民族區域自治制度的歷史與現實

民族區域自治制度，是中華人民共和國將自身定位為統一多民族國家之后，面對具有與漢人不盡相同的歷史文化傳統乃至政治傳統的少數族群設計的政治制度。

中華人民共和國是由中國共產黨所建立的國家政權，中國共產黨在其建黨的初期階段，本來試圖借助列寧主義的民族自治、自決原則和蘇聯的聯邦制設計，將未來的社會主義中國定位為聯邦制國家，允許少數族群自由加入或退出聯邦。然而，共產黨在中國共產主義革命的實踐中體悟到“民族自決”的負面效益，逐漸轉向“中華民族共同解放”的方向。中國共產黨族群政策的轉向，奠定了社會主義中國在國家結構上的單一制基礎，但仍然未能走完晚清以來中華民族國族化過程中的未竟步驟，因而不得不為單一制國家結構形式做出補充設計，這個設計的基礎就是民族區域自治制度。民族區域自治制度的來源，決定了它的階段性性質。

民族區域自治制度不是從天而降的全新事物，它的出現與設計，與歷史上中國的族群政治與邊疆政治的傳統有直接關聯;同時，它又是中國政治生態融入近代世界政治生態體系的產物，尤其與國共兩黨同蘇聯之間的合作/競爭、模仿/拒斥關系有密切關聯;它的內容和政治意涵，都指向中國共產黨的國家治理和國族整合方向。

郡縣制與封建制并行的歷史傳統

中國古代王朝政治的終極目標是“大一統”，郡縣制是配合這一目標的地方政治制度。然而王朝的統治力受到空間和技術的限制，由中心向邊緣逐漸遞減，設想中由天子直接統治天下每一個角落的郡縣制因而難以真正達到偏遠的角落，從秦漢至清朝，王朝在無奈中設計出“守在四夷”、“因俗而治”的族群和邊疆政治體制，在現實中給予邊緣、非華夏群體高度的自治空間，容忍封建制度與郡縣制度長期并行，形成統一與自治相結合的族群政治空間秩序。從公元前11世紀開始，中國王朝就確立了一方面追求天下一統，另一方面以“化外主義”精神處理“天下”邊緣事務的政治觀念，奠定了秦漢以后“羈縻而治”治邊方略的基礎。秦漢之際，王朝在西北、西南非華夏人群聚居或混居地區建立特殊的政治管理模式，唐宋的“羈縻府州”、明清的土司制度正是這類特殊模式制度化演進的結果?！按笠唤y”原則下的郡縣制與“大一統”原則下的封建制兩者的長期并行，在一定程度上吸納了王朝邊緣非華夏人群分離自立的能量，有利于維持王朝國家的政治統一。

作為一個具備內亞游牧帝國政治基因，但又以中原漢人區域作為其統治基礎（因而也必須繼承中華帝國政治傳統和地緣政治缺憾）的王朝，清朝對于“大一統”原則下與郡縣制并行的封建制的結構和內容做了大幅調整。清朝族群政治的核心內容是蒙古--滿洲和蒙古--中原關系，為了應對復雜的蒙古議題，清朝實行混合內亞政治傳統與中原政治文化的多元治理策略：首先透過“廣封眾建”分化蒙古各部，將移動的蒙古人相對固定下來;接著透過與蒙古各部的政治聯姻，在各部利益與清朝國家整體的利益之間建立聯結;繼而透過提倡藏傳佛教，一方面建立蒙古政治與西藏政治間相互牽制的架構，另一方面從文化和人口經濟上削弱蒙古傳統;再聯合喀爾喀蒙古擊敗強盛的西部（準噶爾）蒙古，由朝廷直接取代西部蒙古在廣大的藏語區和天山南北的統治角色。清朝確立其在蒙古、回疆和青藏高原的最高政治權威的同時，也確立了多元化、系統化的創新型封建制度：針對蒙古各部、新疆、藏語區和西南山地的不同情形，分別于中央政府設立理藩院;在邊疆建立軍府制統轄之下的盟旗/札薩克制度、伯克制度;駐藏大臣監督之下的衛藏政教合一與達賴、班禪分治制度;在青藏高原東部和西南山地的部落與土司制度。眾多非漢人族群在延續各自的自治傳統之際，也在服從清朝最高政治權威，并從配合清朝整體政治利益的架構中獲得更多的利益。

