野三元冶模式下農村公共投資績效評價指標體系的構建

陳貝貝+袁建華

◆基金項目：山東農業大學現代農業發展研究院課題“農村公共投資績效審計指標體系研究”階段性

研究成果（項目編號：03524105）; 山東省社會科學規劃研究項目“基于滿意度與需求度

二維視角的農村公 共服務優先序研究”（項目編號： 15CJJJ24）;主持人：袁建華

◇中圖分類號：F234 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1002-5812（2016）01-0020-03

摘要：本文在“政府-農戶”雙元績效評價體系的基礎上，提出“三元”績效評價模式，力求構建一套包含政府-提供者、農戶-受益者、社會-監督者的績效評價指標體系。該指標體系的提出在農村公共投資績效評價領域是一種創新，為完善績效評價內容以及開展更加全面、合理的農村公共投資項目提供了建議。

關鍵詞：三元 農村公共投資 績效評價

一、農村公共投資績效評價指標體系研究相關文獻綜述

農村公共投資績效評價指標體系的研究依托于績效審計理論研究，隨著農村公共投資的多樣化形式出現，相應展開的農村公共投資績效審計評價問題的研究不斷深入，我國學者針對不同領域展開突破，進行不同指標體系的構建。陳學安（2003）對財政支出項目進行績效評價提出建立包含通用指標、專用指標、補充指標和評議指標的指標體系，分別收錄于項目支出績效評價、單位績效評價、部門支出績效評價及綜合評價指標層。2004年，中國政府績效評估研究課題組總結國內外相關指標體系思路并深入調查分析，提出了一套由3個一級指標、11個二級指標、33個三級指標組成的指標體系，該體系包含職能指標、影響指標和潛力指標。2005年，叢樹海、周煒、于寧根據公共支出績效評價自身的特殊性，構建了一套度量一般公共支出績效的指標體系，分為兩個層次：第一層次包括四類指標;第二層次包括三類指標。余振乾、余小方在地方財政科技支出項目特征的基礎上，構建了創新性研究項目績效評價指標、科技產業化項目績效評價指標以及科技基礎條件平臺建設項目績效評價指標三類指標體系。殷麗華和孫忠云（2005）則從質和量的方面提出建立科學完善的績效評價指標體系，他們提出建立“質”的方面的評價指標能夠反映資金使用情況的最終結果，建立“量”的方面的評價指標能從投入、產出及效率方面分析資金使用情況。2006年，張竹林探討構建公共工程投資績效審計評價指標體系，包括兩個一級指標：經濟性評價指標和效果性評價指標，一級指標下分別下設相關二級指標。2007年，梁國華、楊琦、馬榮國針對農村公路投資項目，從農村公路所體現的價值觀角度出發，構建了涵蓋六個領域的績效評級指標體系，分別是資金管理評價、工程效果評價、規劃與執行一致性評價、對基層執政能力的影響評價、社會經濟效益評價以及對新農村建設程度評價六個領域。環境投資項目的績效審計評價方面，張宏亮和肖振東在2007年運用層次分析法（AHP）探討了環境投資項目運行過程中效益評價指標體系及其權重，但沒有建立評價指標體系的比較標準，沒有形成一套比較一致的評價指標體系。水利工程投資項目方面，趙璐（2011）從經濟性、效果性、效率性三方面構建了一套相對合理、可行的包含一級和二級指標的績效評價體系。

現有研究內容豐富，對績效審計及公共投資績效審計都進行了有效的探索，并取得了卓有成效的理論成果，多年來也對我國農村公共投資績效審計評價活動起到了很好的指導作用，同時為筆者研究農村公共投資績效評價問題奠定了良好的基礎。然而，通過對有關研究的梳理，發現在農村公共投資績效評價指標體系設計的研究層面存在一定的不足，需要進一步研究。盡管現有研究中不乏多種評價指標體系，但通過對國內外研究的分析可知，我國農村公共投資的績效評價尚未建立系統完善的評價指標體系。顯然對于農村公共投資的績效評價是非常薄弱的。

二、“政府-農戶”雙元績效評價體系

（一）“政府-農戶”雙元績效評價的提出

國外研究學者Wang和Gianakis認為，不同的目標會導致不同的績效測量維度，例如主觀指標維度雖然適用于管理目標，但是在執行財政資源分配目標時就應該謹慎使用它，因此有必要建立一個包含了多種測量維度的績效測量體系。我國學者最早提出“雙元綜合評估模型”是公共服務提供機制與方式研究課題組提出的將公民滿意度和公共服務供給情況相結合。農村公共服務領域，王俊霞和王靜首次將機構和農戶評價結合，分別在農村公共設施和農村公共管理層面運用機構數據，在農村政治建設上運用機構數據。在此基礎上，王俊霞和鄢哲明從評價維度選擇的角度將機構和農戶納入績效評價體系，打破傳統以主客觀性為選擇判斷依據，建立“政府-農戶”雙元績效評價體系?！罢?農戶”雙元績效評價體系較傳統的績效評價有其自身的特點。首先，“政府-農戶”雙元績效評價體系沒有將政府機構數據和農戶數據割裂開，在傳統的績效評價中，政府被認為主要負責實施績效評價，是公共投資供給者和決策者，從而和只負責提供反饋信息的農民嚴格區分;其次，“政府-農戶”雙元績效評價體系做到了在農村公共服務供給機制中呼吁農民積極參與到公共服務供給機制中來。而傳統的績效評價在一定程度上降低了農民在參與評價中的地位，造成話語權的缺失，并沒有有效地保證農民在公共服務中的主體性?！罢?農戶”雙元績效評價體系則相對有效保證了農民在公共服務體系中權利和義務的對等。

