擴大新生代農民工有序政治參與的制度設計

孫玉娟　高宇

【摘要】把擴大新生代農民工有序政治參與作為深化政治體制改革的突破口，是當前社會發展的重要議題。但是，現行政治制度供給和保障不足，無法滿足新生代農民工不斷增長的政治參與需求。因此，完善擴大新生代農民工有序政治參與的制度設計，對全面深化政治體制改革、加快推進中國特色社會主義民主政治建設，具有重大的理論指導意義。

【關鍵詞】新生代農民工 有序政治參與 制度設計

【中圖分類號】D621 【文獻標識碼】A

亨廷頓指出：“政治參與的擴大是政治現代化的標志?！雹傥覈且粋€新生代農民工數量眾多的發展中國家，其政治參與程度是我國民主政治發展的重要衡量標準，而實現其有序政治參與迫切需要頂層的、體系化的制度設計。但是，現階段新生代農民工日益擴大的政治參與要求同制度供給和保障不足之間的矛盾較為突出，已成為牽涉城鄉社會結構轉型、社會和諧和經濟發展的重大問題。因此，完善新生代農民工有序政治參與的制度設計，對加快推進中國特色社會主義民主政治建設具有重大的理論價值和指導意義。

新生代農民工有序政治參與梳理與解讀

新生代農民工作為新生的社會階層，是我國社會主義現代化建設和民主政治發展的重大推動力量。截至2014年，全國農民工總量達2.74億人，②其中，新生代農民工達1.25億人，占1980年及以后出生的農村從業勞動力的65.5%。③但是，由于收入普遍偏低、政治資源缺乏、社會排斥及制度保障不力等因素的限制，他們長期游離于政治生活之外，參與比例很低，話語權喪失，訴求無法得到有效實現。隨著黨和政府對其權益的重視和其自身權利意識的覺醒，擴大有序政治參與被提上日程。黨的十八屆三中全會指出：“更加注重民主政治制度建設，從各層次各領域擴大公民有序政治參與?！雹芸梢?，在推進新生代農民工有序政治參與制度建設的過程中，必須以擴大和有序為政治參與目標。

“擴大”即“范圍、規模的增大”。擴大新生代農民工政治參與即政治參與過程中政治參與主體數量和構成的增加、政治參與層次的延伸以及政治參與形式和渠道的增多。一是實現參與主體的擴大。在政治參與過程中拋除性別、民族、教育程度、社會階層等歧視和限制，實現其政治參與的自主性和普遍性；二是實現參與領域的擴大。不僅僅局限于經濟、政治、文化、社會等各領域公共政策的制定、執行以及監督，還包括事關其切身利益的領域；三是實現參與渠道的擴大。除暢通現有政治參與渠道，還應針對其政治參與的實際需要不斷創新。

“有序”即“有秩序”，本文強調“政治秩序”，即參與行為的集中體現。有序政治參與即在一系列政治參與制度、法律、程序、規則以及社會規范的保障下，維護社會秩序和政治秩序的正常運行。實現新生代農民工有序政治參與，必須在中國共產黨的領導下，在憲法和法律的框架內，將其政治參與行為限定在制度化、合法化的渠道參與政治生活、表達政治意愿，從而影響政策的制定，維護合法權益。

在政治參與過程中，“擴大”是指政治參與的數量，“有序”是指政治參與的質量，兩者立足于不同發展的維度上。片面追求政治參與的量而突破政治系統的承受范圍，或者片面追求政治參與的有序性而忽視廣大民眾的政治訴求，都會導致社會的政局處于不穩定狀態。因此，在推進新生代農民工有序政治參與的過程中，既要以“擴大”為動力，逐步實現政治參與主體數量的增加，還要以“有序”為前提，在制度框架內依照法律程序參與，提高其有序有效政治參與，確保國家政治生活處于良好運行狀態，推動中國特色社會主義民主政治健康發展。

