加快深圳政府職能轉變的步伐

張慶祝

加快深圳政府職能轉變的步伐

張慶祝

加快轉變政府職能，是推進城市治理現代化的關鍵之一。深圳在政府職能轉變方面取得了積極進展，但同時深化轉變政府職能面臨著一系列困境。深圳作為地方政府要高質量地率先完成政府職能轉變，要在法定的職責范圍內有所作為，要敢于突破困境，構建有為歸位的政府管理體系，率先建立地方政府治理新模式。

政府職能；治理；現代化；深圳

加快轉變政府職能，是推進城市治理現代化的關鍵之一。目前內地城市在政府職能轉變方面行動迅速，有的城市創新設立了行政審批局，在集中優化審批、便民利民方面大膽探索，率先走出一條新路、豎起了新標桿。深圳在政府職能轉變方面也取得積極進展，但與城市治理現代化的總要求和人民群眾的新期待，仍然有較大差距，如何突破困境、找準出路，顯得尤為緊迫。

一、深圳持續推動轉變政府職能取得積極進展

深圳歷來在行政管理體制改革、轉變政府職能方面走在全國地方政府的前列，為城市治理現代化打下堅實基礎。

（一）推動了“商改”相關審批制度改革。深圳“商改”實施兩年多來，初步實現了“便捷高效、規范統一、寬進嚴管”的目標，開始了相關的審批制度調整。深圳市場和質量監管委推行“即來即辦”、“一小時發照”、大通關跨區辦照，在全國率先實現商事主體全業務、全流程、無紙化網上登記。便捷高效、規范統一的商事登記制度極大激發了社會投資創業熱情，2013年3月1日至2015年11月30日，商事制度改革33個月，深圳市新登記商事主體118.4萬戶，比改革前33個月增長了206%；其中企業65.5萬戶，個體戶52.9萬戶；深圳市累計實有商事主體211.4萬戶，同比增長26%，其中企業111.2萬戶，個體戶100.2萬戶。按深圳統計局最新公布的深圳常住人口1077.89萬人計算，深圳每千人擁有商事主體196戶、擁有企業戶數103戶，創業密度最高，居全國首位。

（二）推動了商事主體監管事項的制度化建設。以編制深圳市商事主體行政審批事項權責清單和制定后續監管辦法為主要抓手，明確監管的責任、標準和流程。將原本屬于各職能部門的審批監管職責重新歸位，并進一步強化監管責任。深圳公布了《深圳市商事主體行政審批事項權責清單》和后續監管辦法，在行政審批制度改革方面邁出一大步。健全完善法規制度，全力推進信用監管，極大提升市場監管效能。出臺了商事主體登記監管暫行辦法、商事主體經營異常名錄管理辦法、商事主體年度報告實施辦法、商事主體登記及許可審批信用信息公示平臺管理辦法等配套的規范性文件，不斷健全商事登記相關的法規制度。積極探索具體領域的信用監管制度，對違法的商事主體采取約束和限制。

（三）推動了市場參與者自律約束?！吧谈摹卑言摲诺臋嗔Ψ砰_，著力理順政府、市場、社會的關系，逐步構建起協同善治的新型市場運作體系。將過去政府承擔對商事主體一般經營項目的審核職責，還給商事主體、市場和社會，賦予商事主體更多的自主權，如商事主體自主申報地址信息、注冊資本信息和年報信息，并對申報信息的真實性負責，為形成商事主體自治自律夯實基礎。充分發揮行業自律和社會組織監督作用，如將原來由行政部門承擔的“食品安全示范店”評審工作交由市零售商業協會承接。圍繞“市場自治、政府監管、社會監督”的新格局，深圳已通過商事登記制度改革的牽引作用，進一步凸顯了市場在資源配置中的作用。充分發揮法律法規的強制規范作用、行業組織的自律作用、公眾和輿論的監督作用，以市場、政府、社會三方合理清晰的角色定位，形成政府監管與行業自律、社會監督相結合的共治體系。

（四）推動了政務手段現代化。堅持統籌規劃、資源共享，確保電子政務按照資源優化配置、部門間信息資源互聯互通的目標進行開發建設和應用；強化電子政務主管部門的統籌協調作用，整合相關部門有關電子政務的職責及資源，加強電子政務的綜合管理、協調推進；積極推進部門間辦事流程再造，強化部門間的協作性與一體性，通過電子政務建設進一步打造“網上政府”、“電子政府”。正在建設統一的信用信息公示平臺，著力解決信息平臺的互聯互通問題，要實現各有關部門橫向的和市、區、街道縱向的信息聯通，以及國務院直屬機構與深圳市的信息聯通。

二、深化轉變政府職能面臨的四大困境

轉變政府職能是一項長期艱巨的系統工程。以往的改革中存在“一抓就死，一放就亂”的現象表明，過度審批與監管不足一直是政府職能轉變方面長期存在的頑癥。既要放得開，更要管得住，還要優化服務，就必須厘清問題的制約因素，用改革創新的方法來找出路。