當然，王朝國家的政治統一不是一個固定不變的參數，既然在“大一統”原則下容忍封建制是出于無奈，國家還是會設法強化直接統治，減少間接統治。漢、唐帝國在其擴張過程中，皆曾致力于以各種方式將朝廷的控制力投射到之前僅在名義上臣服的邊遠外緣地區;繼承蒙元土司制度的明、清，不僅經由“眾建諸蠻”的方式削弱土司，也在西南地區持續推行“改土歸流”。19世紀中期后，面對前所未見的國際、地緣政治格局：傳統的“藩屬國”（“外藩”）在成為西方和日本的殖民地后，紛紛脫離中國的天下秩序體系;邊疆“內藩”則遭遇列強乃至前“外藩”的威脅、蠶食乃至大規模侵略;新的國際政治秩序導致中國王朝郡縣制與封建制并行的狀態難以為繼，清朝被迫加速推動化封建制為郡縣制，化間接統治為直接統治的進程。具體而言，清政府著手將王朝的“藩屬”乃至“屬國”改制為政府直轄的行省，一方面駐軍、設治、收稅，實現國家的行政一體化;另一方面建立統一的教育體系，推廣儒家的文化價值，期待從文化上逐漸同化“半開化”的族群。繼承清朝的中華民國北京政府和國民政府，都依循類似的政策，持續推動這一進程。然而，無論是清朝還是中華民國都未能經由政治一體化和文化同化完全達成直轄邊疆的預期成效。行省化措施，依序在伊犁、滿洲、內蒙古盟旗，以及藏語區東部達成外觀上的初步成效，新疆、東三省、熱河、察哈爾、綏遠、寧夏、青海和西康相繼建省;但在由噶廈政權直轄的藏語區、外蒙古和朝鮮、琉球，卻因種種原因無法推行。大體而言，1950年代以前，在前一類行省化的地區，中央政府的權力仍然無法實質性地投射到地方基層，地方割據或列強入侵，都曾使其中一些省份在一段時間內與中國分離;而后一類未能行省化的地區，則在法律上或事實上脫離了中國的勢力范圍。

“萬國來朝”反映出清代邊疆治理策略確有成效

國共對蘇聯式聯邦制的選擇性借鑒與改造

羅曼諾夫俄國與古代中國的形成過程有很大差異，但17世紀以后，俄羅斯帝國的組成形態與中國接近，都是由多元族群、廣袤領土組成的復合體制王朝;俄國革命所面對的問題與解決方案，受到中國政治精英的關注。布爾什維克于20世紀初建立政權之際，面臨各民族瓜分沙皇帝國遺產的危機，此一狀況勢將弱化蘇維埃政權本身。通權達變的列寧，既放棄了在沙皇俄國的廢墟上建立統一國家的原始設想，也改變了曾經站在意識形態的角度支持民族自決的立場，轉而主張在國家結構形式上實行聯邦體制。但列寧為他這項主張設立了兩項前提：第一，聯邦制是國家完全統一前的過渡形式;第二，布爾什維克黨在任何狀況下，都不應聯邦化。1920年代，俄共透過“民族識別”，對于在語言、文化和歷史傳統上相近、可能發展出現代民族認同的族群進行分化與重組，在新的分類基礎上，創造新的“民族”和該“民族”的“加盟共和國”或“自治共和國”。顯然，蘇維埃政權推動建立后來被稱為“蘇聯”的聯邦體制的真正動機，在于吸納民族自決的能量，以求阻止民族自決的真正實現，從而維系沙皇遺留的領土擴張型帝國的命脈。在現實中，布爾什維克黨不僅成為替代性的統一體制的權力中樞，而且更成功地將統治力輻射到沙皇體制從未到達過的社會基層。

同期，處在革命階段的中國國民黨在“聯俄”過程中，對蘇聯的高明手腕備感欽羨。蔣介石意識到，蘇聯民族政策的秘訣，在于“民族的形式，社會主義的內容”，“內容”的核心是列寧所締造的布爾什維克黨。1925年7月成立的國民政府，有意師法蘇聯強化一元化統治的經驗，建立一個“以黨治國”的體制。在這個體制之下，國家的最高決策機關不是政府，而是黨的決策組織;中國的邊疆政治和族群政治議題，可望在黨-- 國的架構下得到最終解決。

