“省直管縣”財政體制改革問題及解決路徑

□文/孫思華（河北經貿大學　河北·石家莊）

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“省直管縣”財政體制改革問題及解決路徑

□文/孫思華
（河北經貿大學河北·石家莊）

［提要］國家經濟的穩定發展受到財政體制優劣的影響，我國自實施“省直管縣”財政體制改革到2015年底，除民族自治區外，“省直管縣”的財政體制改革在各省全面有序展開。由于財政體制改革沒有統一的規劃，財政體制改革雖然有了很大的突破，但還是存在事權與財權不匹配、公平和效率難以兼顧、缺少相應的監督管理機制等缺陷。針對這些缺陷，并結合我國現狀，政府應推進行政體制改革，對事權與財權進行清晰界定，以獎代補，分類指導，完善相關配套制度，推動縣域經濟穩健發展。

關鍵詞：改革模式；現實問題；解決路徑

收錄日期：2016年3月25日

一、“省直管縣”財政體制改革的內涵

“省直管縣”財政體制是將我國現有的中央、省、市、縣、鄉五級行政體制所對應的四對財政關系即中央對省、省對市、市對縣、縣對鄉打破，在現有的行政隸屬關系不變的情況下，直接建立起來一種省對縣、市的財政體制。財政體制“省直管縣”改革，是省政府與縣政府的財政之間在收支范圍、轉移支付、財政結算等方面直接關聯的改革舉措。改革所依據的核心思想是“留利于縣”，從而緩解縣政府的財政困難，達到“保工資、保運轉、保民生”的目的，確保我國經濟穩健發展。

二、“省直管縣”財政體制改革現實問題

（一）事權與財權劃分不明確?！笆≈惫芸h”財政體制改革只是建立了省與縣之間的直接財政關系，但縣的人事權仍然要經過市向省里上報，也就是五級行政體制對應的是三級財政體制，這本身就是一種結構上的不合理和不對稱。自分稅制改革開始后，中央和地方政府之間的事權和財權重新得到了界定，然而在省級以下的市、區、縣級的各級政府間的權責錯雜，沒有明確的界定，從而造成了“有利互爭、有責互推”的問題。財政收支劃分是“省直管縣”財政體制改革的核心問題，但部分省并沒有對此進行明確劃分。雖然實行“省直管縣”財政體制改革，減少了財政層級，但縣級政府的人事權依舊要由市級向省級匯報，縣域的發展不得不受到市的約束?？h級政府的財政收入會被市級“抽頭”，影響了財政體制的制度功效。

（二）難以實現公平與效率的兼顧?！笆≈惫芸h”財政體制改革實行的目的之一就是為了達到社會主義市場經濟條件下所追求的公平與效率。然而，公平與效率，在市場經濟條件下，讓二者達到平衡是一大難題?？傮w而言，我國的經濟發達地區，主要集中在東部沿海城市，是我國財政收入的主體。從效率原則看，我國的財政收入分配應該集中到發達地區，用來做大做強，從而達到較高的經濟發展水平，帶動周邊地區經濟發展。從公平原則看，則應該縮小城鄉差距，重點扶持落后地區。具體到我國大部分省級政府，由于地域廣闊、人員眾多，省內的縣與縣之間同樣存在發展不平衡的現象。實行“省直管縣”財政體制改革，可以在一定范圍內平衡縣級財力、減小差異。但按此實行，省級政府會從發達地區的納稅收入中集中更多財力用于落后地區的省級財政轉移支付，發達地區的積極性必然會降低，可省級政府又要靠經濟發達地區帶動周邊地區發展。

（三）缺少相應的配套措施和監督機構。在實行“省直管縣”財政體制改革之后，縣級政府直接面對省級政府，存在著較大的工作難度，縣級政府的畏懼心理和省級政府的施壓，會造成交流不暢、雙向交流困難。加之直管單位過多、權責界定不清，縣一級發展的積極性和自主性受到了抑制，可以說一定程度上削弱了其管理作用。除此之外，“省直管縣”財政體制中還缺少在預算及相關規定執行到位情況等方面的監督。在實行財政體制改革后，發改委管理的項目仍然要通過市級進行申報，而市級又減少了對縣級的扶持力度，沒有把省管縣和其他縣同等考慮，在缺少監督的情況下，一定程度上阻礙了其經濟的發展。

