我國互聯網彩票業重啟之路上的法律問題分析

汪千力

(武漢大學　法學院，湖北　武漢　430072)

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我國互聯網彩票業重啟之路上的法律問題分析

汪千力

(武漢大學法學院，湖北武漢430072)

摘要：我國互聯網彩票業在開創了火爆銷售局面后卻突然接到了一紙停業整頓通知，且并未在今年年初如期拉開重啟大幕。此次專項審查行動揭露出了傭金分配失衡、公益金去向不明、“坐私莊”現象頻發以及未成年人購彩等諸多亂象，同時也顯示出了《彩票法》缺位狀態下監管工作開展的混亂局面。在重啟前夕，有必要將當前暴露出的問題與《彩票法》的制定統一起來，在解決這批問題的同時實現監管體制的重組和工作思路的轉變。

關鍵詞：互聯網；彩票；彩票法；傭金；公益金；監管

我國互聯網彩票業自2015年2月底開始大面積暫停銷售業務以來，在經歷了一年多的行業整頓后，并未在2016年年初傳出坊間普遍猜測的“重啟”消息。在這暫停銷售的一年多時間內，福利彩票、體育彩票的銷售額均遭受了巨大沖擊。據資料顯示，2015年全國共銷售彩票3678.84億元，相比上一年度減少144.92億元，下降幅度達5.6%[1]。2016年作為擁有奧運會、歐洲杯等諸多重量級賽事的“體育大年”，自然將掀起體育彩票銷售的新一波高潮?；ヂ摼W彩票業能否適時而有序地重啟，將直接影響新一年度的彩票業整體銷售額，關乎“互聯網+”時代背景下的兩大傳統產業的融合步伐，同時也將為今后《彩票法》的制定積累實踐經驗。

一、回顧：火爆市場遭遇突然降溫

2014年6月舉行的巴西世界杯在給全中國球迷帶來又一個足球盛宴的同時，也促進了我國體育彩票業的快速發展。隨著智能移動設備的普及、互聯網彩票業務的開展以及球迷人數的擴增，互聯網彩票業從彩票銷售總額中分得的“一杯羹食”已不再是一個小小的數目。據資料顯示，2014年全國彩票銷售額為3823.78億元，而互聯網彩票銷售額就達到了850億元，僅競彩足球這一票種在世界杯的首個比賽日便實現了1.5億元的單日銷量，甚至可以用“火爆”來形容[2]。與此同時，互聯網彩票業的迅猛發展也吸引了越來越多的博彩網站投資，各類大大小小的彩票經營網站如“雨后春筍”般紛紛涌現。截止2014年年底，我國境內注冊的彩票銷售網站數量已超過300家，世界杯期間，淘寶、騰訊等幾大主要的網絡彩票銷售商的營業額達到了平時的十倍。世界杯的狂熱將互聯網體育彩票業推上了更高的平臺，以體育彩票為依托，各大彩票銷售網站同時也在銷售種類中加入了福利彩票的常見彩種，帶動了傳統彩票類型的發展?；ヂ摼W彩票業的發展在增加彩票總體銷售額的基礎上，還實現了電信、網絡、體育、慈善等事業的新一輪融合，成為了我國“互聯網+”發展戰略中的一支新興力量。

正在社會各界對互聯網彩票業的發展前景紛紛叫好時，監管層的整頓行動卻在暗中悄悄拉開了序幕。2014年11月，審計署開展了互聯網售彩情況全面審計行動，由18個省、自治區、直轄市的特派辦分別負責該區域內的售彩資金審計工作。緊接著，2015年年初，財政部、民政部、體育總局先后下發了互聯網彩票銷售業務審查的有關文件，由行業內部的自查自糾轉變為全行業接受上級組織的調查整頓。這次專項治理行動揭露了互聯網彩票業在迅猛發展背后所掩蓋的諸多違法、違規亂象，自2015年3月起，各大互聯網彩票銷售商紛紛宣布無限期暫停自身開展的業務。2014年，我國互聯網彩票業取得了世界矚目的銷售業績，卻也在經歷了曇花一現式的“火爆”后，突然遭遇到了大幅度降溫。

