沿海地區生態文明建設的經驗與啟示

王　俊

沿海地區生態文明建設的經驗與啟示

王俊

通過選取天津濱海新區、浙江舟山群島新區和青島西海岸新區等三個國家級實驗區作為國內沿海地區的典型案例，從法律法規、保障制度和推進政策等方面系統地總結了各地生態文明建設的實踐經驗。國內沿海地區生態文明建設的主要經驗是要制定高標準的規劃方案、制定高要求的法律法規、開展高效率的專項工程和建立高規格的組織制度，分別來統領布局、規范細化、激勵參與和保障強化生態文明建設。啟示重點在于要加強生態環境建設、促進生態資源保護與利用、優化生態空間布局、推動生態產業發展和加快生態社會形成等方面。

天津濱海新區；浙江舟山群島新區；青島西海岸新區；生態文明建設

中國的總海岸線達3.2萬公里，分布著大量的沿海城市并居住著眾多的人口，而沿海地區生態文明建設又有著自身的特殊性，本文選取了國內沿海地區生態文明建設相對較好的三個地區：天津濱海新區、浙江舟山群島新區和青島西海岸新區，作為典型案例，試圖通過總結其成功經驗并得到一系列的啟示，以便為其他沿海及相關地區的生態文明建設提供借鑒參考。

天津濱海新區位于天津東部沿海地區，環渤海經濟圈的中心地帶，擁有海岸線153公里，陸域面積2270平方公里，海域面積3000平方公里，擁有水面、濕地700多平方公里，定位為中國北方對外開放的門戶、高水平的現代制造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心、宜居生態型新城區；浙江舟山群島新區包括1390個島嶼及其鄰近海域，陸域面積1440平方公里，海域面積2.08萬平方公里，定位為建設成為大宗商品國際物流基地、現代海洋產業基地、海洋科教基地和群島型花園城市，其中舟山市獲得了“國家衛生城市”稱號，是我國海洋旅游重點區域和國家旅游綜合改革試點城市，是我國最大的近海漁場和重要的海洋生物基因庫；青島西海岸新區位于山東省青島市膠州灣西岸，與青島市主城區隔灣相望，包括青島市黃島區全部行政區域，其中陸域面積約2096平方公里、海域面積約5000平方公里，海岸線282公里，灘涂83平方公里，島嶼21處，沿岸分布自然港灣23處，是國家級生態示范區、全國綠化模范城市、山東省海洋生態文明示范區，定位為海洋科技自主創新領航區、深遠海開發戰略保障基地、軍民融合創新示范區、海洋經濟國際合作先導區、陸海統籌發展試驗區。

一、制定適宜的法律法規與規劃方案

推動生態文明建設所實施的法律法規主要是在國家法律法規的框架下，特別制定了適合本地區的法律法規及規劃方案，既保證了國家、省級和新區等三個層面的一致性，也保障了法律法規和規劃方案對于本地的適用性和可操作性。

天津濱海新區生態文明建設主要依賴于國家和天津市的法律法規。天津濱海新區的相關法規主要有《濱海新區生態用地保護紅線劃定方案》和《中新天津生態城管理規定》等。天津濱海新區生態文明建設的總體規劃主要依據《天津市濱海新區十二五規劃》、《天津市空間發展戰略規劃》和《天津市城市總體規劃（2005～2020）》等，具體實施規劃主要依據《天津濱海新區“十二五”環境保護與生態建設規劃》和《美麗濱海建設綱要》等。

浙江舟山群島新區生態文明建設主要依據國家、浙江省和舟山市的法律法規。舟山群島新區生態文明建設編制的主要規劃有《浙江海洋經濟發展示范區規劃》、《浙江舟山群島新區發展規劃》，《浙江舟山群島新區空間戰略發展規劃》、《舟山市生態市建設規劃》、《舟山市海洋功能區劃》、《舟山市人民政府關于進一步完善生態補償機制的實施意見》、《舟山市海洋生態環境保護與建設規劃》、《舟山市近岸海域環境功能區劃》、《舟山市創建國家環境保護模范城市規劃》，《浙江舟山五峙山列島鳥類省級自然保護區總體規劃》、《舟山市生態環境功能區劃》、《舟山市“十二五”環境保護規劃》、《舟山市“十二五”污染減排工作規劃》和《舟山市“811”海洋生態文明建設推進行動方案》等。

