南水北調干線工程建設用地手續辦理問題及對策分析

王其同, 孫延寧

(1.南水北調東線山東干線有限責任公司,山東濟南 250013；2.山東省水利科學研究院,山東濟南 250014)

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南水北調干線工程建設用地手續辦理問題及對策分析

王其同1, 孫延寧2

(1.南水北調東線山東干線有限責任公司,山東濟南 250013；2.山東省水利科學研究院,山東濟南 250014)

摘要用地手續辦理是我國土地管理中的法律規定，也是工程建設、竣工驗收和征遷安置驗收的前提條件，更是落實和明晰工程項目用地所有權的重要條件。該研究多角度系統分析了南水北調干線工程建設用地手續辦理存在的問題，包括政策法規的銜接和落實問題，技術程序方面的繁鎖耗時，以及工程實施過程中的諸多影響因素，有針對性地從政策、技術和實施管理3個層面提出了解決相應問題的對策。

關鍵詞南水北調；用地手續；問題；對策

截至目前，南水北調干線工程已基本建設完成，干線工程總長超過2 000 km，永久占地，臨時用地，搬遷安置人口超過20萬，涉及北京、天津、河北、山東、江蘇、河南、湖北等7個省市。干線征遷工作涉及面廣、政策性強、實施情況復雜。但在工程建設和征遷實施過程中，工程建設用地手續辦理困難問題尤為突出：一方面，已開工項目的永久用地手續難以辦理；另一方面，部分新開工的控制性項目甚至連先行用地手續也難以辦理，嚴重制約和影響到工程建設的順利進行。筆者從政策法規、技術程序、工程實施過程3個層面分析了南水北調干線工程建設用地手續辦理存在的問題，并從各個層面提出了針對性的解決對策。

1南水北調干線工程建設用地手續辦理問題分析

1.1政策層面問題

1.1.1耕地占補平衡。按照土地管理法律法規相關規定，對于耕地采取“占一畝，補一畝”的原則進行補充，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應按照各省規定繳納耕地開墾費。對于耕地開墾費，各省、自治區、直轄市人民政府規定的耕地開墾費下限標準的70%收取，但在各省具體實施中阻力較大：一方面，各省耕地占補平衡后備資源十分緊缺；另一方面，工程計列的耕地開墾費不足，致使占補平衡不能落實，影響了用地手續組卷工作。

從江蘇、山東等省的情況看，即使國家批準調概，將耕地開墾費調至市場價格(超過30萬元/hm2)，由于地方耕地后備資源不足，地方發展依賴性較高，也不能有效地落實耕地占補平衡。因此，南水北調東中線工程征地報批需要解決的首要問題，是國家有關部門充分重視各省后備資源實際，從國家層面對工程的耕地占補平衡提出切實可行的解決方案。

1.1.2征地補償政策。隨著我國經濟快速發展，國家不斷出臺新的征地政策，客觀上增加了南水北調工程的征地難度。

1.1.2.1土地補償。南水北調工程點多、線長、面廣，征地工作既涉及干渠沿線城市、農村，又涉及丹江口水庫淹沒區和移民安置區，情況十分復雜。因補償政策、設計規范、農村與城市差別、補償投資概算審批時間不同等原因，補償標準也存在差異。以農村集體土地類別中最有代表性的水澆地為例，已審批項目東線平均37.5萬元/hm2，中線平均39.0萬元/hm2，而沿線各省同地同價政策規定的平均水平約為54.0萬元/hm2。城市規劃區范圍的補償標準則更高，差異性也更大。

1.1.2.2臨時用地復墾。由于南水北調工程的特殊性，為保證工程建設目標按期實現，臨時用地手續辦理常常采取超常規的辦法進行，與國家現行的政策規定存在一定的差異。如河北省政府有關文件規定，南水北調工程臨時用地協議由建設單位(實際通常是現場建管單位)與當地村級經濟組織簽訂，土地補償費兌付給村集體和農民個人后交付施工單位開展工程建設；工程建設完成后，經地方政府組織完成復墾合格后退還村集體和農民個人。山東和江蘇等省也采取類似超常規辦法實行，臨時用地復墾方案編報及用地手續報批等程序在工程開工后陸續補辦。

