黑龍江省濕地保護行政執法問題研究

卞文忠，付冰瑤，秦玉峰

(1.東北林業大學 文法學院，哈爾濱 150040； 2.哈爾濱體育學院,哈爾濱 150008)

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黑龍江省濕地保護行政執法問題研究

卞文忠1，付冰瑤1，秦玉峰2

(1.東北林業大學 文法學院，哈爾濱 150040； 2.哈爾濱體育學院,哈爾濱 150008)

通過分析黑龍江省濕地的基本現狀及當前濕地執法的相關情況，可以看出濕地保護執法中尚需解決的的主要問題有:行政執法隊伍力量相對薄弱；行政執法力度不嚴；執法機構之間權責不明；行政執法監督機制并不健全。依據濕地保護執法實際工作中存在的一系列問題，需要提出改進濕地執法工作的建設性策略：提高執法隊伍的整體素質；加強行政執法力度；明確執法機構間的權責關系；健全執法監督體系。通過對黑龍江省濕地保護執法問題的深入研究，旨在能夠達到切實有效地解決濕地保護問題的目標，同時也能夠為我國其他地區的濕地保護執法工作提供相關參考，以此來推動我國濕地保護執法工作更上一層樓。

黑龍江省濕地；濕地保護；執法

黨的十八大報告提出要建設“美麗中國”，將生態文明提升到“五位一體”、社會主義事業總體布局的新高度。報告中明確指出:“建設生態文明，是關系人民福祉，關乎民族未來的長遠大計?！逼浔举|是對生態文明提出了更高的要求。2015年全國環境保護工作會議再次重申生態文明的重要性，將生態文明建設作為全國環境保護工作的重中之重。作為全球三大生態系統之一的濕地享有“地球之腎”、 “鳥類的家園”、“天然水庫”以及“生物展覽館”的美譽，它與人類的生存、繁衍、發展休戚相關，其所包含的生態價值、經濟價值、資源價值乃至文化價值都是不言而喻的。黑龍江省地處我國的東北部，特別的地理位置以及氣候特點賦予其濕地種類豐富的特點，扎龍、三江、洪河、興凱湖、七星河、南甕河等多處著名濕地都屬于黑龍江省的寶貴濕地資源。這些濕地除了能夠提供生物物種種類繁多的自然屬性之外，還關乎著我國的生態安全以及國土安全，具有無可比擬的生態功能與價值。盡管黑龍江省已經出臺相關條例規范濕地執法工作，鑒于濕地保護的執法力度并不到位，導致目前黑龍江省濕地資源的保護狀況令人堪憂，生物的數量以及種類都呈現出減少的趨勢，水土流失、污染，土壤沙化等問題也日趨嚴重。因此,開展黑龍江省濕地保護工作既有必要性又有緊迫性。當前的黑龍江省濕地保護工作中尚存在許多問題，從法律的角度來看，重要的原因之一是濕地保護執法工作的不完善，盡管黑龍江省已經出臺相關條例規范濕地保護，然而，其中不乏相關部門對濕地保護認識不夠、力度不大，資金投入不充足，濕地管理體制不合理等問題?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！币徊糠墒羌埨匣⑦€是真老虎，關鍵在于執行。本文立基于當前黑龍江省濕地保護執法工作的具體實踐情況深入挖掘在濕地保護執法工作中存在的主要問題，在立法、執法與司法中選取執法作為突破口，通過相對科學的分析，力求構建起一個更加科學、更加具有可操作性的濕地保護執法體系，進而能夠達到切實有效地解決濕地保護問題的效果，推動黑龍江省環境、經濟以及社會的全方位發展。與此同時，透過對黑龍江省濕地保護執法問題的深入研究，也能夠為我國其他地區濕地保護的執法工作提供有益借鑒，進而推動我國濕地保護法律工作邁向新臺階。

