全球社保擴面風向標

■文/朱玉坤

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全球社保擴面風向標

■文/朱玉坤

社會保障、社會保護及擴面的定義

自美國1935年在其《社會保障法》中首次使用社會保障（social security）以來，其定義和概念在國際上被普遍接受和使用，并不斷發展和延伸。主要國際組織和各國政府對社會保障的定義雖有所出入，但大同小異。例如，國際勞工組織的定義是：“社會保障系指一個社會為保證對醫療保健的準入并在尤其是年老、失業、疾病、傷殘、工傷、生育或失去收入賺取者等情況下為個人和家庭所提供的保護?！眹H社會保障協會則將社會保障定義為“通過立法設立的旨在為面臨各種生活風險者提供一定程度收入保障的任何社會保護計劃”。社會保障擴面包括覆蓋人數的增加，給付種類的擴展和給付水平的提高。

斗轉星移，社會保障的概念早已超出“社會保障=社會保險+社會救助+社會津貼”的傳統理念。進入20世紀90年代以來，國際勞工組織和世界銀行等國際機構已越來越多地使用“社會保護（social protection）”這一名詞。國際勞工組織最新的全球社會保障報告冠名為《2014/2015年世界社會保護報告》便是一個極好的佐證。根據聯合國社會發展研究所的定義，社會保護涉及預防、應對和克服對人民福祉產生不利影響的各種情形。社會保護包括通過促進有效的勞動力市場，降低人們對各種風險的暴露程度和提高其應對諸如失業、排斥、疾病、殘疾和年老等經濟和社會風險的能力，從而減少貧困和降低脆弱性的各種計劃和政策。國際勞工組織對社會保護的定義是：社會保護系指通過不斷的政府行動和社會對話而實現的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環境，獲得充分的社會服務和醫療服務，并使其在因疾病、失業、生育、傷殘、喪失家庭主要勞動力或年老而造成收入喪失或減少時能夠得到足以維持生計的保障待遇。

正如中國社科院唐鈞先生撰文所言，“社會保護是在社會保障的內涵和外延不斷擴張、實現手段不斷豐富的背景下提出的，社會保障是社會保護的核心內容，但是社會保護更具包容性、開放性和可操作性。社會保護容納了社會服務、職業培訓、就業服務等更多具體項目和實現手段，在指導國家層面的社會保障標準制定以及擴大社會保障覆蓋面方面具有重要的意義?！?/p>

全球擴面現狀

社會保障已有100多年的發展歷史，自20世紀40年代以來《聯合國人權宣言》和國際勞工組織多項公約都明確提出人人有權享受社會保障，但對于世界大多數人而言，享受適度和充足的社會保障依然是一個夢想。最新的國際勞工組織數據表明，全球人口中只有27%可以享受綜合全面的社會保障，其余則只能部分享受甚至無法準入。與社保覆蓋不足或缺失相伴的是較高和持續的貧困、不平等加劇、對人力資本投資以及經濟的緩慢增長。

領取養老給付的老人比例在非洲僅有21.5%（撒哈拉以南非洲為16%，北非為36.7%）；亞太地區為47%（若不含中國則為32.4%）；拉美與加勒比為56.1%；歐洲（92.4%）與北美（93%）均超過90% ；全球為51.5%（若不含中國則為45.6%）。

工作年齡人口的養老金有效覆蓋率在撒哈拉以南非洲為5.9%、北非為23.9%，亞太約30%，西歐為66.7%，北美為77.5%，全球平均為30.9%（若不含中國則僅有25.4%）。

繳費及非繳費型失業保障計劃的有效覆蓋率在非洲不到3%，拉美為5%，亞太為7%，西歐為64%，全球平均為12%。

法定工傷保險計劃的立法覆蓋在非洲不到總勞動力的20%，亞太近30%，拉美超過50%，西歐和北美在70%—80%之間。

醫療保障覆蓋在非洲為24.7%，亞太為58%（若不含中國則為37%），拉美與加勒比為81.7%，北美為85.6%，西歐高達99.7%，全球平均為61.1%（若不含中國則為52%）。

對工作人口的非醫療社會保障開支與國內生產總值的占比在非洲為0.5%，亞太為1.5%，拉美與加勒比為5.1%，西歐為5.9%，全球平均為2.3%。

政府兒童與家庭津貼開支與國內生產總值的占比在亞太地區為0.2%，與非洲持平，西歐為2.2%，全球平均為0.4%。

就亞太地區而言，社會保險支出占社會保障支出的50%，社會救助支出占36%，積極勞動力市場政策支出占5%。

擴面所面臨的各種挑戰

綜觀全球，從長期來看，社會保障的可持續性和擴面所需的財政支持對許多國家而言將依然是重大挑戰。對于發展中國家而言，不少政府和社保主管機構必須面對經濟相對欠發達的狀況、不穩定的政治環境、較高的貧困水平、相對較短的社會保障發展歷史和大量的農村人口。在其中一些國家，農村和非正規經濟部門的就業占比依然過高（例如印度近90%），社會保障計劃發展的稅費基礎脆弱，財政余地有限。外來融資（含國際組織與民間組織的捐贈及雙邊援助等）在不少低收入國家的社會保障開支中占比居高不下，尤其是在非洲，例如利比亞為94%，塞拉里昂為85%，布基納法索為62%。此外，不少發展中國家的社保制度還不得不時常面對沖突和傳染性疾?。ㄈ绨２├淼臎_擊、不當照搬原本以發達國家背景設計的社保制度所帶來的負面影響，以及治理方面的赤字（較高的管理成本）和公眾信任的缺失。

