以深化改革為核心，提供優質高效的公共服務；以現代信息技術為載體，著力提高監管效能；以國策宣傳教育為抓手，切實增強公眾水保意識。

“十二五”期間，水土保持工作認真貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，以及中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設和體制改革的總體部署，按照水利部黨組的要求，完善水土保持法律法規體系、強化水土保持監督管理、扎實開展重點區域水土流失綜合治理、搞好以規劃為主的頂層設計、夯實基礎性工作、深化水土保持改革，水土保持生態建設取得顯著成效，為促進生態文明建設，保障經濟社會可持續發展提供了重要支撐。

1“十二五”水土保持成效顯著

1.1貫徹水土保持法取得新進展

一是水土保持法律法規體系進一步完善。2011年3月1日，修訂后的水土保持法正式頒布實施，2014年，水利部聯合財政部、發展改革委等部門先后印發了全國水土保持補償費征收管理辦法及標準。目前，全國有25個省(區、市)修訂了省級水土保持法實施辦法或條例，有18個省(區、市)出臺了省級水土保持補償費征收管理辦法及標準，各地制定、修訂配套文件近3 000件，基本形成了自上而下更加完備的法律法規體系，為水土保持依法行政提供了堅實的法律保障。

二是認真履行“兩項行政許可”職責，水土保持“三同時”制度落實進一步強化?！笆濉逼陂g，各級水行政主管部門共審批生產建設項目水土保持方案13萬個，累計開展執法檢查近6萬次，檢查生產建設項目3萬多個，完成生產建設項目水土保持設施驗收近3萬個。

三是水土保持監督管理能力不斷提升。2009—2015年，水利部分兩批在全國組織開展水土保持監督管理能力建設活動，通過完善配套法規體系、增強機構履職能力、規范行政管理行為，系統提升了水土保持依法行政能力，有1 195個縣達到監督能力建設標準并順利通過驗收。各級水行政主管部門依法履行行業監督管理職能，有關部門各負其責，齊心協力共同防治人為水土流失，使人為水土流失得到有效遏制。據統計，“十二五”期間全國共投入人為水土流失防治資金近7 000億元，防治人為水土流失面積近6萬km2，減少水土流失量近7億t。

1.2水土流失綜合防治取得新成效

“十二五”期間，全國共完成水土流失綜合治理面積26.15萬km2，治理小流域2萬余條，實施坡改梯133萬hm2以上，修建骨干壩和中型淤地壩2 000余座，建成生態清潔小流域1 000多條，實施生態修復面積10余萬km2，林草植被得到有效恢復，水土資源得到有效保護。國家繼續加強長江上中游、黃河中上游、丹江口庫區及上游、京津風沙源區、西南巖溶區、東北黑土區等重點區域的水土流失治理，在全國700多個縣實施了國家水土保持重點治理工程，累計安排水土保持中央投資240多億元，是“十一五”期間的兩倍多，完成水土流失重點治理面積6.46萬km2，坡改梯37.3萬hm2。在重要水源區和城鎮周邊地區，大力推進生態清潔小流域建設，為防治面源污染、改善人居環境、保護水資源發揮了重要作用。凡是經過水土流失治理的地區，都取得了明顯的生態、經濟和社會效益。重點治理區生態環境明顯改善，林草覆蓋率普遍增加10%～30%，平均每年減少土壤侵蝕量近4億t，黃河潼關站2011—2014年平均輸沙量僅為1.78億t。治理區特色產業得到大力發展，每年增產果品約40億kg。

1.3水土保持改革取得新突破

一是積極引導民間資本參與水土流失治理。2012年水利部出臺了《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，按照科學引導、積極扶持、依法管理、保護權益的原則，在資金、技術等方面對民間資本投入水土流失治理予以扶持，民間資本投入逐年增加，多元化投入機制逐步建立。據統計，“十二五”期間投入水土流失治理的民間資金達200億元以上。

二是進一步完善了水土保持補償費制度。水利部聯合財政部、發展改革委等部門先后印發了全國水土保持補償費征收管理辦法及標準，從國家層面規定了水土保持補償費的征收、繳庫、使用管理程序和要求，明確了水土保持補償是功能補償。

三是根據國務院行政審批制度改革精神和水利部關于深化水利改革的指導意見要求，進一步下放審批權限。對國家立項審批權限下放的生產建設項目，堅持水土保持方案審批和設施驗收權限同步下放，杜絕了 “取消下放審批不同步”現象。

