行政法治視野中的政事關系

何崢嶸

行政法治視野中的政事關系

何崢嶸

事業單位改革的關鍵在于事業管理體制的改革，管理體制的核心在于政事關系。政府為履行公共服務職能而設立事業組織，政事關系因此而產生。在政事分開的基礎上，政事關系包括行政協作關系和行政管理關系，這些關系的處理無不涉及行政職權職責，理應納入行政法規范體系中。

行政法治；政事關系

公共服務是現代社會政府的一項基本職能，在現代公共行政變革過程中，各國政府通過設立一些公共機構來提供一些專業性、技術性如醫療衛生、教育等公共服務，相應地，公共服務納入了公法規范體系中，公共服務也成為公法學研究的重要內容，狄冀在《公法的變遷》一書中，闡述了現代公法的這一發展趨勢，“如今，公共服務的概念正在逐漸取代主權的概念而成為公法的基礎”。［1］在我國，政府通過設立事業組織，發展公共事業以滿足公共需求，政事關系的產生源于此，政事關系的討論也必須置于公共服務體系中才有意義。

一、政事關系及其實質

事業單位改革的關鍵在于事業管理體制的改革，而管理體制的核心在于政事關系。實際上，迄今為止有關事業單位改革的內容呈現出從政事一體化到政事分開的改革設計，取得了一些成就，也存在一些需要反思的問題。

新中國成立后，實行計劃體制下的事業“單位”制度，其突出的特點有：公共事業都在國家計劃管理中，國家是唯一的事業舉辦主體，基于行政隸屬關系由政府直接管控所有事業組織，管理的重點是編制，以及與編制緊密聯系的財政撥付制度，并將企業編制、事業編制與行政編制統一管理，實行嚴格控制。除了編制名稱不同以外，政事不分、政企不分是這個時期國家管理最為突出的特點。經濟體制改革后，企業編制逐漸淡化資源配置的意義。

可以說，迫于經濟體制改革帶來的巨大壓力，鑒于經濟體制改革取得的經濟發展方面的成就，我國事業單位改革一開始既有被動追隨的無奈，也有主動模仿的傾向，跟經濟體制改革下放自主權、實行政企分開，讓企業走向市場一樣，事業單位改革也從下放自主權開始，推動政事分開，以及事業單位部分市場化。

因政府經濟建設職能與公共服務職能本質上的不同，“政事分開”有著不同于政企分開的特殊含義、不同于政企分開的操作實踐。政事關系因公共服務供給而產生，也必須置于公共服務體制中考慮。由于公共服務尤其是基本公共服務的提供，政府有不可推卸的責任，也因此，政事關系的處理，政府不能像對待企業一樣，將事業組織推向市場，市場化并不完全適用于事業單位改革。

20世紀80年代中期，在經濟體制改革的帶動下，以教育、文化、醫療衛生等行業改革作為主要內容的事業組織改革相繼展開，改革的主要措施是下放權力，擴大事業組織自主權，其中鼓勵事業組織創收成為擺脫財政拮據的重要措施。在此期間，中央制定了一系列政策，如1985年4月，國務院批轉了衛生部《關于衛生工作改革若干政策問題的報告》，提出公立醫院可實行“定額包干”與“預算包干”制度，同時指出“醫療收費標準過低，不利于衛生事業的發展”，自此，提高醫療收費成為公立醫院的創收渠道，醫療衛生體制改革逐漸傾向于市場化。同年5月，中央又下發了《關于教育體制改革的決定》，決定對教育事業組織進行改革，擴大高等學校辦學自主權，逐步實行高校繳費上學。1999年6月全國教育工作會議以后，更是提出了“教育產業化”的問題，雖然對這一詞語并沒有準確的定義，但高等教育逐漸成為高消費產品、學校各種亂收費成為教育發展領域的現實問題并延續至今。