影響新生代農民工有序政治參與的制度因素

人大代表比重失調。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是新生代農民工實現有序政治參與最重要的制度安排。他們依據《選舉法》規定，直接或間接地選舉出能夠代表其利益的人大代表行使當家做主的權力。2003年，第十屆全國人民代表大會中王元成作為農民工群體中第一位人大代表出現在國家最高會議中，實現了農民工人大代表零的突破，到2013年，十二屆全國人民代表大會農民工代表增至31位。⑤但與全國農民工總基數相比，其人大代表人數太少，比重嚴重失衡，在政治參與過程中依然處于弱勢，無法從根本上代表整個新生代農民工群體利益，公共政策制定和執行依舊掌握在政治和社會精英手中，其代表難免會淪為政治花瓶的尷尬處境。盡管在有序政治參與過程中，受自身文化水平、政治素養、法律常識欠缺等眾多限制因素制約，參與政治生活難度較大，但這并不能成為人大代表比重失調的依據，只有不斷提升其人大代表比例，才能改變其政治參與的弱勢地位。

協商民主形式單一。協商民主制度是新生代農民工參政議政、協調社會矛盾的重要制度平臺。人民政協作是最主要的協商形式，在解決社會問題中發揮了巨大作用，2015年政協十二屆三次會議，共提案5857件，大會發言510份。⑥但新生代農民工在人民政協中沒有屬于自己的協商界別，難以引起足夠重視，且人民政協及其他協商代表的產生方式，都是協商推薦產生，來自社會各個領域、各個界別以及有社會影響和有參政議政能力的代表人物，但真正能與新生代農民工保持聯系的代表少之又少，他們受遴選方式條件制約難以參與其中，協商對話也淪為社會精英間的對話與博弈，難以發揮其效能。其他現行協商民主形式效能較低、協商對話缺乏應對性，沒有專門針對其群體特征的協商對話形式。盡管目前全國政治協商會議上出現了農民工代表的身影，但由于其政治身份轉變、所獲信息不對稱、參與缺乏規范性以及時間等限制，大量協商對話流于形式。

基層自治渠道不暢?；鶎尤罕娮灾螀⑴c渠道不暢通是制約新生代農民工有序政治參與的瓶頸之一。由于現行政治參與制度中無專門涉及新生代農民工政治參與的規定，其只能通過基層群眾自治制度參與政治生活，但效果難盡如人意。一是政治參與信息渠道狹窄。盡管新生代農民工群體的學習能力和獲取信息的能力不斷提升，但由于長年脫離農村生活，在城市工作強度高、甄別信息能力較弱和缺乏組織有力引導等因素制約，他們獲得政治參與信息數量少、片面、魚龍混雜、難以甄別；二是政治參與渠道不暢通。大多數新生代農民工反映問題不方便。在農村，部分村委組織不作為，“剝奪”其政治參與的權利；在城市，加入工會、婦聯等組織的限制較多，很少有能夠參與其中，且非政府民間政治組織發展緩慢，使其缺乏必要的組織依靠，無法參與城市居民自治，難以真正地參與到政治生活中去。

信訪制度效能低下。信訪制度是維護新生代農民工合法權益、化解社會矛盾的重要制度設計。但信訪行為屬于問題產生之后的補救措施，本身存在一定滯后性，缺乏對問題的預見性和主動性。信訪機構僅是協調性機構，自身不具備實際權力，只能在一定程度上緩解矛盾。從中央到地方，各級黨政機關、法院、檢察院及相關職能部門都設有信訪機構，龐雜分散，相互之間職能交叉不明朗，缺乏統一歸口管理及領導機構，無法實現協調、溝通和聯動，導致信息資源無法實現共享，越級上訪、鬧訪頻發，甚至不同機構信訪部門之間相互推諉。信訪部門在受理、解決信訪事件過程中缺乏嚴謹的程序性規范，對其信訪存在主觀臆斷，甚至只注重降低上訪率，忽略上訪事件解決比率，使信訪解決問題的效率和取得的實際效果背離其對信訪結果的預期，打擊其信訪積極性，降低其對信訪部門的信任感，無法有序表達政治意愿、參政議政和民主監督。

