探索建立跨地區環保機構的思考

■文/夏光

探索建立跨地區環保機構的思考

Thoughts on the exploration and establishment of cross-regional environmental protection agencies

■文/夏光

美國國家環保局下設10個區域辦公室，分區域管理環境事務

跨地區環保機構，又稱區域環保機構，是指在現有中央環保機構與各省級環保機構之間，再增加一層跨越各省級行政單元的環保機構。由于這種機構設置對于現有環境保護管理體制而言有較大改變，所以是一個受到關注、意見紛紜的話題，需要進行深入思考和探索。

一、深刻領會中央關于跨地區環保機構改革的要求

近一年多來，中央多次提出要開展區域流域環保機構改革試點。2015年《生態文明體制改革總體方案》提出“在部分地區開展環境保護管理體制創新試點，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法”、“開展按流域設置環境監管和行政執法機構試點”。2016年《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出“探索建立跨地區環保機構，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式?！?/p>

在當前我國強調簡政放權、精簡機構的大形勢下，為什么中央一再提出要進行跨地區環保機構試點？這是一個非同尋常、值得重視的信息，表明探索建立區域性環保機構具有特殊的必要性。

從根本上說，探索進行跨地區環保機構試點的主要原因，是國家提出的許多重大環保理念如生態文明、綠色發展等，在地方上缺少強有力的體制來貫徹執行。中央的環保要求很高、下發的文件很多、環保法的規定也很嚴，但在具體執行落實中總有差距，很大的原因就是缺少一個中間環節，我們把它稱為“傳動機構”，就像汽車馬達的動力需要通過“掛擋”才能驅使車輪行動一樣?？绲貐^環保機構就是這種傳動機構，把中央關于環境保護的國家意志落實到地方實踐中去。目前來看，區域環保機構是環保體制中的一個短板，建立跨地區環保機構是落實“十三五”環保目標的一個關鍵性保障措施。

實際上，地方落實環保責任，最重要的途徑是改變當地的經濟社會發展方式、產業結構、產業布局等，而不是簡單的配置一些污染治理設施，而中央環保機構遠離地方的具體管理事務，很難控制地方的經濟發展方式、產業布局等。中央環保機構只有數百人，面對三十多個省市自治區，實際上沒有足夠的能力對地方進行環?？刂?。

為了保證地方行為符合中央的環保要求，國家建立了分級的環境影響評價制度，越是重大的經濟建設項目，環評審批的級別越高，目的是保證具體建設項目符合國家的環境空間規劃。同時，在全國設立了六個環保督查中心，就是為了延長中央對地方各級政府和企業的環保監督。但是這些體制安排仍然比較乏力，離綠色發展、美麗中國的目標差的很遠。在環境保護上是存在著中央和地方的博弈的，現有的環保體制，看上去中央很強勢，實際上是地方自治性很強，環保要求在地方落實不足，使區域性環境問題越來越突出，為此，中央政府必須有一定的體制來推動地方的轉變。

環保部現在已經建立了六個區域環保督查中心，發揮了很大的作用，它們及時把地方的環保情況反映到中央環保機構，然后通過執法、督察等手段推動地方履行環保職責。但這些督查中心只是中央環保機構監督執法職能上的派出機構，地位比較弱，沒有管理職能，所以它們還不能算是真正的區域環保機構。

二、探索跨地區環保機構的思考

建立跨地區環保機構的目的有兩點：一是強化中央的環保事權和調控能力，通過建立跨地區環保機構把中央的國家意志更好地實施下去。二是監督并幫助地方政府履行環境保護法律責任，增強其執行能力。因此區域環保機構不僅是監督，也有幫助職能，這是區域環保機構的基本定位，通過它把中央的目標和地方的行動連接起來，把過去相對比較虛置的中央環保職能落到實處，樹立權威。

區域環保機構發揮作用的途徑有兩個，一是通過管制、執法、強制的辦法，督促地方政府和企業履行環保責任。二是通過引導和幫助的辦法，即通過國家安排的環保項目把地方環保的事情辦起來。從這個意義上說，區域環保機構應該是一個強勢的、實體性的執行機構，不是一般性的協調機制，要有法定授權，可以審批、環評、審查、檢查以及實施環保項目。

這樣的強勢區域環保機構，在國際上比較通行。美國聯邦環保局下設了十個區域辦公室，分片管理全國各個地方，擁有一些行政管理、監督執法和實施項目的職能。另外，法國、韓國、日本等也有類似機構。

推進區域環保機構的改革，單從行政成本的角度來看，是要增加國家行政支出的，因為新機構要補充人員和安排各種辦公條件，開展各項工作都要支出較多的經費。那么是不是因為要增加這些行政成本就不改革呢？這就要算賬了。盡管國家要增加支出這些行政成本，但由于區域環保機構加強了基層的環境保護工作，通過加強環境督查和實施各種環境保護項目，由此帶來經濟發展方式轉向綠色化，減少污染排放和各種環境損害，這也會節約下來大量經濟成本，這個節約量可以抵消一部分建立區域環保機構所增加的行政成本，甚至還要超過。與此同時，區域環保機構將促進發展綠色產業，帶來新的經濟收益，這也會沖抵行政成本。更何況加強環保會給老百姓帶來藍天碧水這種效益，其價值是難以計量的，這個效益肯定要超過行政成本，因此不要因為會增加行政支出就不敢搞改革，要看到改革帶來的整體效益是要遠遠超過這些成本增加的。

以上僅是初步思考，拋磚引玉，期待吸收大家的智慧后加以深化。

（本文系根據作者在“十三五”綠色發展研討會上的發言整理）

環境保護部環境與經濟政策研究中心