實際上，將事業組織部分推向市場的改革并不十分成功，這場因政府財政拮據而實行的“甩包袱式”的改革，激發了事業組織的逐利動機，使得事業組織逐漸偏離其設立的初衷，即公益性，引發了諸如看病難、上學貴等一系列民生問題。作為對這場改革的反思，新一輪事業單位分類改革被賦予了解決上述民生問題的意義，而改革應當建立在重新審視政事關系的基礎上重構事業管理體制。這種審視包括兩個方面：第一，政事一體化帶來的事業組織官僚習氣嚴重，服務意識欠缺，服務效率低下，資源浪費嚴重，缺乏提高服務效率的動力和壓力機制等問題；第二，部分領域如教育、醫療衛生等前期過度市場化改革帶來的事業組織的逐利化問題。而要重構事業管理體制，需明確公共服務體系中政事關系的內涵，理順政事關系。政事關系是公共服務體系中政府與事業組織兩類不同職能且相互獨立的社會組織之間的關系，是兩類不同組織在提供公共服務的過程中因履行不同的職能，遵循不同的運行方式而形成的關系。［2］

從行政法角度來看，其一，在現代社會行政分權體制中，政府與事業組織都是公共服務體系中獨立的行政主體，事業組織因依法授予行政權力而成為獨立的公法人，就履行公共服務職能而言，它們雖然有著共同的公共利益目標，但組織的具體目標不同，履行職能的方式不同，因而組織形式不同；其二，政府機構與事業組織之間因公共服務供給而產生的公務合作關系，這是行政主體之間的行政協作關系；其三，因政府作為公共服務的最終責任承擔者，在公共服務體系中處于主導地位，政府對公共服務的監管是必要的，這種因公共服務的監管而產生的行政管理關系，是行政主體與行政相對人之間的關系。

上述政事關系涉及行政職權職責的履行，事關公共權力的授予、公共權力的行使以及對公共權力的監督，涉及公共資源的配置和公共利益的維護，因而，事業單位改革不僅在于理清這種關系，而且應該致力于將這種關系納入行政法規范體系中，以實現政事關系的法治化。

二、處理政事關系的基本準則：政事分開

政事分開是相對于傳統的政事一體化（或政事不分）而言的?！罢乱惑w化”意味著事業組織是政府的附屬機構，兩者在組織結構上大體一致，即事業組織的內部大都仿照行政部門的科層體系設置，其發展資源大多來自行政權力配置，凡事業組織都有行政級別，負責人主要由行政任命產生，職工管理類似于公務員。這一體制的特點使得事業組織內部管理上行政權力干預專業發展、壓制學術權力甚為普遍，衙門習氣重、服務意識淡薄，更嚴重的是資源配置的行政化使得事業組織缺乏改善服務的動力和壓力機制，公共服務效率低下。實際上，事業單位改革的過程也是從政事一體化到政事分開的事業管理體制的轉變過程。政事分開雖已成改革共識，但什么是政事分開，如何分開，仍需要理論研究和改革實踐中探索。

（一）政事組織分離、分立

政企分開以建立現代企業法人制度為標志，政事分開雖然也呈現事業組織法人化趨勢，但并未真正落實法人治理，事業組織的運行仍遵循行政體制的規則，呈現出行政化的特點。

從20世紀80年代向事業組織下放自主權開始，事業單位改革始終堅持政事分開的方向，也取得了一些成就，比如《民法通則》中有了事業單位法人類型，《事業單位法人登記管理暫行條例》、《事業單位人事管理條例》得以頒布實施，事業組織獲得了名義上的法人身份，以推行聘任制和崗位管理為重點的事業組織人事制度改革也取得了一些成果。上述立法及相關政策實際上對政事分開已經做出了規定。從2005年開始，無錫、上海、深圳等地相繼進行了“管辦分離”改革的探索，但影響事業組織獨立的關鍵因素即政府主管部門管理事業組織的方式未發生實質性的改變，管辦分離的改革只是原主管部門的部分職能移至新設專門機構，“政事一體化”并未有實質性的改變，政事關系模式未發生實質性改變，政事關系改革未達到預期目標。［3］目前，政事不分，行政機構占用事業編制、事業組織承擔行政管理職能的情況依然存在；政府機構與事業組織之間的行政隸屬關系仍然存在，事業組織主管部門仍然習慣以行政命令和指令性計劃等方式來領導和管理下屬事業組織，如教育部門向高校下達招生計劃，事業組織負責人單一的行政任命制等等。因此，就目前來說，政事組織分離的關鍵在于事業組織的去行政化，為此：