（一）力圖精簡審批與原有體制慣性制約的困境。在政府層面，行政的強制性管理理念根深蒂固，尚未從根本上樹立起全新的現代城市治理理念。城市管理的主導思維存在著全能政府、強勢政府、大包大攬等現象，政府一家獨大，多元參與、協同服務于管理的理念并未真正樹立起來。精簡政府審批的進程受到許多制約：受到相關國家法律規定的制約，修改法律的難度較大過程漫長；受到責任下放權力不下放的制約，市區權力的合理分工需要反復博弈；受到承接主體缺位的制約，中介組織、社會組織的法律地位不明確，發育程度嚴重滯后；產業扶持舉措市場化要求受到扶持方式路徑依賴的制約。審批項目過多仍然是當前最突出的問題。

（二）政府創新治理模式與公眾參與缺乏的困境。只有不斷深化社會管理體制改革，擴大公眾在社會管理中的有序參與，才能形成“協同共治”的良好局面。深圳市公眾參與不足：公眾參與缺乏組織依托，主流群團組織往往表現為動員性參與，而公眾參與城市治理類組織的發育比較緩慢。公眾參與的公共治理的習慣還沒有形成，參政議政的興趣不高。政府政務信息傳播不暢，極大影響了公眾參與的熱情和效力。參與方式單一渠道平臺較少，目前采用較多的是聽證會，存在召開次數少、適用范圍不廣等問題。與公眾參與關系密切信息公開、咨詢論證等制度還不夠完善。公眾參與制度化渠道不夠暢通，隨意性較強，尤其是缺乏可操作的程序規范，缺乏有效的規范化管理。

（三）全面放開市場與監管手段不足的困境。商事登記制度改革后，加強了各許可審批部門和行業監管部門的監管責任，但原有的法律法規還未來得及修改，新出臺的法律法規也不完善，出現了監管依據不足、監管手段缺乏等問題。監管的法規依據和手段與監管現實需要不匹配，上位法帶來的障礙亟待突破，這也是改革后全市行政執法部門面臨的普遍問題。如查處無證文化經營場所面臨“有責無權”的窘迫局面。關于推行信用監管的法律法規體系并不完備，特別是信用約束制度，只停留在規范性文件的層級，效力嚴重不足。審批部門面對改革所帶來的體制機制變化，在探索法治監管、信用監管、大數據監管等新的監管方式進展緩慢。市場放開后，監管執法普遍受到制約：受到執法方式創新不足、執法力量、執法手段、執法資源不足的制約。

（四）跨部門分工合作與協調效率低下的困境。改革已確立“誰審批、誰監管”的基本原則，但是，監管部門之間建立起各負其責又相互協同的工作機制還不完善。改革后，原先的大部分前置審批改為后置審批，商事主體可以先辦理營業執照再辦理相關許可審批，在商事主體辦理營業執照取得主體資格后，卻因為審批條件過高難以獲得經營許可審批文件。商事登記機關與后續監管部門之間的協調機制，需要在實踐中進一步完善?？绮块T分工合作受到三方面制約：部門責任模糊交叉的制約；協調制度規范欠缺的制約；條與塊的體制分工制約。

三、率先完成轉變政府職能的主要舉措

黨的十八大提出地方政府要在三到五年內實現職能轉變，十八屆二中、三中、四中、五中全會都從不同側面對政府轉變職能進行了部署。深圳作為地方政府要高質量地率先完成政府職能轉變，要在法定的職責范圍內有所作為，對市場和社會能夠自行調節的領域，要舍得放，做到有為歸位。要敢于突破困境，迎難而上，構建有為歸位的政府管理體系，率先建立地方政府治理新模式。

（一）建立科學的審批項目精簡機制，建設審批最少效率最高的地方政府。一是建立三方參與的審批項目精簡機制。在制定行政審批制度改革方案時，應當充分征求商事主體和行業組織的意見，建立健全專家咨詢論證制度，強化公眾參與，對于審批事項是否確需保留、審批條件、審批程序均應進行全面科學的評估，不能由審批部門一家說了算。以“專家研究、社會參與、政府決策”為原則，建立制定、修訂負面清單的法定制度，由法制部門組織審核后統一發布，制定統一的負面清單，防止出現“政出多門”、標準不一的情況。二是充分發揮市場配置資源中的決定作用。尊重企業的市場主體作用，凡是企業的經濟活動不涉及公共資源的開發利用，政府通過發展規劃、產業政策和行業監管，可以引導和調整的經濟事項，原則上取消政府審批或核準。三是對行政審批事項再調整，進一步精簡相關審批事項。權責清單公布的后置審批事項，要根據情況的變化適時進行梳理和精簡，屬于可取消范疇的，應予調整。四是提升審批工作效能。統一政務信息平臺，優化流程，網上辦事，審批標準化和透明化。加快政府投資工程審批流程的創新優化。推進政府投資工程審批的分類管理，切塊管理，并聯審批，精簡審批環節。