二、分析：灰色地帶缺乏有效監管

我國的互聯網彩票業具有誕生晚、發展迅速、專業技術性強等幾大特點，對現行有關法規及執法部門工作機制提出了新的挑戰。一方面，在法規制定的層面上，《彩票管理條例》以及《彩票管理條例實施細則》未對彩票發行費用在省級彩票中心和網絡銷售商之間的分配比例，以及公益金跨行政區域的流動性問題做出限定；另一方面，在技術操作的層面上，現行的監管工作難以對網絡銷售過程中出現的“坐私莊”及未成年人購彩現象做出積極應對?？梢哉f，互聯網彩票業的誕生和成長歷程一直以來處于一個較為尷尬的灰色地帶。

1.傭金分配失衡

在互聯網彩票的銷售模式上，各大運營商基本上實行的是一種“移動終端購票，省級彩票中心出票”的“代購”型合作經營模式，購票、出票程序同時進行，并以電子交易憑證代替傳統的紙質票據。在這種合作式的經營模式下，彩票銷售傭金的分配比例成為了各銷售平臺最為關心的問題。按照現行的行業規定，彩票銷售額的50%用于支付獎金，35%作為公益金上繳國家，剩下的15%作為彩票發行費用(也即俗稱的“傭金”)，在彩票發行機構和代銷點之間進行分配。一般而言，實體代銷點所分得的傭金比例在7%左右，而新型互聯網銷售者所分得的傭金通常會高于這一數字，甚至最高達到了12%。在展現出巨大的銷售潛力后，互聯網彩票銷售商在與省級彩票中心傭金分配的博弈上已開始占據優勢地位，一些省份的彩票中心已將互聯網彩票銷售商視為提升銷售業績的新“法寶”，在傭金分配協商中持讓步態度[3]。在《彩票法》尚未制定的情況下，傭金分配方案呈現出了“市場化”的特點，方案協商制定的過程中很容易形成彩票中心工作人員與彩票經營商串通牟利的局面，造成彩票監管部門的腐敗。

2.公益金去向不明

在互聯網彩票銷售額呈跨越式增長的情形下，從中按照35%比例提取的公益金的數額已相當可觀。除部分上繳國家統籌外，公益金的剩余部分則留在地方，一些省份的彩票中心為更好地完成銷售目標，紛紛與一些大型互聯網彩票銷售商簽訂優厚的傭金協議，而本省彩民的公益金，則通過網絡渠道流入其他省份[4]。公益金跨區域流失的現象與我國現行的按行政區域劃分的彩票管理體制相關。一方面，不受行政區劃限制的網絡銷售商為追求更優的傭金分配比“待價而沽”；另一方面，各省彩票中心也在為提升銷售額而不惜一位做出讓步，這樣的局面顯然將違背彩票公益金設立的初衷。此外，因管理主體繁多(通常是民政、體育以及財政部門)、使用規則不明確以及上位監管機制的缺位，留存于地方的彩票公益金極容易遭到挪用。在此次專項審計行動中，山東省就揭露出了濟南市超出福彩公益金規定使用范圍，支付市民政局下屬4家福利企業在職人員“五險”的違規操作行徑[5]。

3.“坐私莊”現象頻現

“坐私莊”(也被稱作“吃票”)是全世界博彩界所難以禁止的一種違規操作現象，通俗而言，即是代銷者收受了彩民的投注資金，卻并未在彩票中心端口完成出票，一旦彩票未中獎，該投注資金就被代銷者侵吞。按照概率計算邏輯，中獎畢竟屬于小概率事件，而中獎金額與中獎概率的乘積遠小于投注總金額，成為“莊家”的代銷者可以對小額中獎彩票自行支付獎金，也可以在巨獎產生時通過關閉網站跑路以逃避支付。以足彩賠率玩法為例，其具有投注大、開獎快、賠率小、返獎金額與投注金額掛鉤等特點，彩民不可能僅憑單注彩票贏得大額獎金，彩票銷售商還可以與域外博彩網站取得聯系，獲取最新的賠率信息，對勝負把握較大的比賽有選擇地“不出票”。因此，賽事競猜類彩票成為了“坐私莊”現象的高發地帶，在我國大大小小300余家彩票銷售網站中，難免會有漏網之魚出現。