第一，解除政府與事業組織之間的行政隸屬關系，讓事業組織成為真正獨立的公法人?！巴獠抗芾眢w制的核心是確定和堅持其公法人的本質屬性，同時確定和堅持其區別于部門機關等其他公法主體形態的組織地位”。［4］事業單位改革的目標之一也是賦予事業組織為達成目的而享有的自主權，即承認事業組織某種程度上的獨立法律地位。目前的狀況是，政府主管部門都有附屬事業組織，主管部門對事業組織人財物的調配使用較為隨意。由于事業組織的這種后院“自留地”功能，即事業組織部門化現象十分普遍，事業組織往往成為部門爭權奪利的陣地，影響公共服務的資源整合和優化配置，從而影響公共服務的效率。

第二，取消直屬事業組織制度，讓所有事業組織具有平等的法律地位。在公共服務領域，如教育、醫療衛生等，政府的事業發展主管部門如教育主管部門等均有一定的直屬事業組織，如教育部屬高校等。直屬事業組織制度存在以下弊端：一是決定了事業組織的附屬性；二是，政府監管的有效性取決于監管者是否具有相對獨立性，以及監管是否針對所有被監管者一視同仁，主管部門與直屬事業組織之間因存在利益聯系，使得監管者不具有這種相對的獨立性，妨礙行業服務領域的公平監管。

目前的事業單位改革并未完全觸及直屬事業組織制度。根據調研了解的情況，一些檢測檢驗技術鑒定類的事業組織已經部分與所屬行政機構脫鉤，成為社會中介組織，但在教育、醫療衛生等事業組織相對集中的領域，雖有無錫、上海、深圳等地“管辦分離”［5］改革的探索，改革并未觸及大部分事業組織。由于直屬事業組織附屬于公權力機構的好處也顯而易見，這些事業組織得到比別的同行組織更多的資源，存在附屬內組織經費用不完，其他組織發展經費嚴重不足的問題，如985高校、211高校就比別的高校獲得更多的財政投入，因而事業組織皆有背靠大樹好乘涼的想法，各高校紛紛爭當教育部屬大學就是一例。

第三，取消事業組織的行政級別。目前的情況是我國事業組織的舉辦者五花八門，事業組織通常以舉辦者的行政級別來確定行政級別，配置相應的財政經費、相應的內設機構及人力資源等。而各地事業單位改革在考慮管辦分離改革時，必定要成立中心來統一行使舉辦者職能，增設機構是唯一出路。筆者以為宜廢除五花八門的舉辦者制度，既然都是國有資產舉辦，宜由政府作為統一的舉辦者，或政府委托的類似國資委的機構統一行使舉辦者職能。

第四，建立有別于行政機構科層體制的事業組織內部治理結構，使得行政機構與事業組織有別，內部運作機制亦有別。事業組織的行政化還表現在內部組織機構的設置仿照行政機構科層體系，以及內部管理上的行政管理權力至上，壓制專業和學術發展。建立不同于行政機構的法人內部治理結構，均衡配置行政權力與學術權力或技術權威，有利于促進公共服務效率的提高。

上述制度改革將從根本上淡化“官本位”的官僚文化，強化事業組織積極回應社會需求的服務意識，提高公共服務效率。

（二）政事職能分開

隨著現代社會政府被迫承擔越來越多的公共服務職能，服務意識差、回應性差、效率低，“官僚制”弊端日益顯現，在此背景下，西方國家興起了一場政府再造運動。由于“官僚制”模式不利于公共服務的專業化發展，設立專業性的公共機構提供公共服務成為行政改革的一個主要內容，這些組織與行政機構分開，履行不同的職能。與此同時，相關理論研究也得到了迅速發展。其中，新公共管理理論提出政府應當掌舵而不是劃槳，將具體公共服務事項交由專業類機構，引入市場化機制等，將有利于公共服務效率的提高。政府的角色不再是所有公共服務的直接供給者，而是服務規則的制訂者與裁判員，服務過程的中介者、仲裁者，服務質量的監管者等。

政事職能分開，首先是政府的公共管理職能與公共服務職能分開。處于精簡機構的考慮，目前還有一些行政執法機構占用事業編制，事業單位分類改革在對現有事業組織進行分類的基礎上清理相關組織，讓行政執行類事業組織回歸行政機構。但這項改革幾乎沒有實質性的進展，各地都暫時未將行政執行類的事業組織列入分類改革范圍，因為一旦改革落到實處，這些組織勢必回到行政機構，勢必增加行政機構數或行政編制數，而這顯然觸碰了改革的紅線：“兩個不突破”，即中發〔2011〕5號文件明確規定的事業單位改革不得突破政府機構限額和編制總額。

