統一戰線在依憲治國進程中的優勢作用及其實現路徑

劉慧慧

（長治學院法律與經濟學系，山西長治046011）

統一戰線在依憲治國進程中的優勢作用及其實現路徑

劉慧慧

（長治學院法律與經濟學系，山西長治046011）

依憲治國是國家治理能力現代化的根本保障，統一戰線是中國革命和建設的一大法寶，是黨的總路線、總政策的重要組成部分，是依憲治國的重要依靠力量。正確認識依憲治國與統一戰線的關系，能更好服務于社會主義法治建設。要明確當前統一戰線工作中存在的問題，結合新形勢調整統戰工作的核心和重點，為國家治理新常態作出積極貢獻。

統一戰線；優勢作用；路徑選擇

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執政首先要依憲執政”，依憲治國已經成為新時期我國所要堅持的基本治國方略，中國國家治理模式進入一種新常態，更加注重法治制度化治理的重要性。統一戰線作為中國革命的三大法寶之一，在國家治理過程中發揮著至關重要的作用，其本身運行的制度化、規范化也是依憲治國的必然要求。黨和國家將統一戰線在相關的法律法規等規范性文件中予以確立，為有效開展統戰工作提供了法治基礎及制度保障。統一戰線也充分利用自身所具有的優勢為法治國家建設多渠道提供建議，幫助推動國家治理科學化。

一、統一戰線在依憲治國過程中的優勢作用

依憲治國的本質核心為國家和社會的各類問題都要依據憲法的規則和精神解決，執政黨要依憲執政、立法機關科學立法、政府依憲行事、司法機關公正司法，各族人民自覺守法。統一戰線在依憲治國過程中的各個階段都發揮著重要作用，在黨的領導下可以充分發揮其自身優勢，參與到立法、執法、司法以及守法各個環節，服務于社會主義法治建設。

（一）統一戰線為立法過程提供暢通的民意表達渠道

憲法思維要求立法必須具有科學性，保障立法科學性的一個重要方面就是要擴大立法工作參與的范圍。統一戰線積極發展協商民主，各界人士在決策制定過程中通過建言獻策、參政議政等方式為科學立法提供重要依據。新時期以中國人民政治協商會議作為組織形式的統一戰線，包括無黨派人士、各民主黨派成員、各人民團體、新的社會階層人士等多方面，具有空前的廣泛性。統一戰線利用人才優勢、智力優勢、位置優勢以及經濟優勢等有利條件，有組織、有計劃的開展專題調研，提出了許多高質量、可操作的意見和建議，為制定符合憲法、符合時代要求的“良法”提供了保障。

（二）統一戰線在行政執法過程中發揮監督優勢

程序是法治的生命形式，各級政府在決策過程中，邀請統戰人員參與程序設計，不斷完善重大事項調查研究和集體決策制度、重大決策專家咨詢制度、決策跟蹤反饋和責任追究制度，可以進一步健全科學民主決策程序。在行政執法方面，統戰人員可利用自身的視野優勢、階層和身份優勢以及參與渠道多樣化優勢來加強對執法行為的監督管理。新媒體的發展，使廣大群眾可以通過互聯網、數字媒體等途徑，進行信息溝通并通過輿論對行政執法進行監督。

（三）統一戰線有助于形成全民守法的社會氛圍

依憲治國方略的推進需要全體公民的努力與參與，習近平主席在中央統戰工作會議上指出：“引導非公有制經濟人士特別是年輕一代致富思源、富而思進，做到愛國、敬業、創新、守法；依法管理宗教事務，積極引導宗教與社會主義社會相適應；加強和改善對新媒體代表性人士的工作，建立經常性聯系渠道，讓他們在凈化網絡空間、弘揚主旋律等方面展現正能量……”[1]。非公有制經濟人士在創業經營時自覺守法，各民族、宗教處理自身事務時依法行事，新媒體人士自覺注意遵守網絡法律法規，面對網絡暴力和違法行為，采取各種措施宣傳正能量。統一戰線的各個組成部分、各界人士不斷增強對社會主義法治的價值認同，在工作和生活中維護憲法法律的權威和尊嚴，這有助于整個社會形成守法的良好風氣，提高全民的法律意識。

此外統一戰線還可為社會矛盾解決提供多種有效方式，在解決糾紛的過程中，充分發揚民主、尊重包容差異，統籌整合系統內各種社會資源和協同力量，發揮群眾優勢、宗教優勢、民族優勢、行業優勢等，能更好地處理不同群體之間的沖突問題，促進糾紛的化解。