4.未成年人購彩難以限制

現階段我國互聯網彩票銷售過程中體現出的另一大問題便是未成年人購彩現象難以得到有效管控。隨著電腦、手機在低年齡層的日益普及，未成年人只需將其他成年親朋好友的銀行賬戶綁定在注冊賬號上，便可以很輕松地完成購彩流程。體育賽事所帶來的激情狂熱不分年齡，但體育彩票銷售的對象中決不允許有未成年人的身影。一方面，未成年人購彩現象的頻發與各經營者為追求銷售額而不加區分的廣告投放有密切聯系；另一方面，互聯網彩票銷售中個人真實身份信息的審核機制的缺失也為未成年人購彩現象的發生提供了便利。在《彩票法》尚未制定的情況下，對于向未成年人售賣彩票的現象缺乏嚴厲有效的監督、制裁機制，那些秉承著“追求利潤最大化”經營理念的互聯網彩票銷商便有可能會在銷售過程中忽視這一方面的監管。與此同時，因法制宣傳的不到位，一些家庭對家中未成年子女的購彩現象也會秉持放任姿態，“孩子喜歡看球，暑假花點零花錢買幾注彩票就當娛樂一下?！?/p>

三、建議：《彩票法》的立法展望

迄今為止，我國彩票發行、監管工作所依據的高層級規范性文件僅有國務院頒布的《彩票管理條例》，以及財政部、民政部、體育總局聯合制定的《彩票管理條例實施細則》等部門規章，整個規則體系的效力層次相對較低，在實際操作中還常常出現同效力層級的部門規章之間發生沖突的現象[6]。按照前文的分析思路，在技術水平一定的前提下，不同的制度安排仍可以帶來不同的經濟效益與社會效果。在互聯網彩票業拉開重啟大幕的前夕，有必要結合新時期彩票銷售中暴露出的問題，對今后《彩票法》立法工作中互聯網彩票業部分從法律規則和法律原則兩個層面提出幾點建議。

1.出臺準入機制

目前我國300多家互聯網彩票銷售商所開展的大多都是一種具有“代購”性質的營銷活動，僅有“500彩票網”和“中國競彩網”等幾家網站獲得了有關部門頒發的營業許可，真正具備完整意義上彩票銷售資格。在全行業停業整頓的這一年多時間內，仍然有一些小型彩票銷售網站通過與實體代銷點建立聯系，實現了由網絡中心出票到實體代銷點出票的模式轉變，可以說互聯網彩票銷售這一領域依然是暗流涌動。因此，《彩票法》的制定應當重新考慮發放互聯網彩票銷售牌照的問題，可以對擁有良好銷售記錄，并且沒有違法違規操作行為的網站有限制地發放運營牌照，以改變傳統的“代購”格局。這樣一種嚴格的市場準入機制，一方面可以在運營資質上實行嚴格把控，以減少“坐私莊”及未成年人購彩現象的發生頻率；另一方面還有助于形成良好的市場競爭局面，增加傭金分配和公益金使用的透明度。

2.制定分成細則

現階段互聯網彩票銷售商在與省級彩票中心的對話中處于強勢地位，對于按彩票銷售額15%留存的傭金分配享有更加主動的話語權，一定程度上助長了區域間傭金分配失衡、公益金流失他省等亂象?，F行的《彩票管理條例》和《彩票管理條例實施細則》對于傭金的分配僅做了原則上的規定，對互聯網銷售商與彩票中心的分配比例沒有進行明文限制，彩票傭金分配格局呈現出“市場化”的發展特點。因此，在進行相關立法工作時，應當確立傭金分配比例的上、下限，以略高于實體銷售點7%的分配比例，至高不超過10%為宜，并允許各省網絡中心結合當前本省范圍內互聯網彩票銷售的總體情況，在每一年度浮動制定具體的分配方案，呈上級監管部門批準備案。

3.統一監管體制

經過多年的發展，我國已形成了福利彩票與體育彩票銷售并行的格局，并分別由民政部與國家體育總局分別負責福利彩票和體育彩票的發行、銷售和監管工作。在這樣一種“各自為營”的運行體系中，彩票銷售管理工作的具有極大的封閉性，包括廣大彩民在內的外部監督力量難以有效介入，監管者對內部信息的披露常常是諱莫如深。各部門對銷售工作中暴露出的問題實行的是一種內部自我監管的工作模式，在公益金遭到挪用等問題發生時，成為了“自己案件的法官”。因此，在進行《彩票法》立法創設時，應當對彩票的經營、監管兩條線作必要區分，賦予獨立于民政、體育的專門部門以監管職權，將福彩、體彩、實體售彩以及互聯網售彩的監管機制納入統一渠道，并嚴格按照《政府信息公開條例》增加彩票銷售、分成、公益金適用等重要數據信息的透明度，接受社會監督。