其次，政事職能分開是公共服務中的“決策”與“執行”分開。這也是發達國家20世紀70年代以來行政變革的主題之一，即在公共服務領域，政府機構承擔決策和財政責任，由法定機構負責政策的具體執行。［6］雖然，服務型政府的基本職能是提供公共服務，但政府履行職能的方式并不是直接提供，而是整合社會需求、制定政策以及發展規劃等。從我國的實際情況來看，教育、醫療衛生、科技等公共服務大多具有較強的專業技術性，由專業的公共組織承擔政策的執行更有效率和質量的保證。決策與執行職能的分離一方面可以明確事業組織與公眾的關系，強化事業組織的主體意識和服務意識。另一方面，決策與執行職能的分離也有利于在公共服務中引入市場機制，因為政府也可以從民間組織那里購買公共服務。這種競爭機制促使事業組織完善自身治理結構，合理行使經營或管理自主權，關注服務績效，從而更好地為社會提供專業化和多樣化的公共服務。

第三，政事分開是公共服務體系中政府的監管職能和事業組織的服務職能分開。按照上述決策與執行分離的原則，政府決策，履行行政管理職能，事業組織直接提供公共服務，履行技術性、服務性職能。政府設立事業組織是要完成一定的行政任務，實現一定的行政目的，事業組織能否按照政府既定的方向完成這一任務，達成這一目的，為此，政府需對事業組織進行設立審批、公共服務價格管制、服務質量監管等，也可以通過聽證會，組織消費者協會和家長委員會等社會組織對公共服務進行監管。

第四，政事職能分開是指在公共服務體系中政府的舉辦者職能與事業組織的承辦者或經營者職能分開。國家對社會事業的發展提供一定的財政支持，政府以出資人的代表履行舉辦者職能，關注的是宏觀財政投入的合理性、國有資產合目的有效的使用及安全問題，可以通過財務預決算控制以及財務監督來實現。事業組織作為具體的事業承辦者或經營者應當擁有屬于法人的獨立財產權，有權在符合目的的情況下獨立自主地行使法人的權利，履行法人的義務。

三、公務合作中的政事關系

政府與事業組織在公共服務供給體系中，分工不同、角色不同，政府是舉辦者、決策者，事業組織是利用專業技術提供服務的經營者或管理者、執行者，從理論上來說，他們有著共同的目標，即公共利益，這決定了他們之間合作的基礎和合作的必要性，但事業組織也有自身的目標和利益，這決定了他們之間的分工以及相互的獨立性。這是政府與事業組織為實現共同的公共利益目的而形成的公共權力配置關系，是行政主體之間的行政協作關系，通過合作，政府要實現公共服務供給和社會秩序構建的行政目的，事業組織則實現組織自身的宗旨，完成組織的使命。如何實現二者的協調，合理分權是關鍵。事業組織制度本身就是行政分權的產物，［7］而行政分權則意味著政府與事業組織之間的合作伙伴關系，而不是行政隸屬關系。

（一）合理分權

這種公務合作關系建立在承認事業組織獨立人格、對事業組織合理授權的基礎上，包括授予事業組織一定的業務活動自主權，以及為確保業務自主權所必需的人事、財務管理上的自主權。

賦予事業組織財務上的自主權。一是事業組織從行政主管部門系統的預算制度中分離出來，作為獨立的一級預算單位，直接對預算機構負責。二是賦予事業組織獨立的法人財產權，獨立財產權對于保證其自主管理公共事務和內部事務是必要的，而且，財政上的自負盈虧，也有利于促進其完善內部治理結構以改善服務績效。

賦予事業組織人事上的自主決定權。一是推動一定范圍的事業組織負責人公選，打破行政任命制的壟斷；二是賦予事業組織對內設機構及員工的管理自主權，便于其提高內部管理的效率。

