水氣土三司成立環?；貧w要素管理，人少難題未解

■文/汪韜

水氣土三司成立環?；貧w要素管理，人少難題未解

Establishment of three departments of water, air and soil returns to factors management, but short of hands

■文/汪韜

霾重水污土毒，在整治環境的巨大壓力下，中國的環保部門正迎來變革。

2016年3月3日，環保部官方網站稱，在2015年2月，中央有關部門批復同意環保部機構編制作部分調整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設置水、大氣、土壤三個環境管理司。

這是環保部門繼十八屆五中全會提出“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”后的又一次“大動刀”。

據悉，三司中氣司的編制最多，并按照空氣污染來源進一步細分，如管理機動車的移動源、秸稈焚燒的面源和企業排放的固定源等，噪聲也將屬于氣司。

關于更具體的設置，環保部通報稱，由于機構調整涉及面廣，內部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程。待整個工作完成后將專題向媒體發布。

相較于外界的熱切關注，在環保部門內部，設立三司好似水到渠成，是一種回歸，而非新聞。但三司成立僅是起點，部門的重新劃分，短期內也依然不能減少環保部門監管人員數目不足的難題。

螺旋式回歸

水、大氣、土壤、生物……這些被稱為環境要素的概念構成了人類生活的環境，也是人類污染物的排放地。廢氣容易擴散，廢水可以流動，廢渣留在土里降解很慢，不同環境要素的管理差別很大，按照環境要素進行管理是國際經驗，也是國內初設環保部門時的建制。

1973年，簡稱國環辦的國務院環境保護領導小組辦公室成立，彼時已與國際接軌，按照環境要素設置了處室，包括水、氣、固廢與化學品處等。

1982年，環境保護局成立，但一直隸屬于城鄉建設環境保護部。1988年獨立出來，成為副部級的國務院直屬機構。這是環保部門第一次升格，級別提高了，機制也需要調整。因為要從20多個處并成9個司，水氣聲渣污染防治都被合并到的污染管理司，成為局里最大的司級部門。

此后，國家級環保部部門地位不斷提升，1998年升為正部級的國家環?？偩?，2008年升為環保部，“打包”的污染防治管理建制卻一直延續。污防部門的名字經歷了污染管理-污染控制-污染防治的變化，代表著污防工作從建立規章制度到開展污染控制措施，從被動走向主動的過程。防治對象也從過去的常規污染物向高毒、難降解污染物轉變。

但是“打包”的部門設置讓污防系統的官員的“專業化”變得“不專一”——要當污防處處長，光懂氣的治理還不行，得各個類型污染物管理都輪崗一遍。

據參與當時機構改革的老環保人、原環保部政法司司長楊朝飛透露，1988年的機構劃分還給土壤污染防治留下了問題。由于污染管理司承擔了太多的職能，土壤污染中，只有工業場地污染劃給了污管司。因為農村既有生態保護的問題，也有土壤污染問題，農村土壤污染就交給了剛剛成立、工作量略小的生態司。

直到現在，從環保部的網站仍可看出：城區土地污染防治工作設在污防司的固體廢物管理處，農村土壤污染防治則在生態司的農村環境保護處。

割裂的機制對于即將出臺的“土十條”，乃至土壤污染防治立法都是阻礙。三司成立后，城鄉土壤防治都將納入土司，土司的處室也將按照土壤、固體和化學品管理等分開管理，土壤環境管理的機制將被捋順。

實際上，出于地方治理的要求和“氣十條”、“水十條”的執行，地方環保部門回歸要素管理的步伐已領先一步。

北京環保局、廣東、山東環保廳等省級環保部門早已按照水氣土/固廢劃分了處室，蘇州在2007年啟動藍天工程時，就成立了“藍天辦”，當時由分管環境的副市長負責。在2013年“氣十條”推出之后，又成立“大氣辦”，已升格為市長負責。

