四川省水利工程建設項目招投標活動中財政評審有關問題探討

徐 梅，劉欣意

(四川省水利水電勘測設計研究院，成都，610072)

四川省水利工程建設項目招投標活動中財政評審有關問題探討

徐 梅，劉欣意

(四川省水利水電勘測設計研究院，成都，610072)

省內水利工程項目大量進入實施階段，財政評審對招標控制價暴露出很多問題，嚴重影響招投標的過程，推遲水利工程的受益時間，社會影響較大。本文以實際案例就招投標過程中對控制價的財政評審出現的主要問題進行分析，提出部分建議，以期順利推動我省水利工程項目招投標和施工的進程。

招投標活動 招標控制價 財政評審 有關問題 四川省水利項目

隨著改革開放的進程，我國建設項目從計劃體制下的委派任務，到充分體現市場競爭的招投標體制，工程建設招投標活動展現了無比強大的活力和競爭力。

招標控制價作為GB50500-2008《建設工程工程量清單計價規范》的專業術語第一次正式被引入到招投標體系中，由于其彌補了不設標底自由報價和設置標底進行投標在招標過程中所存在的問題，得到招投標雙方的認可。

招投標過程中采用招標控制價，可有效控制投資，提高招投標過程的透明度，避免暗箱操作等違法活動；各個投標人自主報價不受標底的左右，公平競爭，也符合市場規律。招標控制價的合理確定，將直接決定招投標過程是否順利。若招標控制價太高，預示中標后利潤豐厚，從而可能誘導投標人串標圍標，就失去了最高限價的作用，造成國有資金的浪費；而公布的最高限價遠遠低于市場平均價，則將會影響招標效率，出現無人投標從而導致流標。即便勉強完成招標，也只是吸引一些技術實力很弱、管理質量差或者是掛靠其他單位資質的隊伍前來施工，為實施階段埋下巨大隱患。對發包方來講，合理的招標控制價，不僅能減少工程的總造價，充分享受市場競爭所帶來的紅利，更能選出最優的施工隊伍來進行施工，保證工程質量和進度。合理的招標控制價，能夠促進先進管理方法和先進施工技術的推廣，讓有實力、有技術、懂管理的施工企業在激烈的市場競爭中脫穎而出。

根據住房城鄉建設部頒布的《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》(住建部令第16號)規定，國有資金投資的建筑工程招標，應當設有最高投標限價。四川省對其作了進一步要求，即“最高投標限價必須由具有資質的造價機構編制或由財政部門評審確定”。在此基礎上，絕大多數以地方政府為項目法人主體的建設項目，均先編制招標控制價，然后再以通過財政部門評審后的財政評審價作為最高投標限價進行招標。通常地方財政部門通過委托第三方造價咨詢企業對國有投資建設項目的招投標控制價進行評審，然而隨著我省水利工程項目建設的深入推進，暴露出這種制度的許多問題。本文通過幾個實際案例，以點概全地介紹在招投標過程中這種對控制價進行財政評審制度的不完善方面。

如川北地區中型碾壓混凝土重力壩工程，工程大壩土建及安裝工程評審后部分意見如表1。

表1 審核主要項目及金額 單位：萬元

表1中第一項，施工道路清單，審減107萬元。財政評審給出的審減原因是：“送審價為估算價，需要按分部分項工程項目進行組價”。

相比施工占地面積有限的工民建項目，在水利項目中，施工場地寬泛并處于山嶺區，施工道路的布置根據施工組織的不同可以有很多種可能。并且施工道路往往采用總價承包，且總價承包價格和主體工程相比較，通常占比很小，故一般設計院在做控制價時，都是根據現場場地條件和一般的施工組織方案布置施工公路，初步布置滿足工程施工需要的場內道路。設計單位根據現場情況和業主的要求，通常采用指標估計和分部分項工程項目組價方式，對場內施工道路進行招標控制價的編制。

投標單位會根據自行擬定的施工組織計劃和施工方法，考慮施工公路的規劃，其施工道路的規劃不一定和設計院規劃的道路一致。投標單位若想在招投標過程中勝出，不敢胡亂報價，以求中標。所以水利項目在招標控制價中，施工在沒有特殊要求的施工場內，按公路設計院通常采用的指標方式進行估計。

