全面從嚴治黨的若干思考

孫寶林

全面從嚴治黨的若干思考

孫寶林

改變價值觀念，客觀公正地對待人類政治文明；轉換思想觀念，探求政黨執政的共同規律；是全面從嚴治黨的前提和基礎。全面從嚴治黨的重中之重，是制度體系治黨，制度體系治黨的重中之重，是體制機制治黨，體制機制治黨的重中之重，是整體性、系統性和協同性治黨。

從嚴治黨；體制機制；整體性；系統性

習近平總書記提出的全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”思想，既是治國理政方略的頂層設計，也是實現民族復興的戰略布局。黨的十八大之后的幾次中央全會在談到國家治理體系建設時也都強調要把制度建設擺在突出位置。鑒于此，全面從嚴黨的首要任務必須是制度治黨，即把希望寄托在形成一整套更加成熟、更加定型的制度上，只有如此，從嚴治黨才能夠真正收到實效。

一

列寧曾經指出：馬克思主義“并沒有拋棄資產階級時代最寶貴的成就，相反卻吸收和改造了兩千年來人類思想和文化發展中一切有價值的東西”。［1］列寧在這里講的“一切有價值的東西”，不容置疑地也包含著西方政黨政治的優秀成果。關于怎樣對待人類的政治文明，鄧小平同志在總結“文化大革命”的教訓時講得非常清楚，他說：“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到了這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是深刻的?！保?］也就是說，毛澤東同志也承認西方資本主義國家在制度體系和體制機制的設計上有合理之處。周恩來同志在一次談到人民代表大會的作用時說：“西方議會的某些形式和方法還是可以學的，這能使我們從不同方面來發現問題?！保?］令人遺憾的是上述寶貴思想還只是停留在理論層面，由于諸多復雜的歷史和現實原因，在實踐層面我們一度走向了這些思想的反面，使我們的國家和民族付出了沉重的代價。

關于人類社會文明發展的整體性及其歷史順序問題，著名學者艾森斯塔德指出：“就歷史的觀點，現代化是社會、經濟、政治體制向現代類型變遷的過程。它從17世紀至19世紀形成于西歐和北美，而后擴及其他歐洲國家，并在19世紀和20世紀傳入南美、亞洲和非洲大陸?！保?］馬克思恩格斯在《共產黨宣言》中，也明確揭示出資本主義社會形成和發展的每一個歷史階段都有相應的政治上的成就相伴隨的事實。西方資本主義社會政治文明的發展要早于東方社會。西方老牌資本主義國家的政黨，在長期的執政實踐中積累了豐富的經驗，創造了相當有價值的制度體系文明和體制機制文明。這些文明的價值就在于，它可以在社會基本矛盾始終存在的情況下，其政治統治仍然能夠有序進行。這種制度體系文明和體制機制文明與市場經濟體制文明一樣，不姓“資”也不姓“社”，屬于人類社會的文明成果。毋庸置疑，國情實際有區別，政黨性質有不同，我們不能照抄照搬西方資本主義國家的政黨模式，但是必須借鑒和吸收其政黨政治中的文明成果。政黨有機體運行的制度體系和體制機制有些是可以相互借鑒和學習的。像權力制衡機制、反腐倡廉措施、政治民主法治趨勢等，最初是某一國的發明專利，后來成為人類社會執政黨的共同行為規范。面對浩浩蕩蕩的世界文明大潮，理智的選擇就是款待人類社會的一切文明成果，凡是科學合理的成果都要學習，即使不適合我國國情的也要尊重，學習和尊重人類社會的一切文明成果，是馬克思主義政黨應有的眼光、態度和胸懷。