一、黑龍江省濕地概況

黑龍江省位于我國東北部的獨特地理位置以及溫帶大陸性季風氣候的氣候特征，賜予了其充裕的濕地資源。黑龍江省作為濕地界的翹楚，擁有異常豐富的濕地資源，據統計，黑龍江省濕地總面積高達全國濕地資源總面積的七分之一之多。黑龍江省所富含的濕地資源不論是在種類上，類型上，亦或是分布上，都呈現出其獨特的地方，是我國其他省市的濕地資源所不能比擬的。尤其在濕地類型方面，例如沼澤濕地資源、湖泊濕地資源、河流濕地資源等統統涵蓋其中。根據官方數據，經過近幾年對濕地資源的重新建設和加大保護，目前黑龍江省濕地保護區總面積多達417萬公頃，其中包括省級以上濕地類型自然保護區73處[1]。此外，黑龍江省還擁有全國最多的包括扎龍國家級自然保護區、三江保護區、七星河、珍寶島、南瓷河等多處聞名遐邇的濕地。黑龍江省濕地資源的主要特點是：(1)濕地面積大，分布相對集中；(2)類型豐富多樣，較為全面；(3)濕地生物多樣性豐富，野生動物種類繁多[2]。盡管黑龍江省濕地資源得到了初步的恢復和保護，但是在濕地保護中仍然存在著一定的問題?！缎氯A每日電訊》2014年4月24日第2版刊載：哈爾濱國土局濕地上建豪華會所，令人痛指。濕地的破壞和減少會帶來生物多樣性減少、水土流失、土地沙化、湖泊干涸、沼澤消失、環境污染乃至生態系統的嚴重失衡等難以估量的惡果。因此，切實有效地加強黑龍江省濕地保護工作實乃重中之重。

二、黑龍江省濕地保護的執法現狀

早在二千多年前的春秋時期，我國就開始了對濕地的利用，而對濕地的保護工作認識較晚，直到1992年我國如愿成為《國際濕地公約》中的一員，我國政府對濕地保護工作的重視程度才有所增加，中央和地方各級政府將目光從濕地開發利用轉移到濕地保護上來。黑龍江省政府及下屬地方政府也開始聚焦濕地保護這項繁雜而又系統的大工程，注重加強濕地保護執法工作的各項領導工作，與此同時，集中了大量的人力財力物力積極投放到濕地保護工作中。特別值得一提的是2003年《黑龍江省濕地保護條例》的出臺，它作為濕地保護執法工作的首根標桿，給予之后濕地保護執法工作的基本行為規范?！逗邶埥竦乇Ｗo條例》是黑龍省乃至全國的首部關于濕地保護的地方法規?！逗邶埥竦乇Ｗo條例》的實施，推進了黑龍江省濕地保護執法工作的全面開展：開展了流域濕地保護工作,建立了多處濕地自然保護區,展開了退耕還濕的試點工作，查處了破壞濕地的相關案件，宣傳了濕地保護相關知識，進行了保護濕地的執法檢查,對于改變濕地性質的活動如濕地開墾、排水等更是從嚴查處,從而有效地保護了現有的濕地資源。

三、黑龍江省濕地保護執法中存在的問題

雖然各級相關部門已經在濕地保護執法工作中取得了初步效果，但執法力度還遠遠不夠，綜觀黑龍江濕地保護執法工作中尚存在許多問題。主要有如下幾個方面：

(一)行政執法隊伍力量相對薄弱

行政執法隊伍的質量關乎行政執法工作的質量。黑龍江省濕地保護行政執法的力量相對薄弱，行政執法隊伍不完善，這些突出問題都與目前的濕地保護趨勢不吻合，嚴重阻礙了黑龍江省濕地保護執法工作的進一步開展。一方面表現為執法人員的綜合素質有待提高。濕地保護執法人員的相關法律專業根基并不深厚，更有甚者對濕地保護本身所需要的專業技術也一知半解，這就致使他們在執法過程中會遇到很多棘手問題，并且對此束手無策。更有甚者連最基本的科學文化素質都不具備，在此種情況之下，若要進行科學有效的濕地保護執法純屬是無稽之談。執法主體的不合格必將導致處罰隨意、越權執法、執法不當以及違法行政等問題的層出不窮，直接影響了濕地保護執法工作的有效開展。另一方面表現為執法裝備差，甚至缺乏必要的執法裝備。濕地保護執法工作環境決定了執法設備與其他行政執法設備有所差別，但黑龍江濕地保護執法配套設施落后，難以適應復雜又多變的濕地執法環境。劃撥到濕地保護執法工作的相關費用、錄像設備、通訊工具以及交通工具等方面，都無法充盈濕地保護行政執法的內在和外在需求，這些問題如得不到妥善解決，勢必會妨礙濕地保護行政執法的積極開展。