對于審減的第二項和第三項，審減意見是：“施工期的安全監測和環境保護措施和永久的安全監測和環境保護措施的重復，故將施工期的此項目審減?！?/p>

然而通過大量在建工程和已完工程可以看出，一般水利項目施工工期往往少則3～5年，多則7～8年，在施工期和運行期都存在監測和環境保護問題，必須單獨進行考慮。如施工期隧洞圍巖的觀測，導流圍堰沉降和施工期開挖邊坡的觀測等項目，都不屬于主體工程(如大壩的沉降觀測等)的安全觀測范圍，卻在施工期必然發生，此類監測費用在永久監測項目中是不包括的。如在施工期，施工和現場管理人員的飲用水處理、生活廢水處理和生產過程中的污水處理等項目，均屬于施工期的環境保護內容。而這些工作內容與永久工程的環評水保項目是不一致的。施工期和運行期的監測和環境保護所需設備可能存在重復的地方，但是完全砍掉施工期的安全監測和環境保護費用是不合理的。對于這種對控制價評審出現理解上的誤差，可能因為在評審過程中采用了工民建的思維來審查水利項目，混淆了施工期和運行期的內容。

川北這個項目除了進行控制價的評審，還在招標結束后對清單項目進行了跟蹤審查，在審查意見中，再次出現了與水利工程特殊性不相符合的地方。如在這一份關于招標階段跟蹤評審發現的有關問題的分析如下：

首先財政跟蹤評審指出，在控制價中包含暫列金，但是在發出的招標工程量清單中暫列金為0，所以就認定這種操作方式為國家造成了上百萬的損失。

依據《建設工程工程量清單計價規范》(2013)規范5.2.5要求：在編制控制價中“暫列金額應按招標工程量清單中列出的金額填寫?！币幏?.2.5條規定在編制投標報價中：“暫列金應按招標工程量清單中列出的金額填寫?！备鶕鲜銮鍐斡嬕幰?，依據實際情況，暫列金一般按分部分項工程量清單的10%～15%確定，計入清單，投標方將上述暫列金額不做修改地計入投標總價中。

依據上述規范要求，發包方在招標工程量清單中若暫列金列為0，投標方也應該填寫為0。但是水利項目，參照建設部頒布的《水利工程工程量清單計價規范》(2007)3.4條中，對其他項目清單中的要求是：“其他項目清單，暫列預留金一項，編制人可根據招標工程量具體情況進行補充?！惫P者查詢招標清單說明，對暫列金一項要求投標方按照分部分項工程量清單的5%進行填報。這一操作方式在水利項目中相當常見，但是在財政過程評審中卻被認為是對國家造成上百萬損失的重大問題進行討論。

無論是工民建所使用的固定暫列金額還是水利的浮動暫列金，其實質是對同一種問題的不同處理方式，兩種處理方式都是合理的，并且符合各自行業規范。暫列金實質是發包人應對施工過程中出現的變更，如地質變化、工程設計變化、物價上漲或施工過程出現的索賠和現場簽證等費用(這個內容應該與基本預備費的內容一致)。暫列金額施工中由建設單位掌握使用、扣除合同價款調整后如有余額，歸建設單位，承包人不能進行其他支配。從這點看，不存在財政跟蹤評審里面提及的因為水利項目采用而對國家造成上百萬的損失。

其次財政評審又指出，將料場覆蓋層單列，若實際發生量大于招投標清單所列工程量，會造成國有資金的損失。

由于水利項目涉及到料場的開挖，其覆蓋層的工程量可以攤入每一方填筑的單價中，也可以在措施項目中單獨列項。本工程的處理辦法是在每一方的填筑單價中不計入料場覆蓋層的開挖，而是在措施項目中單獨列項，以單價合同的方式進行承包。這樣操作大壩填筑材料單價不包括覆蓋層的價，從而導致大壩填筑材料單價較低，所產生的間接費、企業管理費和利潤由于基數變小了，滾費后價格較低。由于水利項目的復雜性，不可能在開挖前摸清料場構成所有情況，只有將料場完全開挖結束后，覆蓋層的工程量才最終能夠確定。根據最終的工程量，站在發包方的確有可能造成投資增加或節約。