賦予事業組織業務活動自主權，包括在業務活動領域自身發展定位、專業技術發展方向等，如高校的辦學定位、招生以及學科專業的設置及其發展等。

政府與事業組織各自的具體職能應該通過法律法規進行明確，劃定清晰的邊界，越界違法或無效。由于我國事業組織涉及業務范圍較為廣泛，需要根據不同行業的服務組織明確具體的行政權力范圍和授權范圍。正在推行的行政機構權力清單、責任清單制度，也可以適用于事業組織，建立事業組織的權責清單制度，明確政府機構以及事業組織的權責范圍、職能界限。一則確保事業組織的自主權不濫用，同時確保政府承擔公共服務責任。

（二）管理方式的轉變

落實分權的關鍵在于政府管理事業組織的方式轉變，在公務合作關系中，政府對事業組織不再基于行政隸屬關系直接指揮或命令，可以選擇如簽訂契約、目標管理、績效考核等形式實現公務合作，以及對事業組織的公務活動提供建議、指導和幫助等。這方面，國外執行機構制度尤其是日本的獨立行政法人制度具有一定的借鑒意義。

21世紀初，日本政府進行了大規模的獨立行政法人化改革，［8］這場改革將科技、教育、衛生、文化等公共事業組織改建為獨立行政法人，通過改革，實現了政府規劃（決策）職能與實施（執行）職能的分離。公共服務機構改建為“獨立行政法人”之后，政府對其實行中期目標管理，對其業務活動范圍、法人財產權的行使以及職員薪酬管理等都有明確而具體授權及限定，同時，加強對獨立行政法人的財務監管，建立完善的績效評估制度。

20世紀末我國事業單位改革同樣呈現出事業組織法人化的傾向，從法律法規以及相關政策文件規定來看，事業組織法人化獲得了某種程度上的認可，下一步的改革還將進一步完善事業法人制度。而落實法人治理的關鍵在于改變政府對事業組織的管理方式，在尊重法人自主權的前提下，依法建立和完善國有資產管理以及公共服務質量監管等各項制度，使政府對事業組織從基于行政隸屬關系，通過計劃、命令、財務控制、人事任免等方式領導、內部管理和控制轉變為基于各自獨立的法律人格，通過契約、指導、建議等方式實現公務合作。

四、監管機制中的政事關系

監管涉及事業組織的人財物以及業務活動等多方面，不同的監管主體，基于不同的監管職能，監管內容不同，監管方式也不同，因而形成不同的政事關系，遵循不同的規則。具體來說，政府對事業組織的監管包括以下幾個方面：一是政府作為國有資產的代理人對事業組織的預算執行情況以及財務管理情況進行監管；二是政府作為舉辦者對業務活動的開展是否符合事業發展和事業組織設立的宗旨進行督察；三是作為行業監管者對公共服務質量、標準、收費等進行監管。在監管過程中形成以下政事關系：國有資產所有權人與使用權人之間的關系、舉辦者與經營者或管理者之間的關系，公共服務提供者與監管者之間的關系。上述監管是行使公權力的行政行為，具有強制性，產生的政事關系是行政主體與行政相對人之間的行政管理關系，經由相應的行政法規范，從而形成行政法律關系。

監管機制中的政事關系是政府與事業組織為完成各自的目的而形成的公共權力與事業組織權利的配置關系。其中，政府作為公權力的代理人，設立事業組織的目標是實現公共利益。事業組織作為權利主體，有組織本身的宗旨和使命，因而需要與實現自身使命和任務相應的權利。

在傳統的事業管理體制中，事業組織并無獨立的法律人格，當然也無獨立的合法權益，監管機制的建立通常關注的是如何加強監管，并不注重事業組織合法權益的保障。鑒于目前政事關系的處理仍然存在事業組織自身的合法權益被忽略的問題，因此，在事業組織的監管機制中需要重構政事關系，重點在于對行政監管權力的限制和約束，以及對事業組織合法權益的保護，以實現政府的行政權力與事業組織權力的制衡。

（一）所有權人與使用權人的關系

事業組織系利用國有資產設立，政府作為出資人的代表對國有資產的使用進行監管。根據《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部2006年）的規定，事業組織國有資產實行國家所有，政府分級監管，事業組織占有、使用的管理體制，資產國有，但事業組織實際占有并享有使用權，政府實施監管。