1.1.2.3被征地農民社會保障。2006年《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院第471號令)規定水利水電工程執行前期補償、補助，后期扶持的可持續發展政策，并沒有規定要求繳納必須被征地農民社會保障金。2007年勞動和社會保障部、國土資源部《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》(勞社部發〔2007〕14號)則規定被征地農民社會保障費用不落實的，一律不予報批征地。目前，我國的高速公路、鐵路等辦理征地手續時都按規定繳納了被征地農民社會保障金，南水北調工程由于初設批復時就沒有社會保障資金，所以在辦理征地手續時遇到很大困難[1]。

1.2技術層面問題

1.2.1征地紅線圖設計欠缺，影響勘界技術成果形成。南水北調工程由于工期緊，征地紅線圖設計單位往往按照土地利用規劃現狀圖進行設計，而土地規劃現狀圖一般5年調整完善一次，在征地實施過程中常常出現征地紅線圖設計與土地現狀不一致的情況，這就必須進行現場調整征地優化設計。如果現場調整優化設計帶來征地位置、范圍、面積發生較大變化，將會使用地預審、林地可研、壓礦調查、地質災害評估等前期工作部分失效或者全部推倒重來，由于這些工作需要一定的審批程序、審批周期，將會極大影響征地手續辦理工作進度[2]。

1.2.2用地組卷工作反復多，難以一次性完成。南水北調工程建設過程中由于漏項或者設計變更常常導致新增建設用地的現象在所難免，所以建設用地組卷很難一次性完成。征地工作不斷出臺新的政策，要求征地報件不斷修改，往往一宗征地報卷尚未通過省級審查完成，又出臺了新的征地政策，導致必須對尚未上報的征地報卷進行修改。建設用地報批程序改變太快、報件要求數量多、材料復雜也使征地手續辦理起來較為繁瑣。

1.3實施層面問題

1.3.1征地工作組織與協調方面存在欠缺。南水北調工程征地要求各級人民政府負責，縣為基礎，各級南水北調辦事機構是具體實施的機構，而用地主體是項目法人[3]。很多情況下項目法人認為他們只承擔工程建設管理任務，征地及環境保障與己無關，各級政府和辦事機構則不認同，他們想更多地參與工程建設，在這一點上兩者觀點不一，導致征地工作配合上銜接不夠。

1.3.2勘測定界工作受諸多因素影響。農民人均土地占有量較少，被征地農民對土地依賴程度較高，對土地的補償期望很高，從而導致征地工作實施起來難度很大。歷史遺留的權屬、邊界爭議較多，在實施勘測定界外業時容易誘發相關問題集中爆發出來。許多地方由于群眾宣傳教育工作沒做好，再加上以往農民征地補償資金常常出現被截留的現象，群眾擔心同樣情況再次發生，常常出現阻礙征地工作正常進行的情況。

2對策與建議

2.1政策層面

2.1.1提高南水北調工程征地補償標準，實行同地同價政策?！洞笾行退姽こ探ㄔO征地補償和移民安置條例》從2006年7月頒布實施，而近幾年為適應經濟社會發展迅猛的態勢，國家對政策調整力度加大，征地補償從2009年陸續開始實施同地同價的區片地價政策，辦理征地手續組卷時要求征地按區片價進行補償，建議對《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》進行修訂，改征地補償按16倍地均產值補償為執行區片綜合地價政策，使水利水電工程征地補償與國家土地政策接軌。鑒于大中型水利水電工程征地和移民安置集中，修訂條例時應補充制定比其他工程更為優惠的政策規定，如采取項目扶持的方式扶持水利水電工程移民，真正落實“同地同價”和體現以人為本。