(二)行政執法不嚴

《黑龍江省濕地保護條例》第36條第1款規定：“擅自進行開發建設活動的，責令限期拆除濕地上新建的建筑物和其他設施，恢復原狀，并處以所破壞濕地面積每平方米五元至十元的罰款?！边@樣的規定既缺少一定的威懾作用，又缺乏操作的現實性。往往行政執法人員也不愿意為了這區區十塊二十塊的罰款而前去執法。又如《黑龍江省濕地保護條例》第36條第4款規定：“擅自移動、破壞濕地或者濕地自然保護區界標、設施的，責令限期恢復或者賠償損失，并處以恢復所需實際費用或者損失金額二倍至五倍的罰款?！比欢趯嶋H的濕地保護執法工作中，執法人員若要按照上述條款規定的標準來進行處罰是存在一定難度的，假設按照上述標準去處罰違法行為人，最終也會因為缺乏相關配套執行措施而就此作罷。再加之濕地保護行政執法人員在具體執行過程中對是否處罰以及處罰程度輕重具有一定的自由裁量權，執法不嚴現象不可避免。執法不嚴導致執法效率低下，濕地保護工作也很難取得預期效果。

(三)執法機構之間權責不明

綜合管理與分部門管理相結合的模式是當前我國首選且最相適宜的環境管理模式，這是由濕地本身獨特的屬性以及我國環境保護的管理模式所決定的。綜合管理與分部門管理相結合的模式的突出特點表現為環境主管部門負責統一協調指揮，各職能部門在其職能范圍內充分發揮自身的管理優勢，以此來有效地保護環境資源。針對濕地保護工作，黑龍江省也采取了這一管理模式[3]。然而，黑龍江省濕地保護執法機構相互之間權責分配不明且定位不清不楚，相關執法部門間職責劃分也存在一定問題，一旦出現自身利益與全局利益的博弈，這些部門出于狹隘的利己利益考慮，便會導致 “執法密集地帶”和 “執法真空地帶”的產生，而這兩種地帶的存在都將增加環境行政執法的難度，影響執法的效率。

(四)行政執法監督機制不健全

“濕地的保護與利用的監督管理工作，是濕地保護工作的重要組成部分?！睗竦乇Ｗo的相關部門應遵循縱向指導和橫向監督的協作機制，逐步改進濕地保護行政執法的法律監督工作，以達到切實有效的執法效果。根據濕地保護的相關規定，濕地保護的執法監督工作由各級環境保護部門負責。在具體的濕地保護執法監督實踐中，農業、林業等相關部門承擔了濕地保護執法工作的主要任務，而環保部門則擔負著濕地保護的執法監督任務。農林部門和環保部門隸屬于同一行政級別，二者并沒有地位高低之分，這就為濕地保護執法的監督工作埋下了隱患。

四、完善濕地保護行政執法的建議

法律的執行不是棉花棒，而是殺手锏。健全的執法體系理應是濕地保護執法工作中著力刻畫的點睛之筆。相對完善的行政執法體系是黑龍江省濕地保護工作得以有效開展的前提，唯有完善好濕地保護的執法體系，才能更好更有效地保護黑龍江省的濕地資源。

(一)提高執法隊伍的整體素質

內因是決定事物發展變化的關鍵原因。執法隊伍的自身素質作為內因，也是影響執法效果的至關重要的一環，執法隊伍的整體素質得到了提高，濕地保護的執法工作才能更順利地開展。第一，濕地執法人員的培養、培訓應得到重視。黑龍江省的濕地自然保護區應在切實考察好自身所具備的各種條件的基礎上，積極培養具有法律專業知識及濕地保護專業知識相結合的復合型人才，以滿足濕地保護實際工作的需要，執法人員的深入教育工作也是勢在必行的一項重要工作，經過深入培訓的執法人員才能在以后的工作中不斷提高執法水平。第二，要逐步加大對濕地自然保護區的資金投入，及時更新濕地保護行政執法的相關配套設施，提高濕地保護執法手段的科學性和可持續性。目前黑龍江省濕地保護執法方式是相對落后的，有關部門應該增加對濕地保護的經費投入，在滿足各方面條件的情況下，可以向國家申請財政撥款，也可以吸納社會資金，改造和更新濕地保護執法的配套設施，保證執法工作的順利進行。