然而，20世紀20～30年代國民政府所面對的邊疆政治和族群政治局勢與蘇聯又有著巨大的差異。滿、蒙、回（指突厥語穆斯林和他們所聚居的新疆）、藏與中國的連結，在很大程度上系于清朝的內亞-- 中原混合政治體制，這一體制本是國民黨的前身──清末革命派——在“驅逐韃虜、恢復中華”的口號下所急于推翻的對象;清朝崩解以后，實行“五族共和”國策的中華民國未能有效阻止脫離清朝架構的外蒙古與西藏的實質獨立。國民政府奠都南京之初，又面臨國土完整與國家整合方面新的挑戰。針對日本對中國邊疆非漢人聚居區的軍事和政治威脅，“九一八”事變前，國民政府邊疆政策的主要方向是致力推動針對內蒙古地區和藏語區東部的行省化進程。具體措施是，將蒙古各盟旗分別劃入省、縣轄下;將藏語區東部劃入新建的青海與西康二省。內蒙古和藏語區東部的行省化，以及針對西部山區少數族群的改土歸流，招致蒙、藏和西南少數族群的反彈。熱河、察哈爾、綏遠三省的設立，加劇了內蒙古利益與國家權力之間的沖突;日本對中國的威脅，在以侵略行動指向滿蒙邊疆的同時，也在政治上強烈質疑以漢人為主體的“支那共和國”統治非漢人地區的正當性。國民政府此時針對內蒙古的行省化政策，等于在日本威脅面前對蒙古人做了反動員，若不對其政策做出修正，這可能將內蒙古精英推到日本的懷抱，蔣介石不得不中斷將盟、旗全部納入省、縣行政體制的進程，承認內蒙古和青海等地蒙古人的有限自治。

“九一八”事變后，日本利用少數族群民族意識和民族主義運動的局勢，令蔣介石轉而萌生仿照蘇聯黨-- 國體制之下的聯邦模式、建立“五族聯邦”的設想，有意于10年之內在滿、蒙、藏地區展開自治實驗。[1] “七七”事變后，國民政府族群政治設計與執行的重點轉向與日本競爭邊疆和少數族群民眾的政治資源，動員少數族群民眾投入中華民族共同抗戰的行列之中。珍珠港事變爆發后，日軍將戰火擴大到緬甸和中國云南?；诳箲鸬男枰?，國民政府悄然中止了在西南山地推動改土歸流的進程，重新恢復土司封委承襲制度。

抗戰勝利在望，蘇聯為保障其戰后在亞洲的戰略利益，于1944年末策動和支持新疆三區革命，并成立東突厥斯坦共和國，盡管該政權后來在蘇聯“中立”調停之下，表面上取消國號，但其所掀起的民族主義風潮并未平息。1945～1949年期間，代表蔣介石處理新疆事務的張治中等人希望經由建構西式民主政治體制下的地方自治和議會選舉，擴大土著族群的政治參與，消除突厥語穆斯林分離運動的動機，并以此為藍本，將政權擴展到其他邊疆民族地區。針對抗戰爆發以來，日本、英國和蘇聯利用中國邊疆民族問題，侵奪中國利益的數起重大事件，1946年3月，中國國民黨六屆二中全會第十九次大會通過《邊疆問題決議案》，規定了邊疆民族平等參政，以及國家未來設計民族自治制度的方向。稍后，它被具體表述為：邊疆民族地方作為中國的地方政區，適用中華民國法律中有關地方自治的規定;國家廣泛推行民主選舉，邊疆民族地方各級民意機關和行政機構內，本地民族人士勢將居于多數，地方自治自然等同于民族自治。但邊疆民族政區內的民族自治，必須是針對政區內所有民族，區域內各少數民族均有權建立自己的民族自治區域。而且，民族自治的范圍應以中央政府的職權為界限，國防、外交、經濟、交通、司法等皆具全國性質;反之，中央政府亦有義務保障全國范圍內各民族一律平等的權益。[2] 5年之后，中國共產黨在制訂“民族區域自治”方案時，顯然呼應了國民黨在“自治”議題上一部分的思路，尤其是“邊疆民族政區內的民族自治，必須是針對政區內所有民族，區域內各少數民族均有權建立自己的民族自治區域”的主張。

相較于執政的中國國民黨，革命時期的中國共產黨曾經更真誠地信奉過布爾什維克在民族議題上的宣示。在1922年7月第二次全國黨代表大會宣言中，作為共產國際支部的中國共產黨宣告，黨的任務和奮斗目標是“統一中國本部為真正民主共和國”;“蒙古、西藏、回疆三部實行自治，成為民主自治邦;用自由聯邦制，統一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國”。[3]