青島西海岸新區生態文明建設主要依據國家和山東省的相關法律法規。青島西海岸新區生態文明建設相關的總體規劃主要有《山東半島藍色經濟區發展規劃》、《青島市海洋生態文明建設規劃》、《青島“十二五”環境保護規劃》、《青島市大氣污染綜合防治規劃綱要（2013～2016年）》、《青島市河流污染綜合治理規劃（2014～2016年）》等。西海岸新區正著手編制國家級海洋生態文明示范區創建規劃，目前主要實施相關規劃有《青島西海岸經濟新區發展規劃》、《青島西海岸新區總體方案》、《青島西海岸經濟新區水生態文明建設試點實施方案》和《青島市黃島區生態文明鄉村建設行動計劃（2014～2016年）實施方案》等。

二、建立生態文明建設的保障制度

推進生態文明建設的保障制度主要是結合本地實際情況，建立了高效的組織保障制度、強力的財政激勵制度和特色的生態治理制度等。

天津濱海新區生態文明建設的主要保障制度建設：一是組織保障制度方面，成立由區委、區政府主要領導任組長的“美麗濱?！苯ㄔO領導小組及其辦公室；區人大、區政協履行環保監管、環境違法處罰、環境監測等職能，建設生態安全應急處置體系；建立健全體現“美麗濱?！币蟮哪繕梭w系、考核制度、獎懲機制，實行領導干部任期資源消耗、環境保護、生態效益責任制和重大生態責任事故一票否決制。二是財政激勵制度方面，綜合運用規劃、土地、財稅、價格等手段，鼓勵和引導各類資金投入到生態環保產業，形成“政府主導，多元投入，市場運作”的資金投入機制；提高環境保護支出占一般財政預算支出比例，建立財政激勵機制，完善生態補償機制和環境保護產業扶持制度。三是特色的生態治理制度方面，建立污染物排放指標等量置換、有償調劑、異地減排和資源性產品價格交易制度，確定生態用地保護紅線、黃線范圍；建設生態示范區制度，圍繞生態城建設綠色發展示范區、于家堡實施低碳示范城市計劃、東疆加速向自由貿易港區轉型以及開發區構建國家級生態工業園區和循環經濟示范園區，推動中新生態城建設“國家綠色發展示范區”。

浙江舟山群島新區生態文明的主要保障制度建設：一是組織保障制度方面，成立舟山生態市建設工作領導小組；明確各部門年度需要達到和考核的量化指標和建設任務，以《舟山市生態市建設工作任務書》的形式，將生態建設的各項工作任務及時分解和落實，由市分管領導牽頭，明確各具體責任單位，實行按季匯報進展和督辦；組織干部職工開展環保法律法規、環境監測監管等業務培訓。二是資金保障制度方面，開發“企業環境管理信息系統”，編制了相應程序和數據庫，提高了環境監管水平；實施綠色信貸政策，組織開展企業環境信用等級評定，按不同等級對應實行差別化信貸政策；出臺《舟山市關于落實環保政策法規防范信貸風險實施辦法（試行）》，將環保行政處罰及項目審批、驗收情況每月通報市人民銀行及省環保廳，納入金融信貸管理體系。三是特色的生態治理制度方面，推進生態補償機制建設并出臺《舟山市人民政府關于進一步完善生態補償機制的實施意見》；推進排污權交易試點工作并制訂《舟山市主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法》和《舟山市主要污染物排污權有償使用和交易實施細則》；推行綠色采購、綠色證券、綠色保險等相關政策，并提高相應的環境準入門檻。

青島西海岸新區生態文明的主要保證制度建設：一是組織保障制度方面，新區自批準以來成立了青島西海岸新區推進協調領導小組，成立中共青島市委青島西海岸新區工作委員會、青島西海岸新區管理委員會，生態文明建設接受“青島市海洋生態文明示范區建設工作領導小組”的領導和《青島市國家級海洋生態文明示范區創建工作方案》的指導；新區通過《“智島計劃”高層次人才引進暫行辦法》建立了生態文明建設的人才保障制度。二是特色的生態治理制度方面，劃定生態保護紅線，制定生態資源有償使用、生態補償制度，加強對山體、林地、岸線、濕地、河道、水庫和城市綠線的保護；制定海域使用權公開招標辦法，建立海域使用二級市場；嚴格執行環評法和“三同時”制度，落實好重大或敏感項目集體審查制度、環評批復會簽制度，加強建設項目建設期監管，開通環保企業項目審批綠色通道，推動環保設施社會化運營、環境咨詢、認證評估等環境服務業健康發展，完善環保行政執法監督與指導服務體系，建立專家和群眾代表參與的監察制度。