（二）“政府-農戶”雙元績效評價體系的內涵

“政府-農戶”雙元績效評價體系即分別從政府機構和農戶評價兩個維度進行農村公共服務的評價，在政府機構維度，站在政府的角度評價重點基于公共服務的經濟功能，例如是否具有生產力或投入產出意義上的效率，是否有效地進行了公共項目的規劃和評估;在農戶維度，農戶作為公共服務的消費者，農戶評價的注重點在于公共服務的政治功能，即是否合理地回應公眾的需求或者公平的分配公共服務?！罢?農戶”雙元績效評價體系基本上實現了這樣一個評價目標：作為農村公共服務管理者與供給決策者的政府，其實施績效管理，提高行政績效的績效評價目標;作為農村公共服務享用者的農民，其反映真實訴求，敦促提高農村公共服務水平績效評價的目標。

“政府-農戶”雙元績效評價體系較為明確地劃分出農村公共投資中涉及到的人物主體，在兼顧政府和農民的利益基礎上，清晰地設計出反映各自層面不同需求的指標體系，綜合了農村公共投資的效益、效率、滿意度等內容。但同時“政府-農戶”雙元績效評價體系也有一定的缺陷，沒有從可持續性發展的角度考慮到廣大社會公眾的公平性問題。農民作為使用者有他們的公平性感受，他們的感受是來自于項目帶來的效益分配，社會群體也擁有自身的公平性感受，他們的感受是來自于對社會公共資源的耗用程度即利用程度，這兩種公平感受應該分別設計為不同層面的指標，充分體現農村公共投資績效評價的有效性。

三、“三元”模式的提出

從目前的研究文獻看，有關農村公共投資績效審計指標體系的研究較為零散，雖然對于公共投資績效審計評價指標的構建研究取得了一定的理論成果，但所涉及的范圍卻難以覆蓋愈來愈廣泛的政府公共投資模式，這就需要重新針對農村公共投資績效審計，發現和反思現有不足和問題，構建一套適合于各個領域的政府投資，以求在農村公共投資績效審計指標體系構建理論中取得創新。筆者針對以上分析，在“政府-農戶”雙元績效評價體系的基礎上提出了“三元”化績效審計指標體系，從政府-提供者、農戶-受益者、社會-監督者三個層次構建三維度指標體系。

農村公共投資項目的投資主體是政府，政府從提供者角度出發，是“三元”化中的重要“一元”。政府干預公共投資項目能促進資源的有效配置，解決市場失效。在這一層面，政府主要針對農村公共投資的供給效率，側重于進行生產力分析和投入產出分析，解決了農村公共投資中價格和數量是否符合效益的要求。

農村公共投資項目始終是為廣大農戶服務，因此農戶是農村公共投資的最終受益者，同樣是“三元”化中的關鍵“一元”。盡管自“三農”時期以來，農民問題作為社會主義建設進程中的重要問題受到普遍關注，但是現實中頻頻發生的農村公共投資供給偏離農民實際需求的現象，也折射出農村公共投資資源浪費和服務失效的問題。因此，農民作為農村公共投資供給系統中的重要組成部分，平等參與到農村公共投資績效評價中來刻不容緩。

我國倡導可持續發展要求，資源的可持續利用以及環境的保護是可持續發展的核心。隨著經濟的發展，農民權利平等意識不斷增強，而公共投資項目多包含醫療、環境保護等領域的投資，這類投資盡管實現了提高資源配置效率，力求消除貧困、促進公平的目標，但是卻不免和廣大公民的個人利益聯系密切，這就要求我們在進行農村公共投資的同時，要注重整體效益和環境效益，同時要求我們不能破壞人類賴以生存的自然資源。因此，我們必須引進社會的“一元”，即監督者。監督者從廣泛社會角度出發代表社會的利益，監督農村公共投資的運行。