但從1920年代后期到1930年代后期，中共在江西南部的偏遠山區，在“長征”途經的西南和西北崇山峻嶺，在陜甘寧“邊區”，取得了從歷代漢族文人到國民黨政治精英不易取得的少數民族經驗。處在強大的國民黨以至日本軍隊威脅下的中共，為了動員一切能夠動員的資源，將“少數民族”當作可資運用的力量之一，針對少數族群遭受漢人在政治、經濟、文化上的歧視與排擠，提出了“民族平等”的口號，宣稱將以此改善少數民族的處境。同時，將取得中國政權當作長期目標的中共，除了“民族平等”之外，另又舉出了“民族區域自治”的新旗號，并且或許也注意到（可能比蔣介石和盛世才更深切地）蘇聯在表面上的民族平等、聯邦制政策之外，以黨-- 國體制達成實質而有效統一的一面。

中共在西北的基地，鄰近控制甘肅、青海、寧夏的敵視共產主義的“諸馬”勢力。為了與“諸馬”進行政治競爭，中共針對陜甘寧邊區漢語穆斯林聚居的狀況，設計了“民族區域自治”的方案，以爭取回民的支持。1940年代初期，中共在寧夏省東部的鹽池縣、甘肅省東部的正寧縣（陜甘寧邊區割該縣東部，另設新正縣）等地的漢語穆斯林聚居區設置了若干個民族自治鄉或民族自治鎮。[4] 1946年，中共在獲得蘇聯將不會支持外蒙古的“人民革命黨”兼并內蒙古左翼民族主義運動的承諾后，開始推動內蒙古的“民族區域自治”，于1947年成立“內蒙古自治政府”。

中日戰爭期間日本曾致力于推動中國的邊疆獨立、并成功建立起偽滿洲國政府

中華人民共和國體制下系統化的民族區域自治體系，則是在完成兩個步驟之后，才完整建立起來的：（一）“民族識別”;（二）依“自下而上”（后改稱“由小到大”）的順序，逐級建立被“識別”出來的各“民族”的民族自治地方。1947年“內蒙古自治政府”建立時，中共尚未完整實踐過這兩個步驟，直到1955年新疆維吾爾自治區成立，才真正取得了民族區域自治的成熟經驗，為此后以民族區域自治的名義全面整合邊疆少數民族地區奠定了基礎。

中華人民共和國體制下民族區域自治體系的政治意義

1950年代初，中華人民共和國以“民族識別”和“民族區域自治”兩項新政策，取代了清末和民國一度針對邊疆非漢人地區推行的全面郡縣制（行省化）政策。毋庸置疑，中國共產黨從事民族識別、進而實施民族區域自治的動機，確有源自共產黨意識形態中理想主義的一面;而無論在其革命時期，還是在其建政之后，它都曾嘗試設計和建立維護少數族群各項權益的體制。有跡象顯示，“民族區域自治”制度絕非全然無效，因為它得到了少數族群民眾相當程度的支持。在這項制度實施后很長的一段時期內，原本在清朝和中華民國時代頻發的族群沖突和政府彈壓大幅減少;少數族群民眾在文化、資源分配、乃至政治參與等方面的具體權益，得到一定程度的保障，漢人民眾甚至抱怨中央政府對少數族群過度優待，排擠了漢人的權益;對于中央政府的不滿，似乎只來自少數族群上層，而這與漢人地主、資本家對共產黨的不滿似乎并無不同。

從民族區域自治政策實施的正面結果來看，它無疑具備一定的妥協性。檢視這一政策背后的歷史和現實政治環境，可以看到這種妥協的必要性。

清朝和民國政府試圖以國家政治與行政體制的一體化應對國家主權、領土完整和邊疆政治的危機，但邊疆政治的危機并未有效解除;中國的族群政治，實質上仍是國際政治和地緣政治的一環。到1949年為止，內蒙古的地位仍系于蘇聯的外蒙古政策，內蒙古的革命者并未完全放棄與外蒙古民族主義運動合流的可能;新疆某種意義上可視為是斯大林為主動送給中共;西藏則仍然處在噶廈政府的實際控制之下，而且被繼承英國殖民遺產的印度政府視作其國家安全的緩沖區和特殊利益范圍。中國共產黨在建立新政權之后，花費了超過10年的時間，才從外觀上扭轉了這種尷尬的局面。內蒙古地位的最終確定，是在中蘇友好同盟互助條約簽訂之日;中國在政治上完全掌控準噶爾盆地，則要等到1962年這個區域的大部分親蘇分子逃往蘇聯之后;而1959年達賴喇嘛的政治集團流亡印度之后，中國共產黨才全面接管西藏。盡管中華人民共和國建國之際，中國的國際政治和地緣政治環境大幅改善，但依然未能為新國家延續前兩個政權的國家政治與行政體制的一體化與族群整合、國族建構政策提供充分的條件。對于新政權而言，既必須設定邊疆和少數族群不能脫離中國國家主權范圍的前提，必須避免實行聯邦制的風險，也必須顧及內蒙古、新疆和西藏當下的特殊政治生態，“民族區域自治”成為其時最佳的選擇。

