非政府組織參與馬六甲海峽航道安全管控研究

■王斌傳

非政府組織參與馬六甲海峽航道安全管控研究

■王斌傳

馬六甲海峽是東南亞地區最具戰略意義的海上通道。近些年，海峽航道安全問題凸顯、形勢嚴峻，危及各利益相關國家乃至世界經濟發展與繁榮。積極參與管控海峽航道安全問題，維護和保障海峽航道安全與暢通，相關國家責無旁貸。除了各相關國家之外，非政府組織作為海峽航道安全管控的重要參與者，為維護和保障海峽航道安全貢獻良多，頗具研究價值。馬六甲海峽協會和國際海事局長期積極參與海峽航道安全管控且作出重要貢獻，其參與海峽航道安全管控的主要方式：助航設備和設施的捐贈、安裝與維護，參與海峽航道清理與疏浚，除油船和航標船捐贈，捐資馬六甲海峽航行援助基金，提供技術支持的同時幫助海峽沿岸國家培訓相關人才。非政府組織參與海峽航道安全管控可以消除海峽沿岸國家的某些憂慮，受到海峽沿岸國家歡迎。航道的安全順暢關乎國家經濟安全，中國非政府組織可以借鑒馬六甲海峽協會和國際海事局的做法，參與航道安全管控，維護國家經濟和戰略利益。

非政府組織；馬六甲海峽；航道安全

王斌傳，福建師范大學社會歷史學院博士生。(福建福州 350007)

馬六甲海峽地處馬來西亞的馬來半島與蘇門答臘島之間，西北口連通印度洋的安達曼海，東南端溝通太平洋的南海。與東南亞另外兩海峽即長約150公里的巽他海峽和長約80公里的龍目海峽相比，全長1100余公里馬六甲海峽扼守在東方的東亞通往西方的歐洲這條世界最重要的海上通道上，是東亞通往南亞、中東、非洲和歐洲最短海上航路的咽喉，是連接歐洲、非洲和亞洲的海上交通要沖。

海峽航道安全與通暢攸關眾多利益相關國家乃至世界經濟發展與繁榮。然而，近些年，海峽航道安全問題凸顯，形勢不容樂觀，海峽各利益相關國家基于各自國家利益，積極參與管控海峽航道安全問題，維護和保障海峽航道安全與暢通。非政府組織作為一種重要補充力量，積極參與管控海峽航道安全問題，為維護和保障海峽航道安全貢獻良多。國內外有關于國家參與海峽航道安全管控的研究比較多，但是對非政府組織參與海峽航道安全管控卻沒有深入研究。中國是馬六甲海峽最主要的使用國之一，21世紀以來，中國政府為擺脫“馬六甲困局”，積極參與了海峽航道安全管控，但是中國非政府組織幾乎對海峽航道安全管控無所作為。因此，通過深入研究國外非政府組織參與海峽航道安全管控，可為我國提供一些借鑒。

一、非政府組織參與海峽航道安全管控的背景

非政府組織參與馬六甲海峽航道安全管控的原因是多方面的，但主要有以下兩個方面：

（一）海峽攸關各利益相關國家乃至世界經濟發展與繁榮

馬六甲海峽獨特的地理位置賦予其重要的經濟價值和地緣戰略價值。新加坡、馬來西亞和印度尼西亞三個海峽沿岸國家能從海峽直接獲取巨大的經濟利益。海峽沿岸不僅有大片的紅樹林和熱帶叢林，而且還是熱帶橡膠、錫、石油和天然氣的重要產地。此外，海峽海洋資源如漁業、石油和天然氣、航運價值等也相當豐富，尤其是航運資源。海峽地區還有經濟效益非?？捎^的旅游資源。這些豐富的資源，經濟價值巨大，對海峽沿岸國家經濟發展有著不可或缺的作用。例如，海峽豐富的航運資源，對新加坡經濟具有舉足輕重的作用。據估計，新加坡有超過5000家海洋公司，雇用了近10萬從業人員，海洋產業貢獻了約7%的國內生產總值。［1］