四、“三元模式”化農村公共投資績效審計指標體系構建思路

（一）政府“一元”化指標設計

政府投資公共項目的宗旨是向公民和社會提供優質高效的服務，作為農村公共投資項目的提供者，政府績效評價是整個績效審計評價指標體系的核心內容。在這一層面，2005年我國學者吳建南、孔曉勇就在《地方政府績效評價指標體系的構建：以鄉鎮政府為例》中做過探討，通過運用平衡計分卡思想，設計了反映政府的內部管理能力和為公眾提供服務的績效評價模型。該模型采用經濟指標反映政府的財政收益，并體現了內部管理能力與為公眾服務間存在的邏輯因果關系，這是創新之處，同時由于過度主觀化，造成在實際應用中指標體系難以達到理性評價效果。

“雙元”績效評價體系中，政府維度分別從農村公共事業、農村經濟發展、農村公共管理和農村社會服務四個子系統出發，各自對應三個主題層指標。筆者認為，作為公共投資項目投資主體的政府，除體現提高公共產品績效指標設計外，還應遵循國家可持續發展的戰略要求。例如一個公共投資建設項目，應該設計在環境付出最小，資源有效開發的基礎上，能促進社會經濟協調發展、經濟高效、集約增長，地區產業結構和就業結構合理優化的指標體系。筆者針對現有研究對政府績效評價領域的空缺之處，在相關文獻的基礎上進行了擴充和創新，形成“三元”化模式下的政府指標評價。

（二）農戶“一元”化指標設計

農村公共投資項目的目標是提高廣大農村農戶滿意度，作為農村公共投資項目的受益者，農戶站在自身角度的績效評價指標不可或缺，我國政府在農村公共投資的實際過程中也鼓勵廣大用戶真正參與到公共服務評價中來。王俊霞和鄢哲明提出的“政府-農戶”雙元績效評價體系，使農民開始參與農村公共服務績效評價，一定程度上綜合了農村公共投資的目標和收益。他們在基于陜西省農村情況的基礎上，設計了包含農村公共事業、農業經濟發展、農村公共管理和農村社會服務四個子系統的指標體系。每個子系統從農民維度出發針對三個不同的主題層用不同的測量性指標。研究取得了績效評價體系中來自政府和農戶不同維度的創新成果，取得了與傳統績效評價差異性結果的貢獻，盡管在總體效果層面有疑問，同時也存在著難以實現實踐應用和主客觀指標難以界定的不足。

筆者認為，站在農戶角度的指標設計應加以完善。進一步從公共投資項目的特殊性及指標數據收集的可行性考慮，從公共投資項目帶來的收入、生活質量、就業乃至不同利益群體方面分析農戶多方面滿意度影響。筆者在此基礎上，進行農戶評價指標體系的完善，力求得出以實踐應用為目標的指標體系。

（三）社會“一元”化指標設計

有關國外項目評價理論提到，公共項目投資應從注重效率向關注公平過渡。公共投資項目是在消耗社會公共資源的基礎上，實現對部分人或大多數人的收益，因而保證公平是實現社會滿意度的關鍵。高喜珍、陳通（2008）提到社會公眾的滿意度應是包括物質財富的增長、環境的改善、收入公平分配、自身素質的提高以及社會安定和諧等內容。研究從可持續發展角度，根據公共支出的分類方法，進一步分別探討維持型、經濟發展型、社會服務型三類項目的評價指標，突破了傳統績效評價指標體系的依據混亂、缺乏可比的缺陷，在基于可持續發展的思路下形成了規范的體系，但這些指標過于共性化以及復雜化，無法滿足具體公共投資項目的特性指標。

筆者認為，應該站在監督者的角度設計真正能體現社會公平的指標，例如從環境影響評價方面和資源影響評價指標方面。環境影響評價指標是出于對生態環境的影響的考慮，保證公共投資項目投產后的外部效應最小，盡量減少環境污染和生態的破壞。指標可以從空氣污染、土地綠化以及噪聲污染等方面設計。資源影響評價指標是考慮到公民對資源的稀缺性和有效利用的重視，以及不可再生資源的承載能力。指標的設計考慮土地有效耗用資源比率、自然資源耗用比率等方面。

五、結論

“三元”化模式農村公共投資績效評價指標體系，涵蓋了政府、農戶、社會三個方面，相對全面、科學、合理的綜合了各方面利益，進行公共投資項目的績效評價，在農村公共投資績效評價領域是一個創新。不僅有利于以更加客觀、科學和透明的方式考核政府公共產品供給責任的履行情況，增強農民的民主參與意識，而且會督促政府更加注重促進“三農”發展中所需亟待解決的公共產品和公共服務問題，進一步糾正自身在行政結果中做出的扭曲的價值衡量，引導其建立科學的管理理念。監督者指標的引入能充分體現可持續發展戰略目標的重要性，我們要在主張公平分配的前提下，在不降低環境質量和不破壞人類賴以生存的自然資源的基礎上，實現公共投資的目標。

同時，由于“三元”化指標體系的創新性也存在著一定的不足，指標的設計還要進一步的完善，“三元”化模式還需進一步的實證檢驗，在實踐環節還要進一步的擴充修改，遠比本文設計的理論指標體系復雜，同時在指標體系應用之初，來自多方的不協調局面的調整要付出更大的努力。J

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