對于社會保障經辦管理機構而言，若要擴面覆蓋尚被排斥在外和難以覆蓋的群體，就必須充分考慮這些群體的特征和情況，促進社會各界就擴面戰略和路徑達成共識，盡可能多地獲得立法支持以及政府部門的政策支持和財政支持，充分利用現有和潛在協作機構（包括其他社保機構、稅務部門、民政部門、勞動監察機構、商業銀行、營業注冊發證機構以及工會和雇主團體等）的各種優勢，在酌情考量這些群體的繳費能力和具體困難的基礎上相應地調整繳費和給付標準以及經辦流程和手續。上述特征和情況可能包括但不限于：⑴現有立法的排斥；⑵目標群體可能經常變更工作和場地；⑶較低且浮動的收入；⑷缺乏正規的雇主雇員關系；⑸較低的識讀水平；⑹相對于正規部門職員而言的較低組織水平；⑺行政準入方面的種種障礙。

擴面的指導原則、戰略與路徑

國際勞工組織在其2010年出版的《擴大社會保障以惠及全民》（Extending Social Security to all）提出了社保擴面的4大原則，即普惠性（universalism，即全民有效共享）、漸進性（progressiveness，在優先設立最低保障的基礎上隨著經濟發展逐步實施和完善強制性社會保險計劃、稅收籌資計劃和自愿型保險計劃等）、多元性（pluralism，即可通過社會保險、稅收籌資的全民計劃或者通過社會保險與社會救助等計劃相結合等多種方式而實現人人有社保）和結果導向性（outcome focus，即不管方式與方法如何，關鍵看結果）。

為保障所有社會成員一生都能獲得最低水平的社會保障，國際勞工組織2012年《關于國家社會保護底線的建議書》（第202號）強化了現有國際社會保障標準，就保證全民覆蓋（惠及包括窮人和脆弱者在內的所有尚未入保者）提出了指導意見。國家社會保護底線提供的基本保障應努力實現下列要求：⑴所有居民享有必要的財政保護，并能夠享受各國規定的基本醫療服務，包括生育保健服務；⑵通過旨在幫助他們獲得營養、教育和護理的現金或實物家庭兒童津貼，所有兒童享有收入保障；⑶通過社會救助、生育津貼、其他現金或實物形式的社會轉移計劃，或通過公共就業項目，勞動年齡段里無法在勞動力市場上獲得足夠收入的所有居民享有最低收入保障；⑷通過現金或實物形式的老年津貼或殘疾人津貼，所有老年居民和無法從事營利活動的殘疾人至少按國家規定的最低標準享有收入保障。

此外，國際勞工組織2015年《關于從非正規經濟向正規經濟過渡的建議書》（第204號）承認了非正規經濟部門工人的社會保護缺失，就改善對其保護和促進向正規部門的過渡提出了指導意見。建議書還包括對擴面惠及非正規經濟工人的指導意見及其在促進向正規經濟過渡中的作用。而國際社會保障協會在對社保擴面開展了系列研究后，于2010年推出擴面戰略，隨后出版了《金磚五國擴面比較研究報告》以及關于擴面惠及自雇人員和移民工人的手冊，目前正著手制定關于擴面惠及難以覆蓋群體的行政指南?！懊嫦蛩腥藛T的社會保護制度和措施”也是聯合國2030年可持續發展目標的一個重要組成部分，包括中國在內的許多國家正積極考慮批準國際勞工組織1952年頒布的《社會保障最低標準的公約》（第102號）。

大多數國家都為促進本國的社會保障發展而制定了國家戰略，從長遠和全局的角度分析本國擴面和制度建設所面臨的形勢、挑戰與任務，并確定其中期和遠期的戰略目標、步驟及措施。全民社?？梢酝ㄟ^強制性計劃（繳費型計劃、繳費補貼型計劃）、非繳費型計劃（主要指完全由稅收籌資的計劃）、實物給付型計劃以及自愿型計劃的其中一種或多種形式的結合而得以實現。具體的國情往往要求采用因地制宜和量體裁衣的解決方案。雖然覆蓋全民的非繳費型最低保障計劃可以在相對較短的時間內實施，對減貧具有積極影響并帶來了許多國家基本社保覆蓋的快速擴面（尤其是對女性人口和弱勢群體而言），但這些計劃的實施和擴面往往需要大量的財政投入。隨著人民生活水平的提高，日益增多的家庭收入和財政空間為社保覆蓋面的進一步擴展提供了基礎，越來越有必要整合繳費型和非繳費型計劃的目標。就繳費型計劃而言，許多國家依然選擇先針對易于識別且有能力定期繳費的全體工人和雇主實施繳費型社會保障計劃，隨后再根據勞動力市場的發展以及社會與經濟的進步而逐步改善覆蓋的綜合性（增添新的計劃并提高給付水平）。人們通常稱其為“五步漸進法”，即從沒有任何社會保障計劃到實施第一個計劃，覆蓋人數由少到多，由單一計劃到覆蓋越來越多風險的多種計劃，給付從?；镜皆絹碓匠渥氵m度，計劃從碎片化到在兼顧充足性、公平性、流動性和長期可持續性的基礎上相互協調與整合。