二、現行憲法及規范性文件中有關統一戰線的規定梳理

統一戰線伴隨著中國革命的進程不斷壯大，相應的統戰理論日益豐富。統一戰線的地位、作用、功能等除了在憲法中有明確規定外，還散見于其他的法律法規等規范性文件中。

（一）《憲法》中有關統一戰線的基本規定

我國憲法對于統一戰線的規定最為全面，其從基本法的角度將統一戰線制度化，廣泛賦予了各界人士多方位參與國家治理的權利?！敖y一戰線是由中國共產黨領導的，各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線。其中中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中發揮著重要作用”[2]2-4。此外憲法還對非公有制經濟、宗教人士、少數民族人士等統一戰線組成部分的地位、權利作出了明確規定。

（二）規范性文件對統一戰線的進一步細化

1、有關協商民主的規范性文件：《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《中國人民政治協商會議章程》、《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》、《關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》等多部法律法規都對于人民政協發揮參政議政、協商民主作用作了相應規定。

2、民族、宗教統一戰線：《民族區域自治法》、《國務院實施〈民族區域自治法〉若干規定》、《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》、《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》、《宗教事務條例》等對于民族和宗教事務的制度化管理均有所涉及。

3、非公有制經濟：《民法通則》、《中外合資經營企業法》、《外商獨資企業法》、《合伙企業法》、《外商企業法》、《個人獨資企業法》等法律法規旨在通過法律促進非公有企業健康有序發展。

此外還有涉及臺灣同胞、華人華僑、歸僑僑眷等特殊群體的法律法規，在憲法的基礎上，通過對不同領域、階層統一戰線人員的權利義務進行細化，為統一戰線提供了政治保障和法律保障。

三、統一戰線工作在依憲治國進程中存在的問題

新形勢下統戰工作的對象、范圍不斷擴大，統戰工作所面臨的任務也愈來愈復雜?，F階段盡管統戰部門不斷加強自身建設、努力提高履行職能的水平，但依然存在著諸多問題。

（一）統一戰線民主協商、建言獻策優勢難以充分發揮

積極參政議政、建言獻策對于統一戰線組成人員來說既是權利又是責任。習近平主席在中共中央召開的黨外人士座談會上指出：“各民主黨派、工商聯和無黨派人士要積極引導所聯系的廣大成員，把思想和行動統一到中共中央決策部署上來，既要理解改革、支持改革、參與改革，也要樹立法治思維、運用法治方式、依法參政議政，共同為全面建成小康社會奮斗目標作出貢獻”[3]。盡管憲法及相關的規范性文件都對統一戰線參政議政、建言獻策有所涉及，但是對于各階層統戰人員參與資政議政的實體性制度缺乏明確的規定，大都是中共中央的文件或內部章程進行規范，這些規范性文件并不具有強制的法律效力。實踐中協商具有隨意性，常常導致建言獻策環節流于形式，難以提供真正有效的建議。由于法律程序保障的缺失使得民主協商缺乏統一的操作標準，資政和表達民意的實際效果往往得不到充分體現，如何有效進行資政和表達民意，需要在程序上進行更為完善的制度設計。

（二）統一戰線的民主監督缺乏強制性

統一戰線的監督作用主要體現在對憲法、法律實施的監督，監督方式體現為廣大統一戰線成員的個人監督和民主黨派對黨及行政機關的監督、咨詢和批評等方式。但實踐中統一戰線監督卻難以真正發揮作用。民主黨派履行民主監督職責缺乏系統具體的標準、程序和可供操作的方式，對于黨員和行政機關的很多行為缺乏有效的信息來源，監督難度大。被監督者對于民主監督缺乏足夠的認識和重視，在民主黨派進行調研、咨詢等環節不予配合，監督很難深入進行。對于民主黨派成員提出的監督意見，許多部門直接忽視或采取敷衍的方式回應。此外長期以來民主黨派監督的內容真正觸及到實質的較少，監督較為滯后，真正的監督功效不大。

（三）統一戰線在協調內部關系過程中的優勢作用被弱化

統一戰線在協調整合各方利益，推進民族、宗教事務治理法治化方面有著無可比擬的優勢，但因為缺乏制度保障和強制力而導致協調作用打了折扣。統戰工作處理事務缺乏固定性，以及個別人員對于統戰工作作用認識模糊，統戰人員的素質、水平、能力和技巧等都對統一戰線優勢作用的發揮有著至關重要的影響，如在處理公有制與非公有制企業之間的矛盾時，部分統戰工作人員習慣性傾向于公有制企業，對于非公有制人士利益重視程度不夠，對于部分民族和宗教的信仰和習慣了解較少等，這都使得統一戰線的協調作用被弱化。