市場經濟與民主政治和公民社會是捆綁在一起的，即與市場經濟體制要求相協調的是民主政治體制和公民社會體制。市場經濟的形成和發展必然導致兩種社會關系的變化：一是個人從強身份弱契約到弱身份強契約的變化；二是從大國家小社會到大社會小國家的變化。市場經濟的形成和發展也必然帶來若干社會觀念的產生，即公民的主體觀念、民主觀念、平等觀念、自由觀念和權利觀念等，隨著市場經濟的發展和完善上述觀念勢必要上升為民眾頭腦中的主流觀念。上述社會關系變化和社會觀念產生的直接后果，就是催生公民社會的生成，這是不依人的意志為轉移的社會歷史必然?？蛇z憾的是，我們在民主政治建設中，還不能像對待市場經濟文明那樣來對待西方的民主政治文明。西方社會的民主政治文明，如其中的權力分立原則和權力監督機制，是積淀和傳承人類社會世代聰明才智的。恩格斯在晚年曾提醒西方無產階級政黨，在條件允許的情況下，可以通過議會贏得席位的形式接管國家政權。十月革命后，列寧也有過在蘇聯實行多黨制的考慮，由于社會革命黨和孟什維克的不支持而沒有實現。毛澤東曾說過：“究竟是一個黨好。還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監督?！保?］我國的政黨制度不是一黨制，而是多黨制，準確地說，是中國共產黨領導的多黨合作制。我國政黨制度有待于發展完善的空間，一是需要建立良性的政黨競爭機制，二是必須建立剛性的黨際監督機制。

在政黨政治問題上，國內存在兩種偏激傾向，有的人一味地贊美和向往兩黨制和多黨制；有的人則一味地抨擊和貶損兩黨制和多黨制。其實，兩黨制和多黨制都是政治現象，問題的要害在于追究這些政治現象背后的實質。不抓住西方政黨政治的實質，僅停留在對其片面的贊美、向往或抨擊、貶損上是形不成科學認識的?？陀^地講，西方的政黨制度是不適合我國國情的，西方政黨制度的實質是多黨競爭，我國政黨制度的實質是多黨合作，二者有質的不同。然而，不適合我國國情的，就認為是不文明的，則有悖于認識全面性要求。任何政黨都有文明的地方，黨際之間是完全可以相互交往、交流和交融的。像政黨不分大小強弱一律平等、政黨必須在法律范圍內活動、民主是政黨的生命等，都是人類社會的共有文明。就政黨政治的發展趨勢而言，一黨制日趨衰落，多黨制日益崛起已經成為人類社會發展的趨勢。為什么蘇、東解體后的國家都放棄了一黨制選擇了多黨制，這一現象的背后有沒有政黨政治規律性的東西？是非常值得令人思考和探究的。毋庸置疑，蘇、東解體對國際共產主義運動而言是一場悲劇，深挖導致蘇、東解體規律性的東西非常重要。所以，在全面從嚴治黨的實踐中，清除不理智的民族情緒，以馬克思主義者的胸懷、眼光、態度和改革創新的精神掌握人類社會政黨政治的共同規律，做到不忘本來、吸收外來、著眼未來，提升自身轉化再造能力，全面從嚴治黨才能真正收到實效。

二

鄧小平同志在我國改革開放之初就開始注重從嚴治黨的制度建設問題。他認為“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。［6］這一論述是對我們黨自身建設實踐的深刻總結，對全面從嚴治黨具有重要的現實指導意義。