馬六甲海峽是中國、日本和韓國同南亞、中東、非洲和歐洲開展進出口貿易最節省時間和成本的必由之路，對這三個東亞國家而言在某種意義上扮演著 “海上生命線”的作用。根據《2013年國內外油氣行業發展報告》，2013年中國原油總進口量為2.82億噸，石油對外依存度達58.1%，中國的海外石油主要來自中東和非洲，中國進口原油中1.4654億噸來自中東，占總進口量的52%，6424萬噸來自非洲，占總進口量的22.8%。［2］中國從中東和非洲進口的石油絕大部分都要經過馬六甲海峽。馬六甲海峽還是中國從歐洲、非洲、中東和南亞進口天然氣和礦產等其他商品的必由之路。統計數據表明，中國外貿貨物的90%以上是通過海運完成，而其中大約50%必須經由馬六甲海峽。由是觀之，中國進口能源資源和對外貿易的海運對馬六甲海峽的依賴度非常高。

2009年日本5大原油來源國（它們占日本原油總進口量的百分比）：沙特27%、阿聯酋20%、卡塔爾12%、科威特9%、伊朗9%。［3］日本進口原油主要來自中東國家。日本從中東國家進口的石油同樣絕大部分都要經過馬六甲海峽。日本從歐洲、非洲、中東和南亞進口其他日本經濟賴以生存的資源性物質，日本制成品通過海運出口到歐洲、非洲、中東和南亞等地區，馬六甲海峽是最節省時間和成本的必由之路。日本對外貿易總額中近50%必經馬六甲海峽。［4］由此可見，日本進口能源資源和對外貿易的海運對馬六甲海峽的依賴度也非常高，甚至超過中國。

2009年韓國6大原油來源國占韓國原油總進口量的百分比是：沙特27%、阿聯酋14%、科威特13%、伊朗8%、卡塔爾6%、伊拉克6%。［3］韓國進口原油也同日本一樣主要來自中東國家。韓國從中東國家進口的石油也同樣絕大部分都要經過馬六甲海峽。馬六甲海峽也是韓國同南亞、中東、非洲和歐洲進出口貿易的必由之路。據此可知，韓國進口能源資源和對外貿易的海運對馬六甲海峽的依賴度同樣非常高，不低于中國和日本。

馬六甲海峽對美國而言極具戰略價值。美國國會通過的《美國海外利益法案》稱，只要確保馬六甲海峽等戰略航道安全與暢通，便足以保證美國經濟體系的正常運轉。美國許多進口物質、西太平洋部隊85%的消耗油料都從馬六甲海峽通過。［5］馬六甲海峽對美國海軍在太平洋和印度洋之間的海上機動至關重要。在伊拉克戰爭和阿富汗反恐戰爭中，美國海軍從太平洋快速機動到印度洋就得益于馬六甲海峽的安全與暢通無阻。

馬六甲海峽是世界經濟大動脈。2007年以來，每年超過7萬艘船舶載運著全球海運石油貿易的四分之一和全球海運貿易的三分之一穿越海峽。如果這種趨向持續的話，預計2020年大約有15萬艘船舶通過海峽。［6］這意味著更多的全球海運貿易得通過海峽流向世界各地。海峽安全暢通還對世界貿易與經濟有重要影響。

（二）海峽航道安全現狀堪憂

近些年，對眾多利益相關國家乃至世界經濟發展與繁榮如此重要的馬六甲海峽面卻臨著嚴峻的航道安全問題。這個問題主要包括航運安全和生態安全兩個方面。海峽航運安全既有來自傳統安全領域的潛在挑戰，如海峽沿岸國家之間懸而未決的海峽海洋劃界與島礁主權爭端及由此引發的軍備競賽、域外大國在海峽的戰略博弈等對海峽航運安全構成的潛在威脅，也有來自非傳統安全領域的挑戰，如海盜或海上武裝搶劫、海上交通擁擠等對海峽航運安全構成的直接和現實威脅。海峽生態安全主要由海峽海洋環境污染誘發。海峽海洋環境污染有兩個主要源頭：源自于海峽沿岸陸地上的污染（陸源）和源自于通行海峽的船舶上的污染（船源）。