監督制度不夠健全。民主監督是國家為實現對公共權力進行監督和制約的重要制度。改革開放以來，我國監督制度和機制迅速發展，但在民主實踐過程中仍然存在許多弊端。一是民主監督相關法律保護制度滯后，既缺乏必要的法律法規保障新生代農民工民主監督權利，又缺乏對于破壞民主監督權利惡性行為的懲罰規定；二是由于部分基層干部不愿監督、不讓監督等違法亂紀行為，導致其政治參與冷漠的負面情緒日漸增多；三是實現民主監督的渠道不暢通，在作為監督功能主陣地的人民代表大會中，其代表數量有限，政治話語權微弱。聽證會等民主會議雖然也有其身影，但信息資源不暢通等問題弱化了監督效果。由于其社會地位、能力等限制因素，社會中的各種非政府組織和新聞媒介對其心存偏見，導致其被排除在監督主體之外，嚴重影響著新生代農民工政治參與和政治監督的積極性。

完善擴大新生代農民工有序政治參與的制度安排

擴大新生代農民工有序政治參與，必須不斷完善現有的政治參與制度。鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。⑦因此，打破新生代農民工政治參與的制度性壁壘，成為擴大其有序政治參與的關鍵。

完善人大代表選舉制度。人大代表選舉制度是實現人民當家做主最重要的制度安排。擴大新生代農民工有序政治參與，必須革除人大代表選舉制度中的不合理規定，制定成熟的適合我國國情的選舉法，確保其在政治參與中真正享有選舉權利。

一是完善對選民資格的確認，修改現行《選舉法》有關戶籍屬地選舉的規定，新生代農民工只要在工作城鎮登記超過相應年限就享有本地區的選舉權；二是落實國家按照相同比例選舉人大代表的政策，適當增加其在人民代表大會中的名額，通過立法形式確立代表比例，確保其享有平等選舉權，增加其在政治參與過程中的話語權和利益訴求的效力；三是完善人大代表選舉機制，適時引入競選機制、差額選舉和候選人提名等方式，適當增加候選人名額，增加其對人大代表的信任度；四是針對未達到工作地選舉標準的新生代農民工，村民委員會可適當調整選舉時間，選取春節或農忙時，確保其大多數真正享有選舉權利。

完善協商民主制度。協商民主制度是實現新生代農民工有序政治參與的重要形式。黨的十八大報告指出：“完善協商民主制度和工作機制，把政治協商納入決策程序，增強民主協商的實效性?！雹嘁虼?，擴大新生代農民工有序政治參與，必須完善協商民主制度，擴大其參與協商民主范圍，創新協商民主形式。一是完善人民政協的界別構成，建立屬于農民工自己的界別，使其能與其他群體擁有平等的協商平臺；二是豐富人民政協成員構成，通過制度化渠道最大限度地將其中政治參與愿望強烈、代表性強的代表納入到政協組織中，擴大其在人民政協中的聲音；三是建立健全政治協商的機制和程序，有針對性的制定一整套程序和機制以提高協商民主的有效性；四是豐富協商民主形式，完善政協會議旁聽機制，改進民主懇談會，利用論壇、微博、QQ、微信等網絡平臺對涉及其切身利益的問題發起討論，提出解決方案，推進網絡協商民主建設。