2.1.2明確南水北調工程被征地農民社會保障政策。將《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》中“后期扶持”修改為“被征地農民社會保障”，明確大中型水利水電工程實行被征地農民社會保障政策，將南水北調工程被征地農民納入社保范圍，明確社會保障金來源。辦理征地手續時，由建設單位將被征地農民社會保障金交省級勞動保障部門，由各級勞動保障部門負責落實，并向國土資源部門出具被征地農民社會保障落實證明。

2.1.3制訂臨時用地復墾政策。初設批復確定臨時用地復墾規劃方案和投資后，由縣級包干使用。明確相關各方責任：縣級人民政府負責組織相關各方進行設計，縣級南水北調辦事機構負責組織實施，縣級國土資源部門予以初步驗收，復墾效果由縣級人民政府負總責。臨時用地復墾方案由省級審查通過，最終驗收由省國土資源主管部門驗收，不再強制性要求復墾方案與征地手續報批掛鉤。

2.2技術層面

2.2.1強化規劃管理，節約用地。由于南水北調工程占地規模較大，因此務必將節約用地的理念貫徹到規劃設計中去。一是在可行性研究階段，要吸收土地管理相關專業的人才參與南水北調項目規劃設計，依據土地利用總體規劃進行選址選線，并專門對工程項目占地的必要性、占補平衡的可行性等進行充分論證和細化設計，方案比選時要將占地規模作為衡量方案優劣的重要指標；二是在初步設計階段，要進一步對工程占地進行優化設計，盡量減少占地；三是在審查時，要有國土資源管理行業的專家參與，由國土資源行業專家對工程占地情況進行專題審查，避免不合理占地。通過以上舉措，可達到節約用地、保護耕地的目的，并且可以減輕后期辦理征地手續的負擔和難度。

2.2.2加強設計管理，提高設計深度。南水北調工程規劃設計單位編制的初步設計報告經國家審查批復后，是實施階段征地移民任務與投資包干的基礎，為提高規劃設計的深度和精度，應采取以下措施：一是優化設計、節約用地，對于工程變更引起的新增建設用地，要貫徹優化設計、節約用地的設計理念，能夠通過優化設計解決的，盡量通過設計優化消化；二是加強南水北調工程設計合同管理，合同條款中強化規劃設計單位責任并落實獎罰措施，促使設計單位提高設計質量；三是早作安排，為設計單位留出充足的設計工作周期；四是搞好南水北調工程設計、施工組織設計與征地移民設計等上下游專業的銜接，提高設計準確性；五是實物指標調查要準確、實事求是，盡量避免設計掉、漏項問題的發生；六是征地移民投資概算編制時土地補償標準、類別應參考被征地位置土地利用現狀圖的地類、面積，附著物所采用的補償標準要切合實際，盡量按照國家、省、市頒布的最新標準，提高概算編制精度。

2.3實施層面

2.3.1堅持政府主導地位。土地審批的效率是各級南水北調辦事機構比較關注的的問題，要提高效率最重要的一條就是要變“坐等審批”為“主動爭取”。目前，相關法律、政策規定的土地審批的前置條件很多，比如法律規定占用林地、草原的項目，申報農用地轉用土地征收時需提供林業、草原主管部門批準或許可的手續；國家規定征地必須要制定被征地農民社會保障措施，社保費用不落實的不得批準征地。這些工作都需要地方政府、各級南水北調辦事機構、各相關部門的支持和配合。

2.3.2加強工程建設用地管理。一是加強工程永久用地的管理，二是加強臨時用地的管理。對于工程永久用地的管理，要按照工程需要，及時交付建設用地，及時辦理用地組卷手續，保障工程合法用地。對于工程臨時用地，加強臨時用地交付、使用、復墾、退還的管理，確保工程建設完成后，及時順利地交付給當地群眾。

2.3.3完善用地手續辦理機制。

2.3.3.1國土資源主管部門提前介入。要做好南水北調工程建設用地手續辦理工作，南水北調用地單位應提前就南水北調開工項目和用地情況跟國土資源主管部門溝通，并建議國土資源主管部門提前介入，提早熟悉南水北調項目占地規模和需辦理用地手續的工程情況。