長久以來威脅著海峽航運安全的海盜或海上武裝搶劫問題，近年來因海峽沿岸國家合作加強以及海峽利益攸關方的國際合作而有了很大的改善。根據國際海事局的報告，2000年發生在海峽的海盜或海上武裝搶劫案件數為80起，但是自2004年新加坡、馬來西亞與印度尼西亞開始進行聯合協調巡邏 （Joint Coordinated Patrol）以來，特別是自2005年海峽沿岸三國聯合泰國在海峽進行名為 “空中之眼 （Eyes in the Sky）”的聯合空中巡邏以來,發生在海峽的海盜或海上武裝搶劫案件從2004年的46起大幅下降到2010年的5起。［7］威脅海峽航運安全的海盜或海上武裝搶劫問題雖有所改善，但并未得到徹底解決，且仍是海峽航運安全的最大威脅。

更直接地影響馬六甲海峽航運安全的是擁擠不堪的海上交通。海峽主航道狹窄，狹窄處只有1.5～2海里寬，且海峽內有眾多淺灘、暗礁,其中水深不足23米的就多達37處,加上沉船、流沙、淤泥等使航道情況經常改變,這些都嚴重威脅到海峽航行安全。［8］加之近些年，越來越多的船舶通行海峽，海上交通越來越擁擠。

根據馬來西亞海事部門的數據，2013年有77973艘超過300噸的船舶通過馬六甲海峽，超過了2008年76381艘的峰值。［9］隨著通行海峽船舶數量的增加，海峽海上交通擁擠加重，通行海峽的船舶更容易發生相撞、觸礁、擱淺，遭遇海盜或海上武裝搶劫甚至是海上恐怖襲擊，海峽航運安全威脅加大。

生態安全是馬六甲海峽航道安全的另一方面。根據世界自然基金會的報告，超過80%海洋環境污染源自于陸地上的污染。馬來西亞和印度尼西亞瀕臨海峽的沿海地區人口稠密，工業發達，與日俱增的居民生活和工業廢水肆意排放以及居民生活和工業固體廢棄物的肆意傾倒或簡單填埋處理，污染了海峽沿岸匯入海峽的河流，進而污染了海峽海洋環境，危及海峽生態安全。海峽海洋環境污染的的另一個重要源頭就是源自于船舶的污染。每年通行海峽的船舶眾多，一方面，船舶在通行海峽時操作過程中排放的油料及危險有毒物質以及船舶上人為丟棄的大量海洋垃圾對海峽海洋環境造成了污染，另一方面，船舶相撞、觸礁、擱淺或遭遇海盜和海上武裝搶劫，導致原油泄漏，造成海峽海洋環境污染。海峽海洋環境污染及由此引發的海峽生態安全是當前海峽沿岸國家呼吁海峽利益相關國家關注和參與海峽航道安全管控的重點。

二、參與海峽航道安全管控的主要非政府組織

參與馬六甲海峽航道安全管控的非政府組織眾多，如馬六甲海峽協會 （Malacca Strait Council）、中東航行援助社（Middle East Navigation Aids Service）、國際海事局（International Maritime Bureau）等。在這數量眾多的非政府組織中，長期積極參與海峽航道安全管控并且作出重要貢獻的非政府組織主要有馬六甲海峽協會和國際海事局。

馬六甲海峽協會，成立于1969年，它的宗旨是提高海峽的航行安全和保護海峽的海洋環境。［10］馬六甲海峽協會自成立以來一直持續而積極地參與海峽航道安全管控，剛成立之初便出資援助海峽沿岸三國開展海峽水路測量、航運圖繪制、航運設施裝設與維護、航道清理，向海峽沿岸國捐贈浮油清理船和浮標船，捐資設立治理漏油周轉基金，現在仍然出資維護航運設施的同時向海峽沿岸國家轉讓航運設施技術等。馬六甲海峽協會從2009年到2012年每年向馬六甲海峽航行援助基金捐資50萬美元以支持海峽航行安全與環境保護合作機制。［11］