實踐告訴人們，從嚴治黨的關鍵是形成科學的制度體系。用科學的制度體系制約和規范執政黨的執政行為，是世界各國執政黨進行自身治理的共同追求。換言之，執政黨執政的根本保證，就是形成科學的制度體系，而科學的制度體系設計的關鍵是要有權力制約。孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止?！彼岢觯毫⒎?、行政、司法三種權力分別由不同的國家權力機關行使，實現制約和平衡之目的。黨的十八大提出要確保決策權、執行權、監督權既相互制約相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力，在某種意義上講，就是對孟德斯鳩三權分立所體現的權力制約平衡原則及其所蘊涵的民主法治精神的深化和發展。決策權、執行權、監督權相互制約、相互協調的權力結構與運行機制有兩個控制閥：一是制約，防止權力過分集中而導致腐??；二是協調，防止權力相互掣肘而導致降低效率。就人的本性而言，理性地接受權力制約是絕對困難的，而理性地接受權力協調是相對容易的。我們黨的執政體制的優勢在于能夠充分發揮協調作用，無論是成功舉辦奧運，還是歷次抗震救災成績的取得，都充分證明了這一點。我們黨執政體制的風險在于對權力制約的失控，近些年來無論是官、商、色相互勾結既得利益集團形成，還是黨政“一把手”腐敗案件的居高不下，都與對權力制約的失控有直接關系?？梢?，要實現建立健全決策權、執行權、監督權相互制約相互協調機制這一政治體制改革的目標，關鍵在于對權力有效制約上有所建樹。也就是說，無論是掌握公共權力，還是掌握公共財產的人都必須受到社會的監督和制約，而這種監督和制約的最佳形式，就是建立和健全相關的制度體系。

改革開放以來，我們黨在制度體系建設上的成績是有目共睹的，尤其是從黨的十六大開始，我們黨堅持把制度建設貫穿于黨的工作各個方面和各個環節，相繼制定了黨內監督條例、黨員權利保障條例等一批規章制度，與此同時還形成了用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機制等。但令人遺憾的是，實踐效果卻始終不夠理想。有兩方面的根本原因：一是沒有解決制度體系的整合配套問題。重視單項制度制定修訂，忽視了制度與制度之間協調配套；重視實體制度建設，忽視了程序性制度建設；重視懲戒性制度建設，忽視了保障性制度建設。二是沒有解決黨內制度與國家法律相銜接問題。重視黨內的制度建設，忽視了制度與法律相協調；重視黨內制度的數量增長，忽視了制度與法律相對接。所以，全面從嚴治黨的當務之急，是要在制度與制度的整合配套和制度與法律的協調對接上下工夫，見實效。

用科學的制度體系治黨，是我們黨總結執政黨建設實踐，尤其是總結馬克思主義執政黨用科學的制度體系治黨而保持生命力，不用科學的制度體系治黨而喪失生命力的經驗教訓基礎上得出的科學結論，深刻揭示了執政黨的生命力不僅靠科學的制度體系來獲得，而且必須靠科學的制度體系來保持的根本規律。這一根本規律對于我們黨用科學的制度體系來評估自己和改善自身具有重要的警醒作用。所謂制度體系，通常包含三項內容：一是宏觀制度，是指對社會形態性質的一種認定，也就是通常所講的社會基本制度；二是中觀制度，是指用來規范人們行為具有社會約束力的建章立制，也就是通常所講的各項具體的規章制度；三是微觀制度，是指由諸多要素組成的具體的社會有機系統，也就是通常所講的體制機制。黨的十八大以來，黨中央不僅出臺了“八項規定”，而且開展了與之配套相的群眾路線教育活動，隨后不久又提出了與此項活動相對接的領導干部“三嚴三實”要求。對黨中央打出的上述“組合拳”所產生的巨大社會效應，廣大人民群眾無不拍手稱快?？梢?，提高全面從嚴治黨的成效，科學的制度體系建設是非常重要的。