然而，民族區域自治政策所隱含的妥協性質，無疑會引起它的制訂者的不安。盡管民族區域自治制度的設計消除了非漢族群從中國分離的法律依據，也壓縮了非漢族群的實質自治空間，中國共產黨仍然需要面對這一制度設計中潛在的離心因子。在1950年代的政治現實中，中國共產黨依舊是一個繼承王朝遺產、以農耕漢人傳統居住區為核心基地的“中國”政權。受到地理和長久以來歷史因素的制約，要在包括非漢族群聚居區在內的全部中華人民共和國追求單一制之下中央集權的目標，除了運用民族平等理論等革命論述與共產黨組織和動員能力來應對民族分裂意識的挑戰外，仍須借鑒王朝和中華民國長期累積的經驗。

實行“民族區域自治制度”的前提，是“民族”的分類。1950年代初，中華人民共和國藉由“民族識別”，并在此基礎上，進一步利用推行“民族區域自治”過程中必經的行政區劃設計、建制和調整過程，將“民族區域自治制度”最終打造成為一個能夠從根本上遏止民族分裂分離傾向的政治、行政體制。

整體而言，民族區域自治體系的設計與實踐，對于中國國家體制具有長遠、深層的結構性意義：透過學術與政治考慮混合在一起的“民族識別”過程，以及繼之而來的“自下而上”建置“民族自治區域”的行政措施，當局一方面保障最弱勢民族，讓政治和行政資源向人數較少的少數族群傾斜;另一方面，讓那些居住在極偏遠地區、又極度缺乏民族意識的少數族群，在漢人人口居多數的區域成為自治主體，也壓制漢人悠久而棘手的地方主義傳統。如此一來，黨和國家既保障了少數與弱勢的權利，又以公平仲裁者的身份強化了中央集權。

民族區域自治制度的現在

“民族區域自治”政策，在實質上并未改變清朝與中華民國政府的國家整合目標，在執行方式上，則汲取了中國歷朝和蘇聯強化中央集權、防杜少數族群分離的經驗。20世紀50～60年代，共產黨和人民共和國推行民族區域自治制度的手法靈活、細膩而有原則，[5]最終不止成功地在法律上將非漢人聚居區域的政治事務明確定位為主權國家內政，同時也將該制度中潛在的離心因子有效局限在可控制范圍內，真正實現了中央政府對這些地區直接有效的政治統治和行政管轄。

1951年“十七條協議”的簽訂

當然，仍應注意到，“民族區域自治”制度的主觀意圖與客觀效果之間還存在一定差距。世界各國的內部自治，都是一種追求同時達成國家整合和保護少數族群脆弱權利兩項目標的妥協性設計。

1980年代以降，中華人民共和國的整體社會結構和人類生態，較之20世紀50～70年代發生了巨大的改變。計劃經濟體制轉變為市場經濟，使一個“固定”的國家轉變為“移動”的國家，信息的傳播的效率與幅度又十分驚人，上述“民族區域自治制度”的妥協性質和其中潛在的離心因子，即在諸多新變數的刺激之下浮現出來。進而引發民族矛盾。

與20世紀50～70年代相比，中國所處的國際政治和地緣政治環境與生態也已發生根本改變。民族區域自治制度的未來演變，關乎中國政治與中國社會的前景。

1.蔣介石鑒于滿、蒙上層勾結日本，新疆有蘇聯滲透，西藏有英國凱覦，擔心幾年之后可能“盡失邊疆”，乃設想以“民族平等為原則，組織五族聯邦制度”;或在十年內，在滿、蒙、藏等地進行“自治試驗”?！妒Y介石日記》，1934年5月6、7日。

2.張治中：《張治中回憶錄》，中國文史出版社1985年版，第489～493頁。

3.《中國共產黨第二次全國代表大會宣言》，收入《民族問題文獻匯編》，第15～19頁。

4.Xiaoyuan Liu， “The Guomindang and the ‘Mongolian Question’ in the Chinese Civil War， 1945-1949，” Inner Asia 1（1999）， pp. 169～194.

5.關于中共推進民族區域自治制度的具體策略及其背后的政治意圖，請參見吳啟訥：《民族自治與中央集權》，《中央研究院近代史研究所集刊》2009年第3期。