國際海事局是國際商會的一個下屬機構。1980年11月2日，國際商會大會決定成立國際海事局。1981年1月1日國際海事局在倫敦正式成立，其宗旨是打擊國際海事欺詐和舞弊行為，維護國際貿易。雖然國際海事局是非政府間國際組織，但是得到了政府間國際組織國際海事組織（International Maritime Organization）的支持。國際海事局是國際刑警組織 （Interpol）的觀察員，同世界海關組織（WCO）有諒解備忘錄。因此，國際海事局可以開展調查包括船舶盜竊在內的海事犯罪行為，并且定期舉辦系列課程和培訓，向公眾普及航運安全知識，同時它也提供船舶和港口安全的咨詢服務。［12］為了打擊海盜，維護海上安全，國際海事局在1992年10月在馬來西亞首都吉隆坡成立了海盜報告中心(The IMB Piracy Reporting Centre，IMBPRC)。［13］國際海事局海盜報告中心由相當數量的海上保險公司和船東自愿捐款資助,免費為所有船旗國提供服務，通過各種途徑搜集和整理有關海上犯罪的資料,歸納出犯罪分子作案的特點，然后提出相應的應對措施，交給各國政府。國際海事局海盜報告中心設有24小時服務熱線以方便船只隨時報告海盜活動，并且在官網上提供及時海盜地圖（Live Piracy Map）供各方參考。2000年6月，國際海事局與法國CLS公司合作開發了一個叫船舶保安報警系統 (ShipLoc)的反海盜工具，即便海盜切斷了船上的電源，這個系統仍然能夠向衛星發射數據，報告自己的準確位置。一旦發生船舶被海盜劫持，國際海事局在獲得船東授權后，便可以進入船舶上的信息資料庫，國際海事局還會根據實際情況采取適當行動，幫助船東援救船員和重新找回船只。［14］

三、非政府組織參與海峽航道安全管控的主要方式

從上述參與馬六甲海峽航道安全管控的主要非政府組織的概況中，可以歸納出非政府組織參與海峽航道安全管控的主要方式有五種。

一是助航設備和設施的捐贈、安裝與維護。應馬六甲海峽沿岸國家的要求，馬六甲海峽協會在海峽30處安裝了45套助航設備，并移交給印度尼西政府和馬來西亞政府，協同這兩個國家的海事部門共同維護，［10］自1981年和海峽沿岸國家合作檢查和維修海峽內助航設備和設施，自1989年開始更新其中那些老舊的助航設備。［11］自1969年成立以來，馬六甲海峽協會在馬六甲海峽建設了41座浮標和45座燈塔。馬來西亞與印尼所獲得的國際航行設施援助中有超過五分之三的是由馬六甲海峽協會提供的。［14］

二是參與海峽航道清理與疏浚。海峽淺灘和暗礁眾多,多處水深不足23米,加上沉船、流沙、淤泥等,這些因素極易使海峽航道情況發生改變,對航行安全構成嚴重威脅。1973年到1981年，馬六甲海峽協會對馬六甲海峽航道進行清理。［10］馬六甲海峽協會于1972年到1978年清理了海峽內四艘沉船，于1979年通過合作參與疏浚新加坡沿岸的淺灘。［15］

三是除油船和航標船捐贈。穿越馬六甲海峽的油輪眾多，航道繁忙，外加航道有些地方狹窄且有沉船、淺灘或暗礁，船舶相撞造成原油泄漏時有發生，影響海峽航運安全和生態安全。此外，海峽航道上浮標安裝和維護需要航標船。因此，馬六甲海峽協會于1975年、1976年、2002年和2003年四次向海峽沿岸國家捐贈除油船或航標船。［10］馬六甲海峽協會于1976年向馬來西亞政府捐贈了一艘航標船，［15］于2002年再向馬來西亞政府捐贈了一艘浮標船，于2003年向印度尼西亞政府捐贈了一艘航標船。［16］

四是捐資馬六甲海峽航行援助基金。馬六甲海峽協會和中東航行援助社向馬六甲海峽航行援助基金捐資以支持海峽航行安全與環境保護合作機制。馬六甲海峽協會的捐資情況前文已有說明，此處不再贅述。中東航行援助社在2009年、2010年和2012年，每年向馬六甲海峽航行援助基金捐資100萬美元。［12］

五是提供技術支持的同時幫助海峽沿岸國家培訓相關人才。馬六甲海峽協會、中東航行援助社和國際海事組織都積極向海峽沿岸國家提供技術支持，同時還為海峽沿岸國家培訓相關的技術人才。

除了上述方式外，非政府組織還積極參加與海峽航道安全相關的國際會議，為海峽航道安全獻計獻策、開展涉及海峽航道安全的多方面研究、呼吁海峽利益攸關方進行海峽航道安全的國際合作等。