三、“省直管縣”財政體制改革問題解決路徑

（一）逐步推進“省直管縣”從財政向行政的過渡。我國現行的是五級政府構架，實際上完善的分稅制不可能在五級政府體系中建立。因此，應將職權和稅收收入進行進一步的劃分。將國事、民生的決策職權歸于中央，將關稅、消費稅等主體稅種劃為中央稅。而省級政府則主要負責義務教育、公共衛生、社會保障等事務，將營業稅作為主要的財政收入?？h市級政府應將工作重心調整到提高提供符合本地居民偏好的公共服務的保障能力上面來，增強服務意識，造福鄉土百姓，維持運轉，起好串聯作用，將上級政府與人民大眾的需求結合起來?？h級政府可以適當開征物業稅，并將其作為主要財政收入來源。

（二）對責任和權力進行清晰定位。明確省與市、縣的權力和責任的關系主要是明確各級政府的行政職責權限，減少市級和縣級政府的權利重疊和職責界定不清晰的問題。要在五級行政體制下實行三級財政體制在短期內實現難度很大，需要協調市縣級政府的職權和責任，使縣級政府在財政方面擁有更多的自主權，承擔更多的職權和責任。在努力達到市縣級財政較為平等的前提下進行統籌，明確省、市、縣的職權和財權的劃分。概括地說，我國行政體制改革的目標是建立服務型政府，在不斷擴大縣域政府經濟管理職權的同時要按照市場經濟體制相應的調整其職能。

（三）立足縣情的分類指導、以獎代補?！笆≈惫芸h”財政體制改革與原先的市管縣財政體制相比，省級財政的分類指導線條更粗，適用性下降。省級政府應在縣級政府的配合下充分了解各縣縣情，因地制宜，在綜合考慮縣域經濟的發展水平和資源狀況的情況下，按區域進行劃分，以小區域模式進行管理，完善和健全區域性政策及分類指導制度，發展縣域的特色經濟。以獎代補是在兼顧效率與公平的前提下，通過探索開辟更多的財政收入路徑和給予適當的政策傾斜，擴大對其轉移支付的力度，使“省直管縣”財政體制中的農業生產大縣提高自身財政的“造血”功能。例如，以農產品為依托的縣域可以將農業與手工業、農業與旅游業結合起來，發展特色鮮明、具有地方色彩的區域性經濟發展模式。

（四）完善相關配套措施?！笆≈惫芸h”財政體制的改革是一項龐大的工程，為保證改革順利完成，有必要進行相關配套措施、制度的改革，建立健全省、市、縣各級政府監督機構，減少基層政府的行為偏差。從監督機制來看，必須從上、下兩個方向進行監督，才能保證縣級財政的支出真正用到人民的身上。省級政府要為其補貼款項和轉移支付的去向把關，市級政府應擁有相應的監督管理權限，形成對縣級的約束?？h級政府應及時準確地公開財政收支狀況，以方便廣大人民群眾及時了解情況。此外，應設立相應的答疑和舉報制度，確保各項補貼款按照國家要求發放到位、稅收合理利用，從而形成有力的社會輿論體系和監督體系。

四、結論

“省直管縣”財政體制改革是一項涉及利益格局調整的重大舉措。但其在提高縣域經濟發展速度、加快縣級政府財政職能轉變上取得顯著成效的同時，也暴露出了一些問題。為推進改革的順利進行，解決財政體制改革后與行政體制不平衡所帶來的一系列問題。政府應該充分發揮自身主觀能動性，提高創新意識和服務意識，進一步理順省以下政府間事權劃分及財政分配關系，建立與財政體制改革相配套的監督管理機制。

主要參考文獻：

［1］張占斌.加強省直管縣改革的頂層設計和規劃［J］.行政管理改革，2011.6.

［2］鄭奕.公共財政體制演變中的中央和地方財政關系研究［D］.重慶：重慶大學，2010.8.

［3］房寧.浙江經濟與中國發展·政府管理卷［M］.中國社會科學出版社，2012.

［4］孫學玉.強縣擴權與省直管縣（市）的可行性分析［J］.中國行政管理，2010. 6.

中圖分類號：F81

文獻標識碼：A