完善基層群眾自治制度。農村村民自治制度和城市居民自治制度是新生代農民工實現有序政治參與最直接的路徑選擇。因此，擴大新生代農民工有序政治參與，必須不斷完善基層黨組織領導的基層群眾自治制度。一是黨和政府在推行自動登記制度的同時，應逐步加大對基層自治組織，特別是對城市自治組織的扶持力度，增設主抓新生代農民工政治參與的部門，組織居住在城市的新生代農民工積極參與其所在地區的政治生活，并予以登記，及時取消其戶籍歸屬地的政治參與權利，避免重復參與；二是加大對新生代農民工政治參與的宣傳力度，改變基層群眾自治只注重民主選舉環節的政治參與方式，把民主決策、民主管理和民主監督切實落實到基層群眾自治過程中，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障其享有更多更切實的民主和社會管理權利，以提高公共政策的科學性。

完善信訪接待制度。完善信訪制度、暢通信訪渠道、提高信訪效率，是擴大新生代農民工有序政治參與、維護其合法權益的重要途徑。一是完善信訪相關法律法規，盡快出臺操作性強的《信訪法》取代現行的《信訪條例》，提高信訪工作的立法層次，明確信訪部門的職責、工作程序以及信訪人的權利與義務，建立法制化的信訪運行機制；二是合理設置信訪機構，改變其重疊設置現狀，避免職責不明引起的重復信訪、越級信訪等情形，實現信訪合理分流；三是賦予信訪部門一定的處理權利，既可提高信訪處理效率，又可改變信訪部門只是作為傳達問題部門的地位；四是完善信訪責任追究機制，改變現行信訪考評方式，取消信訪排名，以上訪群眾滿意度作為上級部門考評的主要標準，適當引入激勵機制，調動信訪部門工作人員積極性、主動性，妥善地處理其信訪問題，對在信訪過程中的失職和瀆職行為，依法追究其行政責任，提高信訪的公信力和認可度。

完善民主監督制度。民主監督制度作為糾錯機制，是中國特色社會主義政治體制的優勢。不斷完善我國民主監督制度，是推動新生代農民工有序政治參與、維護其有序政治參與成果的重要環節。一是盡快出臺較為完備的、操作性較強的《監督法》，以法律的形式明確各級監督主體的監督范圍、監督方式、監督程序、監督責任以及懲處方式，避免因監督職責權限不清引發濫用權力和相互推諉，真正切實地把民主監督納入法制化軌道，做到民主監督有法可依；二是不斷健全以人大為監督主體的監督體系，強化各級主體的監督意識和被監督意識，被監督部門要不斷推行政務公開主動接受監督，監督部門要繼續加強對決策、執行環節的監督力度。黨和政府應鼓勵并支持大眾傳媒、網絡平臺等輿論監督形式，形成全社會監督的合力，做到民主監督，執法必嚴；三是加大懲治力度，明確懲治方式，對侵權行為必須依法嚴懲，建立監督責任追究機制，對于監督主體不履行監督職責或消極監督等行為，必須依法追究其相應的責任，做到民主監督，違法必究。

（作者分別為東北農業大學馬克思主義學院教授，東北農業大學馬克思主義學院碩士研究生；本文系黑龍江省社會科學基金研究項目“新生代農民工有序政治參與制度建設研究”的階段性成果，項目編號：13B006）

【注釋】

①[美]塞繆爾·亨廷頓，瓊·納爾遜：《難以抉擇—發展中國家的政治參與》，北京：華夏出版社，1989年，第1頁。

②“全國農民工總量達2.74億人 二百萬人返鄉創業”，http：//nongye.ce.cn/gbgdxw/201503/02/t20150302_2357408.shtml。

③中華人民共和國國家統計局：“2013年全國農民工監測調查報告”，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html。

④“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”，《人民日報》，2013年11月16日。

⑤“從3到31：中國農民工全國人大代表人數大幅提升”，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-03/04/c_114878972.htm。

⑥“從2015年政協大會看‘中國式商量”，http：//news.qq.com/a/20150313/061564.html。

⑦《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第293頁。

⑧“胡錦濤：堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗—在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告”，《人民日報》，2012年11月18日。

責編 /豐家衛（實習）