有效監管必須建立在理清政事之間的產權關系，明晰各自產權的基礎上，目前的重點在于落實事業組織的法人財產權。由于政事之間產權關系模糊，事業組織雖享有國有資產的使用權，但不能獨立處置國有資產，自然也無需對國有資產的調配及利用效率承擔任何責任，從這個意義上來說，事業組織不是合格的行政主體。而1986年的《民法通則》雖規定了“事業單位法人”類型，但實際上事業組織并不享有私法人的獨立財產權，我國的《物權法》也未對事業法人的獨立財產權給予肯定，從這個意義上來說，事業組織也并不是合格的民事主體。沒有法律上的主體資格，承擔法律責任無從談起。

賦予事業組織獨立的法人財產權，一方面使事業組織獲得執行公共事務必要的物質保證；另一方面，也可以確保其作為獨立的一類社會組織，行使民事權利，履行民事義務，承擔民事責任，因為事業組織的各種社會活動不可避免地產生相應的民事權利義務關系。

在明晰產權關系的基礎上，監管機制在于確保事業發展經費的落實。從目前的情況來看，事業組織的發展經費嚴重依賴政府財政，即便現在和將來的改革在部分領域引入市場機制，事業發展經費的國家撥付機制在相當長的時期內不會有根本性的改變，因而，事業經費的落實和保證有賴于政府經費配置的權力受到有效約束。為此，需要對政府經費配置、撥付的行政權力予以行政法的規范和限制，并賦予事業組織相應的權利，形成權力與權利之間的制約和監督，有效防范與遏制事業組織與政府及其部門之間的尋租、腐敗。

（二）舉辦者與經營者或管理者之間的關系

在傳統的事業單位管理體制中，政府是唯一的事業舉辦者，根據發展科教文衛體等各項事業的需要設立相應的事業組織，事業組織依法成立后即成為獨立的組織，成為事業的經營者如醫療機構或管理者如公立高校，因此，政事關系是事業的舉辦者與事業的經營者或管理者之間的關系。舉辦者的職能在于宏觀方面的決策和實施綜合性的績效評估，確保事業組織設立時的公益屬性，實現設立事業組織的目的即提供公共服務。依法設立的事業組織則具體經營或管理事業組織的人財物，通過內部各項制度的具體運作，直接提供公共服務。

在傳統的事業管理體制中，舉辦者職能通常交由事業發展主管部門，且舉辦者職能與公共服務質量監管職能不分，一方面，事業發展主管部門對直屬事業組織事無巨細的行政管理，如公立高校的管理具體到專業及課程設置、招生計劃等，監管者理所應當直接插手事業組織的各項具體事務，即越位；另一方面，由于監管者與被監管者之間實際上存在隸屬關系，也存在利益聯系，監管流于形式。為了提高公共服務效率，賦予事業組織經營或管理方面的自主權，以便靈活應對公眾的社會需求，一直是事業單位改革的主線。同樣因為公共服務效率問題，政府需要設立有效的監管制度，包括預算及財務制度的監管以確保事業發展經費用于公共服務的提供，通過行政任命負責人以及其他人事制度的監管確保事業組織的發展方向等。

政事不分、管辦合一的體制下，舉辦者對所屬事業組織的管理通常被視為內部管理行為，從而被排除在司法審查之外，實際上剝奪了事業組織尋求司法救濟的權利。因此，監管制度的設計應注重事業組織作為被監管者合法權利的保護問題，規定其作為行政相對人的實體權利以及相應的程序性的權利，如對違法的政府監管行為有申請行政復議或提起行政訴訟的權利。

（三）行業監管中的政事關系

在傳統的事業管理體制中，政府事業發展主管部門均有直屬事業組織，如教育部有部屬高校，省級教育廳有廳屬高校，對直屬事業組織皆有人財物的管理權，除了管理直屬事業組織，兼管其他部門所屬同類事業組織的業務，如地方省級教育廳對本省政府職能部門所屬高校的業務管理。就各行業的事業組織而言，事業發展主管部門既是行業監管者，也是舉辦者，既管人財物，也管業務。在這種管辦不分的行業監管體制中，事業發展主管部門側重于管理直屬事業組織，局限于體制內的事業組織。

