從國際能源署演進看全球能源治理

楊雷

能源列國志之十一

從維護成員國能源安全，到推動全球能源市場化，再到推動化石能源向清潔能源轉型，國際能源署核心職能的變遷，反映了不同時代全球能源治理的主題

這個月底，國際能源署署長法提赫·比羅爾將再次來到中國，出席中國與國際能源署合作20年紀念研討活動。20年前，國際能源署與當時的國家計委簽訂了一份備忘錄，約定要加強交流與合作。那是1996年，中國剛剛結束出口石油換取外匯的時代，今天中國已經成為世界上最大的石油進口國。今年中國主辦G20峰會，中國正前所未有地參與到全球能源治理進程中。透過國際能源署的演進歷程，也可以窺見全球能源治理的脈絡。

能源安全

國際能源署誕生于一個對抗的時代。上世紀70年代，冷戰的鐵幕還沒有落下，兩個陣營對壘劍拔弩張，能源安全仍然是關系國家安危的關鍵?；粮裆踔琳f，“如果你控制住了石油，你就控制了所有的國家?！被粮裾f這句話的時候，可能感嘆的是石油禁運帶來的痛苦。

1973年10月，埃及、敘利亞等趁贖罪日突襲以色列，在美國為首的西方國家支持下，以色列再次完勝阿拉伯國家。這些國家咬牙切齒，決定以石油為武器，對參與戰爭的西方國家實施石油禁運。這次禁運長達五個月，使油價飆升了4倍，對美國經濟造成重大沖擊，導致GDP大幅下滑。這次石油禁運成為現代國際能源治理發端的一個典型情景——能源供應中斷。

1974年，國際能源署應運而生，它的首要任務就是團結石油進口國建立并聯合開展石油儲備，以應對能源供應中斷的危機。70年代末伊朗的伊斯蘭革命再次亮起能源安全警燈，這次石油儲備的協同應用嶄露頭角，大大緩解了能源供應中斷的壓力，經濟合作組織大部分成員國都加入了國際能源署，從而締造了能源領域最大的政府間國際組織。

在全球能源治理的早期階段，能源安全是壓倒一切的最強音，這一音符即使在冷戰結束后的今天仍然余音繞梁。時不時被熱議起來的馬六甲海峽困局就是典型的例證，在這一假設中，提出了馬六甲海峽被封鎖后中國的原油貿易渠道中斷的情景，盡管也有專家闡釋這種情景發生的可能性并不存在，而且如果真的發生，經濟會大幅下滑，屆時中國將不再需要進口那么多石油，但這一陰影似乎總也揮之不去。

去年1月，中國和國際能源署在寧波再次聯合開展了石油應急演練，這一活動就是假設發生了石油供應中斷的事件。通過在成員國和相關國家不斷開展這樣的模擬演練，國際能源署旨在增強相關國家的協同應急能力，實時開展應對措施。近年來，在美國頁巖革命的旋風之下，石油供大于求，在資源國爭相競爭市場的情況下，供應中斷的威脅日漸退居次要地位。過去的一年里敘利亞、也門等中東的危機事件對油價幾乎沒有影響就是例證。

能源市場

促進全球能源市場的穩定正變得更加重要，對市場原則的維護成為國際能源署重要的任務。降低貿易壁壘，促進投資保護，構建更加公平開放的市場，成為全球能源治理的重要主題。

維護市場化原則聽起來有些空泛，其實它的內核非常具體。首當其沖的是能源數據透明化，通過促進各國政府和企業提供更加公開透明的能源供應需求數據，可以讓投資的確定性提高。如果數據能夠更加透明，則對引導有效的投資至關重要。

國際能源署年度出版物《世界能源展望》，擔當了全球能源風向標和投資指南的重任。作為曾經的首席經濟學家，法提赫把《世界能源展望》打造成了國際能源署的金字招牌。國際能源署通過縝密的能源統計渠道，詳細分析全球能源生產消費的趨勢變化，以及每一個重要區域的具體情況，包括政策的影響，給出年度和中長期的預測，從而不僅可以指導相關國家的政策，也可以指導企業的投資貿易活動能夠遵循市場化的規律，調劑余缺，著眼未來。