（二）明晰關鍵領域政府部門權責，建設權責明晰的地方政府。一是厘清部門監管責任。厘清跨部門職責關系，在水污染治理、食品安全監管、違法建筑查處等領域，編制“專項權責清單”；出臺《深圳市行業監管事項權責清單》，完善監管辦法，完善失信懲戒機制；完善清單管理系統，推動網上動態管理。二是進一步優化政府層級，科學劃分市區部分事權。在排水管網建設、教育醫療、道路交通、環境保護等領域的工程建設管理事權進行優化，市一級負責政策標準、規劃計劃、資金分配、監督管理；區一級負責建設、組織實施，資金實行切塊管理。

（三）整合優化相關執法資源，建設執法嚴明的地方政府。一是開展行政執法改革，對執法隊伍的職能分工進行優化。要明確市場執法協同原則，屬于一個部門審批范疇的市場主體，不論有證無證，都屬于該部門的監管范圍。各審批部門必須簡化審批流程，加強對有照無證的市場主體的執法監管，嚴格執行處罰標準，從源頭上解決有照無證問題。二是完善行政執法與司法的銜接安排，加強執法手段的剛性。嚴懲違法行為，并對違法的商事主體予以曝光有利于實現真正意義上的嚴管。各監管部門應完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執行執法協作相關規定。三是建立各監管部門、公安機關、檢察機關之間的案情通報、案件移送機制。監管部門須履行人民法院的生效裁定和判決。對當事人不履行行政決定的，監管部門依法強制執行或者向人民法院申請強制執行。

（四）推進市場參與者協同共治，建設開明限權的地方政府。一是構建多元化的社會監管體系，充分發揮法律法規的強制規范作用、行業組織的自律作用、公眾和輿論的監督作用，以市場、政府、社會三方合理清晰的角色定位，形成政府監管與行業自律、社會監督相結合的共治體系。二是強化生產經營者的主體責任。通過深入推進商事登記制度改革，讓生產經營者享有“法不禁止即可為”的自由，并承擔相應的主體責任。發揮行業協會商會的自律作用。三是發揮市場專業化服務組織的監督作用。支持專業機構參與審批內容的真實性合法性的鑒證，促進第三方檢驗檢測機構發展，改革公證管理體制，建立健全市場專業服務機構監管制度。四是發揮公眾和輿論的監督作用。通過依法及時公示商事主體的有關信息，強化輿論監督，暢通社會公眾的投訴、申訴和舉報等途徑，讓社會公眾對商事主體的經營行為進行監督。五是健全公眾參與城市治理相關制度。制定有關公眾參與權利義務的法規和制度，將其納入城市治理立法體系中。將公眾參與納入城市管理立法體系，確立公眾參與管理的法定程序。為公眾參與城市治理提供制度支持。公眾利益的代言人能夠進入城市管理的決策團體。

（五）以信息化推動政務現代化，建設智慧型的地方政府。加快建設政務信息共享國家示范市，要通過建設“織網工程”，充分利用云計算、大數據等新技術手段，積極探索信息化條件下的城市治理體系與治理能力現代化。一是建立深圳智慧城市基礎數據庫。全面深化織網工程，統籌好基于全市的人、財、物等各種資源，建立深圳智慧城市基礎數據庫。在此基礎上，打造涵蓋市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等各功能的數據庫分中心。二是建立全市統一的互聯互通政務平臺。統一各區各部門在長期的信息化應用中積累的海量的數據和信息，消滅信息“孤島”，打通各區各部門之間的信息壁壘，健全完善基于全市統一的互聯互通政務平臺，利用大數據技術對數據進行挖掘分析，實現數據的整合共享和政務辦公的集約高效，推動政務服務現代化。三是建立面向市民的智能化公共服務平臺。整合政府信息資源，大力推動民生領域尤其是個性化便民服務應用大數據研究，積極打造政務、信息、交通、電網等智慧化城市基礎設施和網絡公共平臺，提供全方位的一站式便民服務，提升政府公共服務品質。加大互動式政府管理服務平臺的開發與應用。對現有的信息系統進行改造，增加移動數據接口，各公共服務部門積極開發互動式的政府APP，使得普通群眾以更低的門檻、更快的速度反映問題、辦理業務，參與社會公共事務。四是切實保障大數據時代的城市信息安全。健全完善大數據共享中的信息安全，妥善保管核心數據，探索建立界定信息的查詢權、處理權、保管權、經濟開發利用權等法律法規，加強信息的監管使用，切實維護信息安全。五是全面深化大數據的拓展應用。探索建立政府和大型企業大數據的集成、管理與服務模式。鼓勵社會力量積極參與政府數據資源的深加工和再利用，逐步建立以公民和企業為對象、以互聯網為基礎、多種技術手段相結合的電子政務公共服務體系，擴展電子政務大數據的應用范圍，拓展政府政務信息的服務范圍。

責任編輯：李 彥

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1673-5706（2016）02-0061-03

2016-01-15

張慶祝，深圳市委政研室（改革辦）政治處處長。