擴面成就與創新舉措

在聯合國以及國際勞工組織和世界衛生組織等機構的積極推動下，近年世界各地的社保擴面如火如荼。在非洲，所有非盟成員國都就社會保護作出了政治承諾，東非和南非幾乎每個國家都制定了社會保護政策，越來越多的西非、北非和中非國家也正開展同樣的行動。世界銀行的一份報告注意到，在撒哈拉以南非洲業已實施1200多個現金轉移支付計劃。不少國家均已公布具有時限的全民醫療覆蓋計劃，例如塞內加爾公布的2013—2017年行動計劃旨在通過基于社區的醫療保險計劃擴大醫療覆蓋，以惠及所有的農村人口及非正規經濟部門就業人員。

在亞洲與太平洋地區，擴面進展因得益于新世紀以來的強勁經濟增長以及日益增強的政治支持而舉世矚目。中國、韓國、阿曼、斯里蘭卡和泰國業已實現其雄心勃勃的擴面目標，柬埔寨、印度尼西亞和越南等國家正加快步伐，計劃于未來10年實現目標?？仆兀?013年）、老撾（2014年）、緬甸（2014年）、沙特阿拉伯（2014年）和越南（2015年）等國近年相繼實施了失業保險計劃。中國在已經實現全民醫保和最低收入保障的基礎上，對所有農村居民及無收入的城市居民創新地采用了社會養老金與個人賬戶養老金相結合的模式，使農村人口的養老保險覆蓋率從2009年的10%增至2015年的逾90%。亞太地區近半數國家已經實施各種各樣的社會養老金計劃。在越南，有資格領取社會養老金的年齡已從早期的85歲降至60歲。一些國家（諸如印度、新加坡和菲律賓等）在擴面惠及移民工人和家庭工人方面也有所突破。

在美洲，許多國家一直持續擴大社保覆蓋范圍，尤其是在工薪階層中。在拉美和加勒比地區，2002—2011年間社保覆蓋已從46.1%上升至55.4%，同期的美洲人口參加醫療保險的比例已從54.4%增至66.4%。在巴西，繳納社會保障費的工薪人員在2003—2013年間幾乎翻番，從2270萬人增至4170萬人。哥斯達黎加、厄瓜多爾、薩爾瓦多、墨西哥和巴拿馬等17個國家設有非繳費型社會養老金。近年，美洲一些國家也在全民醫保方面取得了積極的進展。例如，美國頒布實施的《病人保護和可負擔保健法》在2015年使1640萬游離在外者被納入醫保。

在已經實現社會保障全面給付的歐洲，其主要的挑戰和發展在于縱向擴面，即改善給付的充足性，以及在整個人生期間提供不同的津貼給付；人們越來越多地關注社會保障給付與服務對社會和經濟的影響；各國日益重視預防性舉措，以便降低風險，減少日益加劇的不平等現象并卓有成效地保證社會保障機構能夠實現其長期目標。在2008年金融危機的影響下，許多國家曾一度收緊對給付領取資格的要求，懲罰了不充分者（包括婦女和不穩定就業人員），導致青年勞動者貧困率上升。近年許多社保改革都在試圖扭轉這一趨勢，填補覆蓋差距并改善給付的充足性和收入保障，使失業給付更好地反映勞動力市場的現實，實行最低收入保障計劃并加強最低養老收入方面的規定。例如荷蘭計劃試點一個全民無條件最低基本收入保障計劃（不管工作歷史如何，發放給每一位市民）。荷蘭的烏特萊希特市也基于類似理念于2016年1月推出了更為有限的試點。

一個不爭的事實是，全球各地社保經辦管理機構通過其不斷創新的管理與服務，為社保擴面做出了不可磨滅的貢獻。例如，芬蘭社會保險署將本機構的語言技能與普及的帶有攝像頭的家用電腦相結合，按不同時段推出了免費且易于操作的多語種遠程網絡視頻服務，使受保人足不出戶便可享受社保機構的優質服務。委內瑞拉社會保障署通過技術升級而強化了網上服務，為投保人隨時獲取關于養老金記錄以及有關繳費的信息提供了極大的方便。盧旺達社會保障局通過下放權力和加強與主要外部機構的伙伴關系，有力促進了針對非正規經濟勞動者的快速社保擴面。將網上服務與基層服務網點充分結合的中國城鄉社保服務圈極大地促進了中國的社保擴面和服務質量，令國際社會保障界耳目一新。此類良好實踐不勝枚舉。

作者單位：國際社會保障協會