(二)加強行政執法力度

針對濕地保護行政執法不嚴問題，嚴格執法、加大力度以及明確違法處罰的具體方式是勢在必行的。黑龍江省現行有關法規及政策關于破壞濕地行為的處罰方式,規定以可能且可行的方式予以恢復原狀的相對較少。而在實際的濕地保護工作中，針對已經被破壞的濕地,最好的補救辦法莫過于恢復原狀。因此,針對可以恢復原狀的濕地破壞行為,理應首選恢復原狀作為行政處罰的補救措施。針對無法恢復原狀的破壞濕地行為,則應依據相關法律規定予以處罰?；謴驮瓲钪诹P款而言，給予行政執法人員的自由裁量權并沒那么多，這樣就相對減少了行政執法人員在濕地保護執法過程中的不處罰及處罰不當問題，加大了行政執法力度[4]。

(三)明確執法機構間的權責關系

明確濕地保護執法機構之間的權責關系，有利于理順行政執法機構之間的相互關系，可以有效地防止相關部門推諉責任，同時又能確定濕地保護執法工作的管轄權限這一重要問題，黑龍江省濕地資源保護工作也能得到進一步開展。第一，要把濕地認定工作放在首位?！逗邶埥竦乇Ｗo條例》第一章總則第三條規定：“本條例所稱濕地是指自然形成的具有調節周邊環境功能的所有常年或者季節性積水地段，包括沼澤地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等，并經過認定的地域?！边@一規定所包含的意思可簡要表達為：濕地是指那些 “經過認定的地域”;而非經官方認定的地域,無法成為法律上的濕地，即不受法律保護。要明確執法機構間的權責關系，就要做好濕地認定工作[5]。濕地認定工作需要由具有相關專業背景的專業人士進行，因此應在黑龍江省人民政府的組織下，召集相關部門和專家、學者組成濕地認定委員會作為專門的濕地認定組織。第二，要著力構建濕地保護協調機制。濕地保護是一項系統而繁雜的工程，需要各個相關部門的密切配合，這就要求濕地保護相關部門之間以及部門內部之間能夠進行有效的支持和協作，以此來提高濕地保護的整體執法實效，帶動黑龍江省濕地保護工作有條不紊地深入進行[6]。

(四)健全執法監督體系

濕地保護執法的法律監督體系是否完善關乎濕地保護行政執法工作能否順利且有效地繼續開展，相對健全的濕地保護執法體系也會促進公平、公正在行政執法中的實現。首先，要進一步完善濕地保護執法監督的相關法律、法規。其次，要加強行政執法監督機制。省級環保部門與下屬各級環保部門充分發揮自身的部門職責，針對特定的濕地保護區開展實地勘察工作，深入地進行濕地保護的分析統計工作。市縣級的環保部門中沒有設置專門的執法監督機構的，根據實際情況，如確有必要，應設立相應的執法監督機構。最后，要加強社會輿論監督。充分利用當今社會發達的網絡、媒體等資源加強對濕地保護的社會輿論監督。通過健全執法監督體系，讓黑龍江濕地保護行政執法在陽光下有效開展。

五、結語

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！币徊糠墒羌埨匣⑦€是真老虎，關鍵在于執行。黑龍江濕地保護是一項復雜的系統工程，任重而道遠。其中，濕地保護的行政執法工作的必要性和緊迫性是顯而易見的。完備的濕地保護行政執法體系需要多方面的攜手努力，它既要求行政執法主體具備相應的綜合素質，又要求建立完善的配套政策、規定，更需要對執法工作的有效監督。

[1]劉士奇,盧云峰.黑龍江省濕地保護修復的現狀與政策研究[J].環境保護,2014,(8).

[2]梅宏.濕地保護訴求中的《環境保護法》修訂與適用[J].華東政法大學學報,2014,(3).

[3]姜明安.規范行政執法裁量權,確保依法公正執法[J].中國法律,2014,(1).

[4]中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室.濕地保護管理手冊[K].北京:中國林業出版社,2013.

[5]種國旗,周玉華.黑龍江省濕地保護法治問題研究[J].學理論,2012,(4).

[6]張麗麗.黑龍江省濕地保護法律問題研究[D].哈爾濱：東北林業大學，2012.

[7]譚偉君,王躍先.黑龍江流域濕地資源保護法律問題研究[D].哈爾濱：東北林業大學,2004.

[責任編輯:范禹寧]

2015-11-05

2014年度黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“美麗中國理念下我國濕地立法研究”(14D003)

卞文忠(1963-)，男，遼寧興城人，教授，碩士研究生導師，主要從事法學和社會學研究；付冰瑤(1988-)，女，黑龍江五常人，2014級憲法與行政法學碩士研究生；秦玉峰(1959-),男，山東文登人，教授。

D922.1

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1008-7966(2016)01-0019-03