四、統一戰線推動依憲治國的有效路徑

針對統一戰線工作在實踐中存在的問題，需要在制度設計、人員遴選、工作程序等方面加以優化，為統一戰線發揮優勢作用、推動依憲治國提供多種切實保障。

（一）強化統一戰線在依憲治國進程中發揮作用的法律保障

統一戰線的優勢作用之所以會被弱化，很大程度上是因為統一戰線發揮作用的依據不具有制度化的法律效力。有學者認為“我國的政黨制度問題在本質上屬于統一戰線問題，只能用統一戰線的辦法即通過平等協商妥善解決，無需訴諸法律，能夠完全法制化就不成其為多黨合作、政治協商和民主監督了”[4]139-140，但如果各界人士在國家政治生活中的行使權利、承擔義務的情形、程序、后果都缺少法律明文規定，那么無保障的權利就難以實現、無約束的義務就難以保證履行。因此建議對統一戰線如何發揮作用進行法律制度設計，除了憲法的規定，還需要具體的法律法規對職能履行的依據、內容、主體、權利義務、責任等作出具體明確的規定，以科學的法律制度和程序規則來規范協商民主。在參政議政及表達民意環節，對于民意調研、整合、傳達及反饋的過程要有系統性程序設計，以提高參政議政的質量；在監督環節，從監督建議意見的形成、提起到最后被監督對象的反饋也都需要法定的程序作為保障，將監督作用落實到實處。

（二）豐富統一戰線各界別組成人員的遴選方式

在依憲治國的進程中，必須團結一批具有較高素質、寬闊優勢、富有活力、不斷向上的統戰群體，為參政議政、民主監督貢獻力量，這就需要有針對性、有選擇性、有包容性地通多多種方式吸收各界優秀人士。例如政協委員應該是本屆別的代表人士，具有參政議政能力，其素質和能力如何直接關系到政協履行職能的成效。因此，必須在委員推薦產生的過程中進行相應的制度設計，減少黨派、界別和團體推薦人選的內部平衡和平均分配思維。非公有制經濟人士群體當中，那些致富思源、富而思進、遵守社會主義市場經濟法律規定的群體，才能在推動經濟健康發展、構建社會主義法律秩序過程中大有作為。要注意選取留學生中具有淵博專業知識、寬闊視野、愿意為國奉獻的對象。新媒體人士中的代表性人士，要具有正確的社會價值觀，不隨波逐流、推波助瀾或者別有用心地傳播不良信息，要選擇有利于凈化網絡空間、傳播正能量的媒體人士。

（三）不斷探索和創新統一戰線為依憲治國服務的渠道

依憲治國這種科學的治理方式強調國家治理和公共管理的理性化及制度化，應多渠道創新統一戰線服務依憲治國的方式。在基層治理領域，統一戰線可以充分發揮行業廣泛、人員眾多優勢，通過組織中小企業建立行業協會、自由執業人員聯盟、勞資糾紛基層調解組織等方式，倡導不同行業、領域之間的人士通過平等協商、法律訴訟等合法手段解決糾紛。在宗教、民族事務領域，引導相關人員學習憲法和法律法規，加大普法力度，引導他們依法反映合理訴求，促進民族團結、宗教關系和諧。

結語

統一戰線是依憲治國的重要依靠力量，充分發揮其優勢作用有助于協調各方關系，最大程度地代表各方利益，為我黨依憲執政、國家立法、行政機關執法等多方面提供建議和監督，為社會主義法治建設提供有益幫助。統一戰線工作要積極適應形勢，符合國家治理新常態的實踐要求，在今后依憲治國進程中，統一戰線工作大有可為。

［1］習近平在2015年中央統戰工作會議上的講話［N］.人民日報.2015-5-21（1）.

［2］國務院法制辦公室.中華人民共和國憲法［M］.中國法制出版社，2010.

［3］中共中央召開黨外人士座談會［N］.人民日報. 2014-12-6（1）.

［4］羅廣武.新時期統一戰線問題研究［M］.華文出版社，1998.

The Advantages and Realization Path of the United Front in the Process of Governing the Country by Constitution

Liu Hui-hui
（Law&Economy Department of Changzhi University，Changzhi Shanxi 046011）

Governing the country by constitution is the fundamental guarantee of modern governance ability.The United Front is one of the Magic Weapons of CPC.It plays an important role in governing the country by constitution.It will be beneficial for the socialist legal system construction to properly understand the relationship between the United Front and the Rule of Constitution.There are still many contradictions and problems of the united front work which need solving.

the United Front，advantages，realization path

D920.1

A

1673-2014（2016）04-0016-04

（責任編輯 秦樓月）

2015年山西省統戰理論政策研究項目“統一戰線在依憲治國進程中的優勢作用及其實現路徑”（201505）。

2016—05—09

劉慧慧(1988—)，女,山西長治人，碩士，主要從事憲法與行政法、勞動與社會保障法研究。