作為財政的過程評審認為將覆蓋層工程量單列，按單價承包，當料場開挖后覆蓋層工程量大于清單中估計的工程時，將對國家不利的觀點時，這個財政評審的出發點就不再是從中立的角度來看待合同問題，違背了合同公開公平，利益共享，風險共擔的原則。因為若財政評審完全站在業主的角度，只是考慮如何通過合同的手段節約投資，盡可能把量和價的風險轉嫁給施工方，不可能真正推動建設工作的開展。

使用工民建的思維來審查水利項目的招標控制價，在水利項目的招標過程中比比皆是。如川南的一座中型瀝青混凝土心墻壩隧洞標的招標過程，財政評審部門提出將人員和設備進出場費減掉。

在《房屋建筑與裝飾工程工程量計算規范》GB50854-2013中規定，措施項目中的大型設備進出場及安拆費主要包括大型機械設備自停放場地至施工現場，或由一個施工點運至另一個施工地點所發生的安拆和運輸轉移費用。對于一般機械進出場和安拆費用歸于施工機械使用費中，不單獨列項。所以按工民建的計量規范來看，在中型水庫隧洞施工過程中不需要特殊的大型機械，更沒有人員進出場費這一項，所以被審減掉似乎合情合理。但是審查人員沒有注意到水利項目與工民建項目的特殊性。

工民建項目大多處于城鎮，周邊機械設備供應齊全，勞動人員也比較充沛，施工單位可以就地組織當地施工人員和設備進行施工。但是水利項目大多處于偏遠山區，相對于工民建項目，其綜合性、復雜性和施工范圍也都更大。當地施工機械不一定滿足本工程的施工，需要從其他地方組織人員進場施工，而這部分需要從外地組織設備和人員的費用在施工機械臺班費用和人工費中不能完全體現。故水利項目一般都是會考慮部分設備和人員的進出場費用作為對施工單位的補償。這部分進出場費用由各個施工單位自由競爭報價，也可以促進當地的勞動工人就業，參與到水利工程項目中來，促進當地經濟發展。正是由于水利項目的特殊性，導致了其人員和設備進出場費用與工民建項目所包含的意義完全不一致。若評審人員僅采用工民建的思維來對水利項目進行評審，必然會出現理解上的誤解。

在水利招投標過程中，除了土建項目，在設備采購和安裝標中的招標控制價的評審中，也存在以工民建思維對水利項目進行評審而出現的問題。如川南粘土心墻石渣壩關于電氣一次和二次設備采購項目標，其資料進行分析如下：

表2 電氣設備標的評審情況

根據財政部門出示的意見可以看出，送審前和審后金額相差較大，主要原因主要有兩點：

首先像“低壓開關柜GCS”、“A3激光打印機”、“監控系統網絡柜”、“網絡柜(220VAC/24VDC開關電源)”、“控制室操作臺(含椅子)”、電纜和拉線等設備和材料，由于技術參數規格要求不夠詳細或者描述不夠清楚，統統不被納入評審范圍。

由于水利建設項目的特殊性和復雜性，水利建設項目不能像工民建項目，將施工圖紙完全確定后再進行招投標活動。水利項目一般需要在施工階段根據開挖出來的具體情況修改原有設計，即邊施工邊設計。水利工程涉及到的專業較多，除水工設計專業外，還有如金屬結構專業、電氣專業、環評、水保等專業相互制約，不可能在短期時間內完成所有詳細設計并形成圖紙成果。水利水電項目所涉及的電氣一次、二次、水機、消防等專業，也不可能在初設結束的很短時間內將那些如屏、柜、電纜、母線等的規模和長度確定下來，更不要說是在圖上完整地畫出。然而這些無法在前期準確計量的土建項目和設備、材料等，卻是水利水電項目能夠順利完工不可或缺的原件。如果要像工民建專業一樣將所有圖紙全部確定才能進行招標的話，可能會大大延遲工程竣工受益時間。

評審第二條意見是“本次評審未考慮預留金”，這里的預留金也就是暫列金的概念。無論是工民建方面或是水利方面的規范，都明確要求考慮設置暫列金，特別是水利水電項目的設備采購標，由于在前期很難完全確定設備的規格和型號，在施工過程中出現變更相當常見，必然需要使用暫列金來應對這些設計上的變更。是否設置預留金，應該是業主方和設計方在招標文件上確定，財政評審方是沒有權利來改變招標文件的邊界條件。