三、實施推進生態文明建設的主要政策

實施推進生態文明建設的主要政策集中在生態防護和治理、產業結構優化和升級、美化人居環境和引導公眾參與等方面。

天津濱海新區生態文明建設的主要推進政策：一是生態防護治理方面，規劃了三條生態廊道、古海岸遺產廊道和海岸景觀休閑廊道，通過有效整合自然景觀和歷史遺跡資源，合理進行開發旅游產業和生態保護；實施資源集約利用工程、河道水系凈化工程、整體綠化提升工程、空氣環境治理工程和美麗城鎮示范工程；啟動由清新空氣、清水河道、清潔村莊、清潔社區和綠化美化五個專項行動組成的“美麗濱?！ひ惶柟こ獭?。二是產業轉型升級方面，實施科技創新引領計劃、高端制造業領軍計劃和綜合服務功能提升計劃。著重在航空航天、電子信息、裝備制造、石油化工、生物醫藥、新能源新材料、輕工紡織等行業，逐步形成產業循環經濟體系；發展現代農業和生態產業，建設生態工業園區示范工程；濱海旅游業主要方向為主題公園、生態濕地、黃金海岸休閑、游艇度假、海上觀光、高爾夫休閑運動等。三是美化人居環境方面，控制建設用地總量規模和空間分布，將非建設用地納入規劃管理；劃定城區、鎮區、村莊建設用地空間增長邊界，實現城市規劃與生態規劃聯動，嚴保耕地規模和生態網絡；推進“綠色建筑”和“建筑節能”工作，建設綠色交通網絡，創建以綠色交通系統為主導的交通發展模式、建立生態化交通結構，優先建設優質公交系統。四是引導公眾參與方面，利用電視、廣播、報紙、網絡、社區宣講等手段，廣泛宣傳“美麗濱?！眲摻ɑ顒?，及時報道其建設的舉措和進展，充分展示最新成果；開展“美麗濱?！贝笥懻?，普及節約、環保、低碳、生態的生活方式，倡導文明消費；動員廣大市民積極參與美麗社區、美麗鄉村、美麗校園、美麗企業、美麗政府等創建活動，在全區營造崇尚生態環保的社會氛圍。

浙江舟山群島新區生態文明的主要推進政策：一是污染防治的相關政策，推進污水處理廠、配套管網建設和污染減排設施建設，建設團雞山生活垃圾焚燒項目，加強輻射安全監管，開展“清潔空氣”行動；構建空間、總量、項目“三位一體”的環境準入制度，對可能存在較大環境風險的項目實施預環評制度；強化敏感項目的公眾參與，實施網格化執法，對重點區域、重點行業、重點企業和群眾反映的污染問題進行有效檢查和嚴厲打擊。二是生態保護的相關政策，建設生態廊道、城鎮景觀林、沿海防護林、生態公益林四大工程，開展森林城鎮、森林村莊、綠化示范社區（村）創建活動；推進自然保護區建設，實施視頻監控系統項目實現遠程監控和實時監控，推進海洋藍色生態屏障建設，加強海洋類保護區的管護建設；啟動海島生態修復試點工程，開展海洋資源增殖放流、養殖海帶和羊棲菜等藻類的試點，做好“三沿五區”墳墓整治工作和廢棄礦山生態修復治理。三是產業轉型升級的相關政策，推動循環經濟和清潔生產，重點開發風能和海洋能等新能源，推廣“海洋能源——海水淡化——低碳經濟——植被綠化——島嶼生態”等科技興島模式；推進現代漁業園區建設、生態健康水產養殖模式，進行海水全循環養殖試點；開展生態循環農業建設和農產品品牌建設，推動生態旅游的發展；加強污染減排日常監管，督促列入淘汰計劃的企業按期停產，推進實施一批綠色照明、工業燃煤鍋爐及管道改造、電機變頻改造、中水回用等節能技改項目。四是優化人居環境的相關政策，開展“美麗海島”建設行動，實施“千村示范、萬村整治”工程，加強農村環境“以獎促治”項目管理；推進飲用水源地重點治理工程建設，推進水土流失治理，實施萬里清水河道工程；推行測土配方施肥和減量增效技術，采用農作物秸稈生物氣化技術；實施畜禽養殖區域和污染物排放總量控制制度，將全市重點規?；笄蒺B殖場納入監督檢測范圍。五是引導促進公眾參與，依托廣播電視、報刊雜志、網絡平臺輿論導向，營造生態文明建設氛圍；把生態環保有關理論知識、政策法規列入干部教育培訓重要內容，將環保教育納入學校德育工作體系，推進生態環保志愿者行動和節能減排家庭社區行動，提高公眾生態文明意識；推進綠色系列的創建工作，創建國家環境保護模范城市；建立社會公眾積極參與的有效機制，對涉及人民群眾環境權益的重大決策和開發建設項目，實行公示或聽證。