舉一個更具體的例子，大家對2009年左右中國的“氣荒”應該都還記憶猶新。當全球都在為天然氣緊缺而擔憂，瘋狂采購液化天然氣的時候，中國的企業也在積極開展全球采購。就在那一年的《世界能源展望》中，國際能源署提出了美國頁巖氣的快速發展可能導致供需形勢的變化，預言了中期天然氣供應可能過剩的情景。也正是基于這樣的判斷，中國政府遏制了液化天然氣的采購狂熱，督促企業通過重新談判而獲得上百億元的實際折扣。

市場化原則的重要支撐是政策，在國際能源署推動市場化政策時，比較典型的一個倡議是減少化石能源的低效補貼。能源補貼很多通過扭曲價格來實現，委內瑞拉的油比水還便宜，中東很多國家的油價也遠低于國際水平，這導致本可出口的能源被國內過度浪費掉，妨礙了國際能源市場的一體化進程。在中國，政府定價的體系也體現了很多能源補貼的成分，在中央關于價格改革的指導意見中，這也是下一步改革的重要內容，可以說在能源市場化的推動過程中，中國與國際能源署的立場是高度一致的。在海外投資保護方面，隨著中國海外能源投資的日益增加，關注資源國政策也逐漸成為我們外交中的重要議題。

能源轉型

進入新世紀以來，全球氣候變化日漸成為重大關切，而能源對排放和氣候的影響至關重要。不斷推進能源的低碳化和高效利用，成為國際能源署的新使命。在歐美尤其是德國等的推動并率先垂范下，能源轉型的大旗在國際能源署的上空開始獵獵飄揚。

實現能源轉型是一項艱巨而復雜的任務，去年底巴黎氣候大會給人類展現了新希望，但如何落實這些共識任重而道遠。協調能源政策在國際能源署的任務中日益凸顯，因為離開政府的政策支持，新能源的發展將舉步維艱。幫助推廣先進能源技術及節能措施的應用，成為國際能源署的重要任務。通過新能源技術減少無電人口也是國際能源署的重要倡議。在中國，霧霾治理已是最優先議題，這和碳減排高度契合，過去的兩年里，中國的煤炭消費幾十年來首次開始下降，可以說中國的能源轉型已經開始發軔，未來合作的潛力空間巨大。

時代在變化，國際能源署也面臨新的挑戰，這樣的挑戰至少有兩個維度。當初國際能源署成立的時候，成員國能源消費占全球的大部分，今天這一比例縮小到只有四成左右。作為世界上最大的能源消費國，中國至今仍然不是國際能源署正式成員。這也是去年法提赫就任新署長后首訪中國的愿景所在。訪問期間，法提赫多次闡述國際能源署的現代化改革進程，中國、印度等新興能源消費大國的進一步參與是其首要議題，也是國際能源署繼續代表“國際”的必然選擇。去年11月，國家能源局局長努爾·白克力率團參加了國際能源署能源部長會議，期間宣布中國正式成為國際能源署的聯盟國，邁出了重要的一步。

國際能源署的另外一個改革方向與全球能源轉型息息相關。國際能源署有著濃厚的油氣背景，因為油氣一度也是國際能源貿易和投資的幾乎全部內容。但隨著全球能源轉型的轟轟烈烈開展，可再生能源技術、新能源發展等日益受到關注，巴黎峰會也把技術轉讓和投資作為發達國家對發展中國家的重要義務之一。新能源技術的推廣、經驗政策的分享在一定程度上也會像能源貿易投資一樣發揮重大作用，如何做好技術中心、信息中心也是擺在國際能源署面前的重大課題。國際能源署的能源研究和技術委員會正在發揮越來越重要的作用。中國科技部與國際能源署成立了合作聯絡辦公室，旗下的“能源技術信息網”正在成為國內能源技術業界的重要參考。

法提赫是第一位不由成員國委派，而是從國際能源署秘書處的雇員中選拔出來的署長，法提赫的個人魅力可能是重要因素，同時也許還意味著，這個已經年屆不惑的最大國際能源組織，正在迎來專業化新生。

作者為能源業資深人士