四是進一步規范了水土保持中介服務管理。生產建設項目水土保持方案編制和生產建設項目水土保持監測兩項中介服務不再作為強制中介，由市場自主選擇。將水土保持方案技術評審和設施驗收技術評估兩項中介服務轉為水利部委托開展的技術性服務，服務費用由中央財政支付并納入水利部部門預算。

五是進一步精簡項目前置審批。根據水利部精簡前置審批手續、規范中介服務、實行網上并聯審批實施方案，水土保持方案審批不再作為企業投資項目核準的前置條件，與項目核準及其他行政審批實行并聯辦理。

六是進一步優化了水土保持方案和驗收審批兩項行政許可的程序和工作流程。水土保持方案和設施驗收審批事項由水利部行政審批受理中心統一受理，公開服務指南，制定審批細則，簡化審批流程，提高了審批效率和服務質量。

1.4水土保持基礎工作進一步夯實

“十二五”期間，水土保持規劃、監測、信息化、科技支撐等基礎工作整體推進，取得了明顯成效。

一是經國務院批復同意出臺了我國首部《全國水土保持規劃(2015—2030年)》。水利部會同發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、農業部、國家林業局等，歷時四年多編制完成了《全國水土保持規劃(2015—2030年)》，并于2015年10月經國務院批復同意正式實施。該規劃是今后一個時期我國水土保持工作的發展藍圖和重要依據，也是貫徹落實國家生態文明建設總體要求的行動指南。規劃系統分析了我國水土流失防治現狀和趨勢，以全國水土保持區劃為基礎，以保護和合理利用水土資源為主線，以國家主體功能區規劃為重要依據，提出了全國水土保持區劃、國家級水土流失重點防治區、全國水土保持工作的總體布局和主要任務。

二是水土保持監測工作扎實推進。開展了第一次全國水利普查水土保持情況普查，掌握了全國土壤侵蝕的面積、分布與強度及其動態變化，為全國水土保持規劃編制和國家水土保持宏觀決策奠定了堅實基礎。全面完成全國水土保持監測網絡和信息系統二期工程建設，建成了175個監測分站和736個監測點，初步形成了覆蓋全國主要水土流失類型區的監測網絡系統。印發了《全國水土流失動態監測與公告項目管理辦法(試行)》，啟動實施了全國水土流失動態監測與公告項目，按年度發布國家水土保持公報，全國已有26個省(區、市)持續發布水土保持公報。

三是水土保持信息化水平明顯提升。編制了《全國水土保持信息化規劃(2013—2020年)》《全國水土保持信息化實施方案》《全國水土保持信息化工作2015—2016年實施計劃》。依托國家水利信息骨干網和公共網絡通信資源，初步建成了全國水土保持信息網絡，實現了水利部、流域機構和省級的信息傳輸。建成了全國水土保持普查、重點防治區動態監測、水土保持方案和水土保持規劃等數據庫，省級以上水土保持數據庫數據總量達到100 TB。開發了包括監督管理、項目管理和監測等內容的全國水土保持信息管理系統，初步構建了全國水土保持信息管理平臺。

四是水土保持科技支撐能力顯著增強。水土保持科學研究取得重大進展，建成了一批水土保持科學研究試驗站、國家級水土保持試驗區和土壤侵蝕國家重點實驗室。開展了“黃河上游沙漠寬谷段風沙水沙過程與調控機理”等國家“973”計劃項目、“長江上游坡耕地整治與高效生態農業關鍵技術試驗示范”等國家科技支撐計劃項目、“水蝕地區坡面水土流失阻控技術研究”等公益性專項研究。在坡面土壤侵蝕機理、流域侵蝕產沙機制、區域水土流失過程等方面有新的突破，總結推廣了以坡改梯、坡面水系配套、雨水集蓄利用為主的水土保持實用技術，科技成果轉化力度明顯增強，水土保持科技水平不斷提高。

五是水土保持技術標準體系逐步完善?！笆濉逼陂g，根據水土保持工作發展需求，進一步修訂完善了水土保持標準體系表，建立了涵蓋綜合、建設、管理三大標準類別14個功能序列共53項的水土保持標準體系。編制、修訂了《水土保持工程設計規范》《水土保持調查與勘測規范》等國家標準和《水土保持工程施工監理規范》《水土保持規劃編制規范》等10多項行業標準，現行水土保持標準達51項，基本構建了符合我國國情和水土保持工作需要的技術標準體系，為水土流失的預防、治理和監督工作提供了技術支撐。