2.3.3.2建立南水北調建設用地報批跟蹤服務制度。一方面南水北調用地單位應明確專人負責用地手續辦理全過程的工作，積極向國土資源主管部門匯報工程征地進展情況以及用地報批中存在的困難和問題；另一方面國土資源主管部門應主動做好服務，對南水北調建設用地手續辦理實行跟蹤服務，確保南水北調工程用地及時報批。

2.3.3.3重視臨時用地復墾。隨著國家臨時用地法律法規的完善，土地復墾方案逐步從法律和行政管理程序上得到強制性的保證。南水北調各設計單元工程、臨時用地復墾初步設計與國家新出臺相關政策技術要求相比，從設計深度、實施程序上都有需要進一步完善的地方。一是組織初步設計審核時要明確提出臨時用地設計質量要求，加強勘界、施工、移民3個專業的協同合作，設計單位在地質地形勘察和地表附屬物調查的基礎上，將主體工程施工組織設計方案與臨時用地方案及土地復墾方案三者結合起來通盤考慮，最大限度減少棄土和取土。二是完善工作機制,制定南水北調工程臨時用地管理辦法,明確用地協議的簽訂程序與責任、復墾義務、臨時用地使用監管、違規使用等內容。

2.3.3.4提高用地組卷工作效率和質量。改善圖件制印技術裝備，提高圖件圖表質量；加強業務培訓，強化責任意識，提高業務技能和工作效率高；從規劃、計劃、壓覆礦產資源調查、地質災害危險性評估等報批前期工作入手，加快用地報批速度。嚴格審查把關，對符合申報條件、資料齊備、報件規范、內容真實的，要及時受理，及時報批。切實避免因文書不規范、內容不齊備、圖件不清晰、文字不簡練、數據不準確等程序性原因導致退件。

3結語

南水北調工程建設用地手續辦理程序性強、環節多、難度大，通過認真總結南水北調工程建設用地手續辦理現狀及存在的問題，深入分析探討其成因，從項目規劃、設計、審查、批復、實施等各個階段各個程序提出了一系列政策、技術、實施方面的對策、建議和措施，使征地手續的辦理更加簡明、高效。

參考文獻

[1] 耿福明，王顯勇，季新民.南水北調工程征地移民實施與管理[M].北京：中國水利水電出版社，2007.

[2] 王顯勇，陳兆開，任澤儉.南水北調工程征地移民理論與政策研究[M].北京：中國水利水電出版社，2010.

[3] 王顯勇，任澤儉，趙文聚.南水北調工程征地移民政策與技術應用[M].北京：中國水利水電出版社，2010.

基金項目山東省省級水利科技及技術推廣項目(SDSLKY201404)。

作者簡介王其同(1982- )，男，山東梁山人，工程師，碩士，從事工程建設征遷安置與移民管理、區域經濟與資源環境可持續發展等研究。

收稿日期2016-04-23

中圖分類號F 301.2

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)15-210-03

The Problems and Countermeasures Analysis of the South-to-north Water Transfer Project Construction Land Use Formalities

WANG Qi-tong1, SUN Yan-ning2

(1. Shandong Trunk Line of the South-to-north Water Tranfer Project Co. Ltd., Jinan, Shandong 250013; 2. Shandong Province Water Conservancy Science Research Institute, Jinan, Shandong 250014)

AbstractLand use formalities is the law of land management in China, and is the premise condition of project construction, completion acceptance and resettlement acceptance, also is the important conditon for implementation of land ownership and clear project. It is important to implement and clarify the ownership of land for construction projects. Existing problems in land use formalities in the south-to-north water transfer project trunk line were analyzed from several perspectives, including convergence and implementation of policies and regulations, cumbersome and time-consuming of technical procedures, influencing factors in project implementation process. Accordingly, corresponding countermeasures were put forward from aspects of policy, technique and management.

Key wordsThe south-to-north water transfer project; Land use formalities; Problems; Countermeasures