全面從嚴治黨的重中之重，之所以是制度體系治黨，一是因為制度決定用人。干部的提拔使用在制度體系設計上是否有民主測評、公開選舉、績效評估等競爭機制，直接決定著選人用人的成敗。我們黨歷史上幾次巨大的歷史性災難可以說都與選人用人失誤有關，選人用人失誤給國家和民族所造成的損失是異常慘重的。二是因為制度體系決定決策的成敗。重大事項的決策問題，在制度體系的設計上是否有對一把手的制約監督以及真正實現民主決策和科學決策的機制，直接決定著各項事業的成敗。國家審計署在向全國人大常委會提交的10家中央原領導人任期經濟責任報告中，通過審計查出這些企業轉移挪用、貪污受賄等涉嫌經濟犯罪金額16億元，但由于決策失誤所造成的經濟損失卻高達145億元。三是因為制度體系帶有根本性、穩定性和長期性的特點，也使一些封建主義的東西借助制度的弊端得以長期存在。鄧小平很早就注意到了這個問題，他強調：“我們過去的一些制度，實際上受了封建主義的影響，包括個人迷信、家長制或家長作風，甚至包括干部職務終身制?！保?］長期以來人們自覺或不自覺地按照這些制度行事，從習以為常到麻木不仁，使其形成了特有的慣性。在很多時候、很多地方，封建主義的殘余正是借助這些制度的弊端而興風作浪的。加之，我們制度體系的設計不夠科學，有些封建主義殘余難以在黨內得到及時有效的清理。例如像導致蘇東解體重要原因的黨內特權階層問題和黨內腐敗問題，在我們黨內至今仍然程度不同地存在著，在某些地方、某些部門表現得還很猖獗。政治體制改革的滯后使得上述問題難以得到有效的遏制?？傊?，用人失誤、決策失誤以及制度體系配置的不科學給我國社會生活造成的嚴重后果，真可謂令人震驚。嚴峻的社會現實不能不讓人思考這樣一些問題，即如何使我們的制度體系設計走向科學？怎樣建立起管長遠、固根本的制度體系？正面經驗和反面教訓反復告誡我們，黨要管黨不僅必須始終牢牢扭住制度化建設這個關鍵環節，而且對全面從嚴治黨所有問題的思考和解決都應落到制度體系建設這一根本目標上來。鑒于此，習近平總書記在十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上著重指出：要加強對權力的制約和監督，把權力關進制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。實踐證明，要切實發揮制度體系治黨的關鍵作用，實體性制度規范和保障性制度規范二者的結合與配套是必不可少的。此外，制度體系建設的整體性、系統性、協同性也是不可或缺的。

三

用科學的制度體系治黨有著豐富的內涵，包括黨的根本制度建設、黨的具體制度建設和黨的體制機制建設。根本制度對我們黨而言，就是民主集中制的基本原則，即民主基礎上的集中和集中指導下的民主。此外，還包括黨的選舉制度、干部制度和監督制度等等。具體制度對我們黨而言，就是《黨章》中對黨員的義務、權力，黨內民主生活的規則，黨員對黨的領導干部的監督，黨的各級權力機關對各級執行機關的約束等等。體制機制對我們黨而言，就是根本制度與具體制度之間以及具體制度相互之間的內在聯系，也就是把黨的根本制度和黨的具體制度以及具體制度相互之間有機地結合起來，形成一個內在統一的有機系統。關于黨的根本制度建設，即民主集中制原則?？梢哉f我們黨在大多數情況下都始終堅持了這一基本原則，并且在制度體系建設的過程中，越來越將其放到頭等重要的位置。關于黨的具體制度建設，我們黨在治理自身的實踐中不僅堅持了《黨章》的立場，而且還在黨的其他一些文件中對此不斷地進行細化和完善，例如補充了述職述廉、巡視、談話和戒勉、詢問和質詢、罷免和撤換等一系列具體規定。也就是說，我們黨日益重視制度體系建設，無論是在貫徹民主集中制、提高選人用人質量、反腐倡廉，還是在黨內生活、黨建工作的基本制度都已經建立起來了。但不少制度在貫徹落實中仍然效果不佳，在一些領域和部門，制度形同虛設，例如最令人民群眾關心的黨的干部人事制度，還相當嚴重地存在著選人失誤和用人的失察問題。關于黨的體制機制建設，可以說是我們黨在以往制度建設中的薄弱之處，也是目前亟待解決的攻堅環節。概而言之，以往在制度體系治黨的實踐中，缺陷不在于黨的根本制度，也不在于黨的具體制度，而在于制度與制度之間沒有形成有機統一、健全有效的體制機制系統。