六是國際合作與交流力度不斷加大。為進一步加強海峽兩岸在水土保持領域的技術合作與學術交流，成功搭建了海峽兩岸水土保持高水平學術交流平臺，推動了《海峽兩岸水土保持學術交流框架協議》的簽署等事宜。世界水土保持學會設在中國，水利部歷時4年開展了世界水土保持學會登記工作，并已正式獲得民政部批復，取得了獨立的法人資格。世界水土保持學會創辦了《國際水土保持研究》 (英文，季刊)，以開放獲取模式發行，這是水土保持領域唯一由中國主辦的全英文期刊，目前已出版8期，為全球水土保持科技、教育和管理人員搭建了高質量的交流平臺。

1.5水土保持宣傳教育工作開創了新局面

“十二五”期間，全面啟動了以“五個一”為重點的深化水土保持國策宣傳教育行動，水土保持宣傳教育走進了千家萬戶，全社會水土保持公眾意識明顯提升。

一是宣傳教育手段和形式不斷創新。充分利用報刊、網絡、微信等，并通過知識競賽、知識講座等方式，不斷加大水土保持宣傳力度。制作了《我們家園的水土保持》《走出坡耕地之困》《治理流失之痛》等一批水土保持電視作品和公益廣告，舉辦各類新水土保持法培訓班、講座1 000余期，印發水土保持法圖解30萬套，在各類媒體上刊發新水土保持法宣傳報道2萬余條。水利部編制的《水土保持讀本(小學版)》入選“2013年國家新聞出版廣電總局向全國青少年推薦百種優秀圖書”，成為各地開展水土保持生態教育的優良圖書資源。

二是水土保持科技示范工作取得突破。目前全國共建成104個國家水土保持科技示范園、24個中小學水土保持教育社會實踐基地，已成為各地開展中小學生水土保持教育、普及生態文明理念的重要教育實踐基地。

三是水土保持生態文明工程創建工作穩步推進。為充分發揮水土保持在生態文明建設中的重要作用，水利部開展了國家水土保持生態文明工程創建工作，五年來共創建國家水土保持生態文明工程60個，很好地發揮了典型樣板在生態文明建設中的引導示范帶動作用。

四是水土保持國策宣傳教育進黨校工作正式啟動。水利部開展了加強水土保持國策宣傳教育推進水土保持進黨校試點工作，各地結合實際積極推進，目前寧夏固原、山東臨沂等62個地市已將水土保持納入地方黨校課程，水土保持國策宣傳教育工作不斷深入。

2經驗和做法十分珍貴

2.1注重依法行政

堅持把依法行政作為貫徹落實新水土保持法的重要舉措，加強法律法規體系建設，認真履行法律賦予的職責，堅持依法行政、依法決策、依法管理。不斷規范和強化行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等執法行為，進一步優化審批程序，精簡審批環節，逐步推進行政決策的公開透明。對不符合國家政策法規和技術標準的水土保持方案不予批復，對未達到要求的項目不予驗收。全面落實“有法必依、執法必嚴、違法必究”要求，嚴格查處了一批違法行為，取得了良好的執法效果。

2.2注重工程建設管理

“十二五”期間，把完善重點項目制度建設和監督管理作為重點工作來抓，加強和規范工程建設管理，為國家水土保持重點工程順利實施提供了保障。水利部會同發展改革委、財政部等部門，及時制定或修訂了不同投資渠道水土保持項目建設管理辦法等一系列制度。同時，建立了水利部、流域機構和省級水行政主管部門三級監督檢查機制，及時掌握重點工程建設和投資計劃執行情況，加強工程建設廉政風險防控制度落實情況的監督管理，保障了國家水土保持重點工程建設的健康發展。

2.3注重頂層設計

依法進一步強化了水土保持規劃的引領作用，國務院批復同意的《全國水土保持規劃(2015—2030年)》從國家層面上對今后一個時期我國預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源做出了整體部署。編制完成了《全國水土保持“十三五”規劃》，同時編制了水土保持重點工程、水土保持信息化、水土保持監測、水土保持科技發展等一批專項規劃，為開展各項水土保持工作提供了重要的規劃依據。

2.4注重機制創新

認真貫徹落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，依法細化完善鼓勵民間資本參與水土流失治理的政策，通過深化改革，創新體制機制，廣泛吸引民間資本和群眾參與水土流失治理。深入貫徹落實國務院有關清理和下放行政審批、規范行政審批前置服務項目、清理中介服務等要求，在水土保持行政審批工作中迅速采取相應措施，下放審批權限、簡化審批程序、優化工作流程、規范中介管理，提高了審批效率和服務質量，激發了市場活力，更好地服務了國家經濟建設。積極推進水土保持生態補償機制建立，增加了水土保持投入。