綜上可以看出，在省內的很多水利項目，財政評審一般就是審核招標控制價，為保證國家投資項目的資金使用的合理和有序，對水利項目招標控制價進行評審是完全必要的，但是整個水利招投標市場還不如工民建市場規范和成熟，針對實際招投標過程中暴露出來的問題，可能需要從以下方面進行改進：

首先地方水利造價管理部門需要出臺相應地方規程規范，約定水利項目招標控制價的編制范圍和編制方法，為設計單位和評審單位工作的開展提供理論依據。由于沒有針對控制價編制的統一編制規定，設計院在編制控制價時隨意性較大，財政審查單位也主要參考民建項目的相應要求和規范對水利項目進行審查，由于雙方口徑不一致，導致送審價和評審后價格相差較大，花費大量時間進行解釋，推遲了招投標的時間。

其次地方管理部門作為項目的發包方，應該尊重科學，尊重事實，根據工程具體特點科學確定招標范圍，給設計單位以足夠的設計周期，達到招標階段的設計深度，滿足招標要求。部分水利工程建設項目業主單位的主觀能動性較缺乏，對于財政評審沒有提前介入，也沒有及時與財評機構溝通、協調有關評審情況，常被動地接受財政評審結果，導致招標過程中的流標。

再者設計單位作為招投標的主要參與方，應提高自身業務能力，盡量在招標階段把設計做細、做深。雖然根據水利項目特點，招標階段不具備詳細的圖紙，但是應該做到盡量不漏項，工程量偏差率小等。

另一方面在很多招投標項目中，發包方委托的招標代理機構，對整個水利項目的特點不是很了解，實際工作中也沒有配置相應專業技術人員，整體技術水平較低，編標能力差，對設計文件的理解不到位。在商務文件的編制過程中，與設計院編制的技術文件和工程量清單內容矛盾，一味照搬工民建的招投標經驗，沒有考慮到水利項目的特殊性和不確定性，從而導致在招標和施工過程中出現問題，增加發包方的管理難度。

最后也是最重要的一點，建議財政評審的所委托的地方造價咨詢公司需要對專業性進行要求，對招標控制價的編制評審單位的資質進行專業要求。截止2012年低，我國共有造價咨詢企業6500余家，其中甲級資質企業2000多家，乙級資質企業4500多家。但我國在對咨詢企業的資質要求中，并未分專業分別給予資質。因工民建控制價評審工作較水利工程開展得早，因此造價咨詢企業往往有大量的工民建造價工程師，他們對水利工程的特點了解不夠，對水利定額和取費標準了解不透徹，缺乏對水利項目編制規程的了解，采用工民建的評審方法來評審水利工程項目控制價，對重點難點把握不到位，造成評審效率不高、過程不順利，評審結果偏差較大。

對于地方財政部門，應該正確理解招標控制價的意義，招標控制價不是合同價、簽約價，更不是最終工程完成的結算價，只是招標過程中一個促進招投標過程的一個手段，讓發承包雙方在控制價的約定下盡快完成招投標活動。受委托的財政評審機構更不得以審減幅度大小作為盈利的標準和目的，其財評結果不應強行作為最高投標限價，讓財政評審回歸于技術討論。在筆者調查的成都三、四家全國甲級造價咨詢企業，他們在承擔地方財政要求，對工民建項目的招標控制價進行審核任務所獲取的勞務報酬，均是按次計價，而不是按審減進行提成。這個從另外一個角度說明，對控制價的審查，不應該是硬性地向下砍費用，而是要從實際出發對編制查漏補缺，完善控制價，對不合適的部分堅決取消，對不足的部分進行增補。

只有這樣規范招投標活動各方的行為準則，才能順利推動我省水利工程的招投標和施工的進程。

〔1〕GB50500-2008《建設工程工程量清單計價規范》.

〔2〕GB50500-2013《建設工程工程量清單計價規范》.

〔3〕《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》(住建部令第16號).

〔4〕GB50500-2007《水利工程工程量清單計價規范》.

〔5〕全國造價工程師執業資格考試培訓教材.建設工程計價.北京：中國計劃出版社.

〔6〕全國造價工程師執業資格考試培訓教材.建設工程造價管理.北京：中國計劃出版社.

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