4.保護產業發展

隨著“互聯網+”時代的到來，以網絡平臺為依托而實現的傳統行業快捷疊加將有助于進一步開發經濟增長的內生動力，快速崛起的互聯網彩票業正是順應了國家新一輪發展戰略的時代產物。在該行業誕生初期，各類違規操作現象的出現是商家創新探索的超前性與監管體制的滯后性發生沖擊的結果，部分網絡銷售商在進行營銷活動時難免會在無意中觸及到法律的“紅線”。法律制定的目的始終在于保護經濟的發展，在對全行業進行嚴格整頓的同時，不能因力度把握不當而打消了商家提升銷售業績的積極性。因此，《彩票法》制定應當秉承“保護先行、打擊為輔”的立法原則。允許各省市彩票監管部門結合本地區實際工作情況，制定具體工作細則，對重大違法、違規經營者予以嚴格懲戒，對輕微違規者予以督促整改，對優秀運營商的營銷模式加以表彰，在行業內部予以推廣，并將考核結果定期公布于眾，從而有序引導整個互聯網彩票業的健康發展。

互聯網彩票業的發展就像一條大河，河的左岸是資本流通，右岸是法律監督，上游是國家對促進國民經濟增長的孜孜追求，下游是彩票行業市場運作的嚴格監管。自2001年我國第一次開展互聯網彩票銷售的實踐以來，互聯網彩票業已經歷了大大小小一共5次的停業整改行動。每一次整改工作貌似已經解決了眼下所有的問題，卻似乎又始終跟不上彩票市場發展的時代步伐。針對目前互聯網彩票業所呈現出的巨大發展潛力，有必要出臺一部高效力層級的《彩票法》，為當前的運營、監管工作提供指導，此次重啟之路上的工作重點便放在了“出臺準入機制”、“制定分成細則”以及“統一監管體制”三個方面，同時也必須以法律原則的形式將傳統的“懲戒為主”的工作思路轉變為“保護先行、打擊為輔”，力爭為今后我國互聯網彩票業的蓬勃發展開創新的局面?？梢灶A見，經過長時間休整的我國互聯網彩票業會在不久的將來迎來更加規范的發展空間。

參考文獻：

[1]新華網.2015年全國彩票共銷售3678.84億元，同比下降3.8%[DB/OL].(2016-01-22)[2016-03-17].http：//news.xinhuanet.com/lottery/2016-01/22/c_1117864120.htm.

[2]人民網.“變異”世界杯：首場比賽日單日銷量超過1.5億[DB/OL].(2014-07-01)[2016-03-17].http：//caipiao.people.com.cn/n/2014/0701/c373276-25222974.html.

[3]姜華山.互聯網彩票叫停幕后[J].發現，2015(4)：75-77.

[4]武威.網彩為何被叫停[N].廣州日報，2015-03-05(10).

[5]財新網.彩票審計6月中旬公布，劍指公益金挪用[DB/OL].(2015-06-12)[2016-03-17].http：//economy.caixin.com/2015-06-12/100818771.html.

[6]李怡.中外體育彩票業政策法規比較[J].武漢體育學院學報，2008(2)：39-43.

(責任編輯：陳道斌)

Analysis of Legal Problems in the Restart Way to China’s Internet Lottery

WANG Qianli

(School of Law， Wuhan University， Wuhan 430072， China)

Abstract：China’s Internet lottery industry had created a booming market in 2014， however， it suddenly received a notice of stopping the business for a internal reflection， which is still in function at the beginning of this year. This special review action has revealed some chaotic phenomenons like the unbalance of commission distribution， the uncounted public welfare fund， the existence of private banker， selling lottery to juveniles and many other problems that happened because of the absence of Lottery Law. Before the restart， these problems should be bounded with the Lottery Law’s legislation. The lottery supervision system should be reconstructed， and the work ideas should be switched as well.

Key words：Internet； Lottery； Lottery Law； Commission； Public welfare fund； Supervision

收稿日期：2016-03-19；

修訂日期：2016-04-12

作者簡介：汪千力(1992— )，男，湖北武漢人，武漢大學法學院碩士研究生。

中圖分類號：D912.29

文獻標志碼：A

文章編號：2095-4476(2016)04-0045-04