2.5注重宣傳教育

隨著新水土保持法的頒布，以及水土保持工作組織領導與協調機制、靈活多樣的聯動機制和獎勵機制的日益完善，宣傳教育作為水土保持工作的軟實力，其作用日益凸顯。積極將水土保持宣傳工作納入目標責任體系，與績效考核、項目安排掛鉤，充分調動了各地開展宣傳工作的積極性，并注重加強與新聞媒體的溝通協作，開展了形式多樣的宣傳教育活動，營造了發展水土保持事業的良好社會氛圍和外部環境。

2.6注重科技示范

立足國家生態文明建設的全局性和科學技術發展的前瞻性，針對國家水土保持重點工程、生產建設項目水土流失防治和水土保持監督執法等過程中的理論與技術需求，重點解決了不同區域水土流失防治過程中的重大理論和關鍵技術。針對國內水土流失防治實踐，強化科技成果的應用和轉化，逐步構建了符合我國國情的水土保持科學研究、示范推廣等基礎平臺體系，不斷提高了水土保持科技的貢獻率。大力推進水土保持生態文明工程和水土保持科技示范園建設，并充分發揮其典型示范作用。

3問題、挑戰仍然存在

“十二五”期間，我國水土流失防治工作雖然取得了很大成績，但是仍然存在一些亟待解決的問題。

3.1防治任務依然艱巨

全國仍有295萬km2國土面積存在水土流失，1 333多萬hm2坡耕地和數十萬條侵蝕溝亟待治理，東北黑土地保護，西南石漠化地區及革命老區、少數民族地區、貧困地區的水土流失治理進程仍然嚴重滯后?！度珖帘３帧笆濉币巹潯反_定的每年完成水土流失治理面積5萬km2，這種水土流失防治進程與生態文明建設、全面建設小康社會目標的要求還有較大差距。

3.2治理投入嚴重不足

“十二五”期間，國家水土保持重點治理工程中央投資約240億元，僅占《全國水土保持“十二五”規劃》確定的中央投資的40%左右。雖然全國完成水土流失綜合治理面積26.15萬km2，但國家重點治理工程僅完成6.46萬km2，僅為全國完成綜合治理面積的1/4。水土保持投資不足，加之重點治理工程地方配套資金落實不到位、群眾投勞難度大、治理標準低等因素，急需進一步加大中央與地方投入，加快水土流失治理步伐。

3.3人為水土流失依然存在

當前,大部分生產建設單位能依法編報水土保持方案，但在生產建設過程中不認真履行“誰破壞、誰治理”的法定義務，不落實水土保持措施，或不及時不到位的現象仍有發生，有的亂挖亂棄，甚至直接向河道水庫傾倒廢棄土石渣。城鎮建設、開發區建設和農林開發活動還未完全納入水土保持方案管理，人為造成水土流失的現象依然存在。

3.4信息化建設有待加強

目前，水土保持信息化工作存在信息采集設施、設備落后，自動化程度低，技術應用水平落后于需求，信息資源共享率低等實際問題，難以及時、全面地獲取信息，資源分散、開發系統低水平重復現象較嚴重。同時，各級水利部門對信息化工作重視程度不夠，基層技術人員缺乏，導致信息化開發與應用脫節，且尚未建成一套完整的管理制度、管理措施和管理辦法統一指導全國水土保持信息化工作。

4“十三五”目標明確，任重道遠

“十三五”期間，全國各級水土保持部門要認真貫徹落實黨的十八屆五中全會精神和《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，深入實施水土保持法，落實國務院批復的《全國水土保持規劃(2015—2030年)》，不斷開創水土保持工作新局面。

4.1以貫徹落實水土保持法為重點，認真履行社會管理職責

全面推進依法行政，強化社會化管理。一是進一步完善水土保持配套法規制度體系建設，加快出臺省級水土保持補償費征收使用管理辦法和標準。二是進一步優化水土保持方案和驗收兩項行政許可審批流程，公開服務指南，制定審批細則，簡化審批流程，規范審批行為，提高審批效率。三是嚴格把好生產建設項目開工前水土保持方案審批關和竣工后驗收關，有效推動水土保持“三同時”制度的落實。四是進一步加強中介服務監管，建立水土保持信用評價機制，培育和完善水土保持社會服務體系。五是進一步加強水土保持機構隊伍的監督管理能力建設，強化監督檢查，嚴格查處違法行為。