為增加公共服務總量，在對事業組織下放自主權以提高公共服務效率的同時，國家鼓勵社會力量興辦事業組織，增加體制外公共服務供給。隨著民間力量的逐步涉入，在公共服務領域形成了“官辦”與“民辦”并舉的格局，民辦非企業組織在教育、科技、健康衛生、文化體育、社會福利等公共服務領域發揮了重要作用，打破了公共服務的事業組織單一供給制。改革帶來兩個方面的問題：一是如何保證下放自主權和社會化改革不至于帶來事業組織失控；二是民辦非企業組織提供公共服務的監管問題。前者是體制內事業組織的監管，后者是體制外民辦非企業組織公共服務活動的監管。

民辦非企業組織與公辦的事業組織雖分別作為民辦和官辦事業的載體，有體制內和體制外的區別，但實際上，履行相同或相似的社會公益服務職責，在提供公共服務方面，應該有著統一的服務質量、標準等要求，這決定了行業監管標準的一致性，而要使行業監管遵循同等、平等原則，行業監管主體的相對獨立性必須得到保證。因此，建立起對體制內外所有公共服務組織的公共服務監管機制，以取代基于隸屬關系對直屬事業組織實行的內部管理是必要的，如教育部門要對公立學校和民辦學校的教學質量實行一視同仁的監管，著眼于全行業的監管，而不僅僅是監管體制內的公立學校。行業監管機制中，應致力于政事關系以及事業發展主管部門與其他提供公共服務的組織之間的關系遵循同樣的處理規則。

此外，由于事業組織直接面向公眾提供服務，公眾對公共服務有著最直接、最準確的感受，因此，推進公共服務質量的社會滿意度調查，推進公共服務的政府評價與社會評價相結合更為合理。

綜上，監管機制中的政事關系處理既要保障事業組織業務活動的自主性和靈活性以便更好地提供公共服務，又要實現有效監管以確保公共服務的質量和效率。與傳統的事業管理體制本質上不同的是監管機制中政事關系的法治化，一方面，減少政府監管的隨意性，防止政府及其主管部門權力濫用；另一方面，賦予事業組織行政相對人的身份，有利于其在遭受監管侵權的時候尋求行政或司法救濟。目前，事業組織作為行政相對人的法律地位并未明確，其與行政機關之間的人財物管理通常被視為內部管理，視為特別權力關系，而排除在相關行政法以及行政復議、行政訴訟等救濟機制之外，這種政事關系的非法治化狀態一方面造成政事之間的權責邊界模糊，另一方面，行政機關極易因強大的公權力任意剝奪事業組織的獨立法律主體資格，而即便權利受到來自行政機關的侵害事業組織卻投訴無門。

監管者應有明確的權力界限，被監管者應有明確的權責范圍，政事關系的處理需要有相應的行政組織法以及公共事業組織法的保障，以實現政事之間職權職責法定。而且，由于事業組織公共服務質量績效評估涉及國有資產的有效配置和利用、舉辦者目的的實現、以及行業監管的有效性等多方面，監管制度的協調以及監管主體之間的合作是必要的，這種協調合作機制也需要相應的行政組織法的保障。

［1］［法］狄驥著.公法的變遷［M］.鄭戈.譯，北京：商務印書館，2013：33.

［2］趙立波.政事關系的理論闡釋和現實治理，人民網［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/GB/41038/ 5270306.html.

［3］金志峰.對政事關系改革的思考和建議［J］.人民論壇，2014，（1）.

［4］黃恒學.分類推進我國事業單位管理體制改革研究［M］.北京：中國經濟出版社，2011：260.

［5］洪向華，井敏.事業單位“管辦分離”存在的問題及對策［J］.中國行政管理，2011，（3）.

［6］陳水生.國外法定機構管理模式比較研究［J］.學術界，2014，（10）.

［7］孔超.政府職能的“二次轉型”與事業單位改革［M］.朱光磊主編，中國政府發展研究報告第二輯服務型政府建設.北京，中國人民大學出版社，2010：123.

［8］陳水生.國外法定機構管理模式比較研究［J］.學術界，2014，（10）.

責任編輯：李 彥

D630

A

1673-5706（2016）02-0051-07

國家社會科學基金項目“行政法治視野中的事業單位改革研究”（13XFX007）階段性成果。

2015-11-10

何崢嶸，廣西政法管理干部學院教授。