制度體系建設的重中之重是體制機制建設。體制機制建設需要兩個支點：一是必不可少的制度項目，二是制度項目之間的有機聯系。如果把健全完善的體制機制比作一張疏而不漏的天網，那么，制度項目就是這張天網上的紐結，而制度項目之間的有機聯系，就是連接紐結與紐結之間的縱橫交錯的網絡。制度體系治黨就其實質而言，也就是為政黨有機體制定運作規范、提出活動要求，以及把這些規范和要求緊密連接起來，構成像大自然四季交替那樣環環相扣的運行機制。全面從嚴治黨的確是一種很先進的理念文明，但是用什么樣的方式方法將這種理念文明轉化成為制度項目，并在此制度項目的基礎上形成科學有效的體制機制，則是實現這種理念文明的關鍵。

體制機制是整體也是系統。換言之，整體性、系統性、協同性是體制機制的內在屬性。既然如此，用體制機制治黨就不能不突出其整體性、系統性和協同性。只要稍加留神就會發現，用體制機制治黨，其整體性、系統性和協同性要求是客觀存在的，例如在制度治黨方面，我們黨先后出臺了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政干部辭職暫行規定》、《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》、黨的十八大通過的《中國共產黨章程（修正案）、十八屆五中全會通過的《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等一系列規章和條例。但這些條例、規定和意見本身還構不成體制和機制，只有把它們緊密結合起來，發揮出整體性、系統性和協同性效應時，才形成體制和機制。例如，對黨員領導干部的處分、撤職、追究法律責任均有明文規定，但如果不與人民群眾和民主黨派的有效監督結合起來，對黨員領導干部的查處也就很難落到實處。在善治方面，黨和政府也作出了許多規定。例如：建立責任政府、擴大政府公共服務范圍、簡化行政審批手續、提高政務信息透明度、建立危機管理體系、用法律規范和強化政府行為等等。但這些規定本身也無法構成體制和機制，需要把它們整合配套統一起來，體現出整體性、系統性、協同性功能時，才真正形成了體制機制。再比如：早在2008年5月《政府信息公開條例》就已經正式施行，其目的是要保護民眾的知情權，建立責任政府，對領導干部要實行問責制，而問責制的主要立意是杜絕領導干部玩忽職守和決策失誤。但是，無論是信息公開還是問責制，如果不將對一把手的權力監督和制約的機制結合起來，人民代表和民主黨派沒有對公共權力運作的知情權和監督權，沒有對一把手的罷免權，這些規定也就起不到應有的作用。所以，全面從嚴治黨的要害，是要建立起對黨政一把手的外部監督和約束機制，這種外部監督和約束機制，包括人大代表和政協委員依法監督和約束機制、民主黨派和人民團體依法監督和約束機制、人民群眾和新聞媒體依法監督和約束機制。黨的十八大以后黨中央提出黨的各級紀委實行雙重領導體制，就明顯具有權力監督和約束性質。但是，此事還有進一步發展的空間，就是大膽探索既要使權力集中又要使集中的權力得到有效監督和約束的體制機制。只有把信息公開制和問責制與對公共權力的外部監督和約束有效聯系起來，形成監督網絡和約束網絡時，才能發揮出整體性、系統性和協同性效應?？梢?，全面從嚴治黨的最終落腳點無疑是體制機制的整體性、系統性和協同性建設。

總之，全面從嚴治黨要落實到制度體系治黨上，制度體系治黨要落實到體制機制治黨上，體制機制治黨要落實到整體性、系統性和協同性治黨上。只有抓好這三個落實，全面從嚴治黨才能真正收到實效。

［1］列寧選集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，1995：299.

［2］［6］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：333；333.

［3］周恩來選集（下卷）［M］.北京：人民出版社，1984：208.

［4］艾森撕塔德.現代化：抗拒與變遷［M］.北京：中國人民大學出版社，1988：1.

［5］薄一波.若干重大決策與事件的回顧（下）［M］.北京：中央黨校出版社，1991：489.

［7］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1993：348.

責任編輯：鐘曉媚

D262.6

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1673-5706（2016）02-0005-05

2015-12-29

孫寶林，北京社會主義學院副教授、博士。