四、結語

非政府組織從人才、資金、技術和科研等方面多管齊下地參與馬六甲海峽航道安全管控，彌補了海峽沿岸國家尤其是財力有限的馬來西亞和印度尼西亞在海峽航道安全管控上投入不足的缺陷。海峽沿岸國家尤其是馬來西亞和印度尼西亞憂慮非海峽沿岸國家參與海峽航道安全管控會損及海峽沿岸國家的主權，非政府組織參與海峽航道安全管控可以消除海峽沿岸國家的這種憂慮。另一方面，非政府組織采取多樣化且行之有效的方式積極參與海峽航道安全管控，從客觀上緩解了海峽航道安全問題，為海峽的航行安全與暢通作出了積極貢獻，受到海峽沿岸國家歡迎。

中國是馬六甲海峽最大使用國之一，中國進口能源與對外貿易的海運對海峽的依賴度越來越高。海峽的安全順暢關乎中國的經濟安全，中國必須積極參與海峽航道安全管控。盡管21世紀以來，中國政府積極參與了海峽航道安全管控，但是海峽沿岸國家對中國政府的參與有疑慮，在這種情況下，中國非政府組織可以參考和借鑒馬六甲海峽協會和國際海事局的做法積極參與到海峽航道安全管控中。這樣既可以消除海峽沿岸國家對中國政府參與海峽航道安全管控的疑慮，又可以提高中國在海峽航道安全事務上的話語權，從而更好地維護中國在海峽的經濟和戰略利益。

［1］Robert Beckman,Singapore Strives to Enhance Safety,Security,and Environmental Protection in Its Port and in the Straits of Malacca and Singapore［J］.Ocean&Coastal Law Journal,Volume 14,Number 2,2009.

［2］2013年中國石油進口情況分析［EB/OL］.http://www.askci.com/news/201402/08/0814482935936.shtml.

［3］世界主要國家石油進口來源分析，http://niuma99.blog.163.com/blog/static/173928218201123013142620/

［4］許晶巖,孫健,論馬六甲海峽在亞太地區大國戰略中的地位與中國的政策選擇［J］.東南亞之窗,2011,(2).

［5］孫健,萬里程，美軍欲進駐馬六甲海峽的意圖及影響［J］.東南亞縱橫,2007，（1）.

［6］Sudha Ramachandran,India Navy drops another anchor,available at:http://www.atimes.com/atimes/South_Asia/HJ17Df02.html,accessedonApril29th,2014.

［7］薛力.馬六甲海峽海盜活動的趨勢與特征——一項統計分析［J］.國際政治研究，2011，（2）.

［8］韋朝暉.馬六甲海峽安全影響因素分析——馬六甲海峽安全與沿岸國家的外交選擇系列研究之一［J］.學術論壇，2007，（2）.

［9］Marcus Hand,Malacca Straits transits hit all time high in 2013,pass 2008 peak,available at:http://www.seatrade-global.com/news/asia/malacca-straits-transitshit-all-time-high-in-2013-pass-2008-peak.html,accessedonJune26th,2014.

［10］Malacca Strait Council,available at:http://www.nmc.com.sg/10MSC.pdf,accessedonMarch5th,2012.

［11］Contributions to Cooperative Mechanism,available at:http://www.cooperativemechanism.org.my/index.php?option=com_content&view=article&id=42:contributions&catid =26:cooperative-mechanism&Itemid=39,accessed on June 28th,2014.

［12］International Maritime Bureau,available at:http://www.icc-ccs.org/icc/imb,accessedonJuly1st,2014.

［13］IMB Piracy Reporting Centre,available at:http://www.icc-ccs.org/piracy-reporting-centre,accessedonJuly1st,2014.

［14］黃淵普.馬六甲地區的海上安全合作［D］.外交學院，碩士研究生學位論文，2012.

［15］Kiyoshi Saishoji,Japan’s Contribution to Safe Navigation in the Straits of Malacca and Singapore［J］,Singapore Journal of International&Comparative Law,Vol.4,No.2, 1998,p.98.

［16］Japan International Transport Institute,available at:http://www.imo.org/blast/mainframe.asp?topic_id=847&doc_id=4402,accessedonJune10th,2014.

【責任編輯：彭 勃】

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