4.2以全國規劃為引領，推進水土保持工作全面發展

根據國務院批復的《全國水土保持規劃(2015—2030年)》，組織各省區市編制和完善省級水土保持規劃，明確各地 “十三五”和今后一段時期的目標任務、責任分工和有關政策措施，形成上下協調、協同配套的水土保持規劃體系。完善與生態文明建設要求相適應的水土保持制度體系，建立水土流失重點預防區和重點治理區地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。組織各級水行政主管部門開展重要江河源頭區、重要水源地和水蝕風蝕交錯區，以及重點區域水土流失綜合治理、坡耕地和侵蝕溝綜合治理等專項規劃編制。積極協調發改、財政等有關部門落實項目建設資金，加快水土流失綜合治理進程。

4.3以重點工程為龍頭，加快水土流失綜合防治步伐

充分發揮國家水土保持重點工程典型示范、輻射帶動作用，推進全國水土流失治理工作全面提速。繼續加強長江和黃河上中游、東北黑土區、西南巖溶區，以及老少邊窮地區等水土流失重點區域的水土流失治理，加強丹江口庫區及上游等重要水源地生態清潔小流域建設，加快坡耕地水土流失綜合治理和黃土高原病險淤地壩除險加固建設。根據中央和地方事權，在中央加大投入的同時，地方各級人民政府也要加大水土保持公共財政投入力度，并拓寬資金渠道，將征收的水土保持補償費等用于水土流失預防和治理。積極鼓勵和引導社會資本參與水土流失治理，落實有關優惠政策，并在資金、技術等方面予以扶持。

4.4以深化改革為核心，提供優質高效的公共服務

繼續深化水土保持改革，最大限度地激發市場活力，依法全面履行政府水土保持管理職責，轉變職能，提高效率，強化監督，提供優質服務。一是依托水利部行政審批在線監管平臺，繼續優化水土保持方案和驗收審批程序，規范行政執法行為。二是加快推進水土保持中介服務改革，完善水土保持方案技術評審和設施驗收技術評估購買服務，確保資金管理安全和高效使用。三是充分運用市場機制，積極鼓勵和引導各類市場主體參與水土保持生態建設，營造更加有利于各類投入主體公平、有序競爭的市場環境。四是探索村民自建自管、以獎代補等水土保持工程建設管理機制，廣泛調動村民參與水土流失治理的積極性，保障工程建設質量和效益長久發揮。

4.5以現代信息技術為載體，著力提高監管效能

在用好部門、群眾、輿論監督等手段的基礎上，注重運用大數據、“互聯網+”等新技術，提高監管效率和效果。一是完善水土保持監測網絡，啟動重要水土保持監測站點升級改造工作，實現水土保持監測和監管協同聯動。二是運用無人機、大數據等高科技和現代化執法手段，開展預防監督和重點治理天地一體化監管示范，對生產建設活動集中區域定期開展遙感調查，實現重點區域水土流失預報預警。三是繼續推進水土保持監督執法能力建設，強化生產建設項目水土保持監督檢查，嚴格查處違法行為，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

4.6以國策宣傳教育為抓手，切實增強公眾水保意識

“十三五”期間，要繼續深入開展水土保持國策宣傳教育活動。一是堅持不懈抓好每年的水土保持法宣傳月活動，增強全社會學法、尊法、守法、用法意識。二是繼續做好面向各級領導、機關干部、管理對象、社區公眾、中小學生的“五面向”宣傳工作，全面推進水土保持法宣傳教育進黨?；顒?。三是綜合運用主流媒體和新興媒體，豐富拓展宣傳載體，推出一批宣傳教育精品。依托水土保持科技示范園、教育實踐基地和國家水土保持生態文明工程，開展系列水土保持典型示范和科普宣傳。四是進一步樹立普法教育和法治實踐結合的理念，開展以案說法、以案釋法等活動，切實增強生產建設單位履行水土保持法律責任的自覺性和積極性。

(責任編輯張培虎)

[中圖分類號]S157

[文獻標識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)01-0001-05

[作者簡介]劉震(1956—)，男，山西山陰縣人，教授級高級工程師，司長。

[收稿日期]2015-12-05

[關鍵詞]水土保持；生態文明建設；“十二五”成效；“十三五”目標