青島西海岸新區生態文明的主要推進政策：一是生態環境治理的相關政策，實施“綠島計劃”和建設“萬畝林場”，構筑生態屏障，加強海岸帶和海島保護。開展環灣保護行動、清潔空氣行動、農村環境連片整治行動；建立環境風險源數據庫，重點企業建立環境污染事故應急預案并開展應急演練，加強危險廢物、輻射安全和飲用水源地等實施的監管。二是生態園區示范的相關政策，中德生態園將打造成一個具有國際化示范意義的高端生態示范區、技術創新先導區、高端產業集聚區和幸福宜居新城區；國際旅游度假區按照“以世界眼光選育項目，以國際標準營造項目發展環境，以本土優勢促項目推進”的要求發展。三是生態產業優化的相關政策，突出藍色引領，提升海工裝備、海洋科技研發、海洋生物制藥等藍色制造業，促進節能環保、新能源、新材料等戰略性新興產業快速發展，促進航運金融、現代物流、度假旅游、健康養老等高端服務業發展；重點發展生態農業和生態旅游，著重發展藍莓、綠茶、食用菌等生態農業，鼓勵發展離岸及深海養殖、遠洋捕撈等現代漁業。強化企業創新主體地位，推行清潔生產，推進國家循環化改造示范園區建設；實施功能區集中集約發展戰略，建立項目落地聯合審查制度，完善動態化土地管理機制。四是引導促進公眾參與，加大環境宣傳教育力度，推動環境信息公開，走環境保護群眾路線；大力開展生態環境普法教育和環境警示教育，增強公眾環境保護法制觀念和維權意識；完善公眾參與環境監督制度，建立重點項目和環保審批公眾咨詢制度和聽證制度，建立舉報獎勵機制，保障公眾對環境的知情權和參與權；積極發揮環保民間組織在環境保護中的作用，擴大社會參與力度，讓群眾主動參與保護、治理和監督環境。

四、經驗總結與政策啟示

天津濱海新區、浙江舟山群島新區和青島西海岸新區均為沿海地區并強調生態文明建設，共同的經驗主要有以下四方面：

第一，制定高標準的規劃方案，統領布局生態文明建設。高度重視生態文明建設的戰略地位，在制定各類規劃時均將生態文明建設放在優先發展的位置，生態文明建設相關的規劃均兼顧生態環境和經濟發展；合理規劃生態、產業、人口的空間布局，引導產業轉型升級，鼓勵清潔生產，重點發展低能耗、低排放、高科技等生態型產業，合理制定生態文明建設的指標體系，明確生態文明建設的部門責任和實施步驟；生態文明建設化整為零，規劃各類重點生態園區示范建設，規劃創建“綠色”、“低碳”、“循環”、“生態文明”等各種類型的示范工程。

第二，制定高要求的法律法規，規范細化生態文明建設。用制度來保護生態環境是生態文明建設的長效機制和必然之路，結合本地實際情況，依據國家相關的法律法規，建立并完善適宜本地生態文明建設的法制體系，使得對于任何破壞生態環境的現象做到有法可依；制定環境資源防治、污染排放管控、生態修復制度、生態補償制度、生態紅線制度等規則，細化生態文明建設的各類實施方案和管理條例，建立環保行政執法監督與指導服務體系，建立專家和群眾代表參與的監察制度，對生態系統進行全方位的管理和保護。

第三，開展高效率的專項工程，激勵參與生態文明建設。倡導“綠色”“藍色”“智慧”的發展理念，通過專項工程和政策激勵推動企業和公眾積極參與；制定土地、金融和財政等專項激勵政策，引導企業技術創新進行節能減排，推動產業轉型升級，引導資本流向環保和生態產業，重點發展海洋經濟，濱海旅游，生態農業等；開展生態示范區創建活動，進行生態環境的專項治理工程，美化人居環境；運用媒體加大生態文明建設宣傳，營造輿論氛圍，充分調動公眾參與的積極性；加大信息公開力度，激勵公眾集體參與、決策、監督生態文明建設整個過程。

第四，建立高規格的組織制度，保障強化生態文明建設。成立以市主要領導為組長的生態文明建設領導小組，領導和協調各相關部門生態文明建設行動；量化各部門建設的任務和職責，強化干部考核問責機制，加強生態文明建設知識和法律法規的培訓，提高干部隊伍生態環保意識，加強對污染排放的日常監管和執法力度，提高生態文明建設政策執行的效率。

沿海地區生態文明建設的政策啟示主要有以下五方面：

第一，加強生態環境建設。沿海地區要結合自身的生態環境基礎，開展清潔空氣、清潔生產、清潔沙灘、清潔社區等專項行動，加大社區綠化和生態修復力度，開展以“美麗”為主題的創建活動；提高企業的環境準入門檻，對污染源進行定點監測監控，加強輻射安全監控和飲用水源地的監管，對群眾反映突出的環境問題開展集中整治行動。

第二，促進生態資源保護與利用。加強法制建設，制定各種具體的管理條例和法規，嚴守生態紅線，防范對生態資源的破壞；加強監管和執法力度，加強水源地、森林、沙灘的保護，進行生態修復，保護海陸生物種群；提高生態資源利用的門檻，按照允許開發、適度開發、禁止開發等標準劃定生態功能區，對生態資源進行級別認定和開發監管，制定嚴格的開發標準和排放指標，并相應制定生態補償標準和方案；生態資源使用權可采用拍賣的方式，并建立二級交易市場，提高開發的效率，力爭生態資源保護與利用的良性循環。

第三，優化生態空間布局。在前期已有的生態規劃和生態紅線的基礎上，進一步整合生態資源，規劃生態廊道和藍色生態屏障，空間上與重點旅游區域進行有效整合；優化產業空間布局，能源產業集中區域發展循環經濟，集中監管和防治污染排放，將濱海旅游產業、體育健康產業和生物制藥產業結合起來；優化交通網絡布局，建立水、陸、空三維立體的對外交通體系，解決出入的交通瓶頸；結合陸地交通，開發水上交通，整合提升內部交通資源，建設旅客集散中心，強化內部交通網絡。

第四，推動生態產業發展。鼓勵拓寬旅游項目，整合山、海和歷史人文資源，規劃旅游線路和交通，重點發展高端、生態、特色的旅游業；鼓勵投資體育訓練基地和承辦比賽項目，探索發展濱海體育健康產業；在能源產業的基礎上拓寬產業鏈，鼓勵技術創新，推動節能減排和產業升級；建立循環經濟園區試點，提高生態環境水平，增加就業崗位，發展海洋經濟；規劃方面要學習天津的“中新生態城”和青島的“中德生態園”的經驗，在發展生物產業的同時要高標準的規劃生態文明建設，建成經濟發達和生態和諧的“綠色之城”、“低碳之城”和“智慧之城”，成為當地的生態型增長極。

第五，加快生態社會形成。加強部門監管和執法力度，組織干部相關知識培訓，建立量化、考核和問責制度，強化生態文明建設的組織保障；通過媒體宣傳和輿論引導，普及生態文明建設的知識、制度和政策，營造生態文明建設氛圍；激勵公眾從我做起，積極參與監督生產生活中可能產生的不良問題，引導專家和公眾參與重大規劃和項目的聽證和決策；開展村、鎮、街道、區等生態文明示范點的創建工作，將基層單位的居民、企業、組織、政府等全面調動起來，積極參與生態文明建設。

責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）02-0119-05

國務院發展研究中心項目“深圳大鵬新區國家生態文明試點示范區建設研究”階段性成果。

2016-02-27

王俊，深圳市委黨校講師，哈爾濱工業大學深圳研究生院博士后。