地市級市層面，甚至已有和三司完全對應的三處。2015年，常州市環保局新成立了水處、大氣處和土處，目前，常州市市編辦已經同意增加編制，正在安排人員到位。

人手不足，難題未解

2016年3月11日，環保部部長陳吉寧在全國人大答記者問時回應三司改革的目的：要強化以環境質量改善為環保工作的核心，通過水、土、氣三個有明確質量要求的環境介質作為我們的核心業務司。

三司成立的同時，污防司和總量司也隨之撤銷。這也意味著，我國環境管理的重心從總量控制轉向環境質量改善。這種轉變并非突變，自總量控制制度設立以來，總量和質量控制的探討便一直持續。

關于總量制度的成績和弊病，環保系統有多篇論文進行了探討。雖然環境質量改善已經是環保工作的核心，“十三五”期間，總量制度并沒有被拋棄——探索區域、流域、行業的總量控制模式、實行以許可證為載體的企事業單位總量控制已是業內共識。

而三司改革正是這種共識的一個體現。曾任環保部總量司司長的趙華林表示總量控制的工作并非不管環境質量，在考核總量控制的四個標準中，其中一條就是改善環境質量。而他也曾向中編辦建議，要按照水氣土要素管理。

結合“氣十條”、“水十條”和“土十條”三大戰役的推出和落實，進行要素管理也意味著我國環境管理從粗放走向精細。但與精細化管理配套的，則是專業化的人才。

中國清潔空氣聯盟的報告《灰霾防治需要多少“錢”和“人”》提出：2012年美國國家環保局有17106名工作人員。而中國國家環保部工作人員總數不到美國環保局的兩成，只有311人。若包括環保部機關本級、各派出機構、直屬單位，截至2011年底，在編人員也只有2935人。

更細化的是，以大氣環境管理為例，美國環保局相關工作的人員共有1424人，其中總部辦公室865人，區域辦公室559人，職能細分為環境項目人員、管理人員、研究人員、技術專家和監察人員等。

水氣土三司改革之前，中國在環保部污防司設有大氣處，其他相關部門如監測、監察也有與大氣污染防治相關的職能。上述報告提出，將所有相關部門針對大氣的人員加總起來，也不到50人。若再加上環保部直屬的開展大氣污染防治研究院，如環科院、環規院等，總數也不到200人。

可見，相較于美國上千人的規模，我國環保部部門從二變為三，并不意味著人手的大幅增加。

這個難題在地方已有體現。為配合執行大氣十條，雖然多地早設立了大氣處，但人員數目乃至專業素養還遠遠不夠?！昂芏啻髿廪k只是解決了領導重視的問題。并沒有解決人員緊缺的問題?！鄙鲜鰣蟾娴木幹普呓夂榕d說，“領導重視，大氣處處長要匯報的次數多了，真正干活的人依然不多?！?/p>

例如在落實“氣十條”的行動措施時，讓大氣處處長心里沒底的是，做了這么多工作，PM2.5到底能降多少？結論可以通過源清單、模型模擬等預測得出，但計算過程相當專業，大氣處很難辦到，只能委托高校和環科院、環規院來做。

“目前看，相比‘錢不夠’，人少才是更嚴峻的問題。專業人才不足，問題研究不清楚，不知道如何做才能有效果，如何才能成本效益最大化，即使有錢可能也不敢花、花不好。應該把更多的資金放在‘軟件’建設上，幫助省市形成專業的團隊，把落實方案做好?！苯夂榕d說。在無法擴充政府的專業人員的前提下，這些工作可以放開給更多的環境服務公司來做。

設立三司只是捋順環保職能的第一步。如陳吉寧答記者問時所言，這項工作涉及面非常廣，不僅僅是兩個司變三個司的問題，涉及到一些流程的重構、與其他改革的銜接，比如環評制度改革的銜接。

更重要的是，在對比中美環保機構差異時，多位在美國環保部門工作的人士均表示，雖然美國早已按照環境要素管理，但中美的環境管理差距不只在機構改革，而在于執法環境?！叭绻軌驀栏駡谭?，環保部改不改，問題還真不大?！奔又荽髮W圣地亞哥分校副教授張俊杰說。

（作者為南方周末記者，本文刪改自2016年3月17日南方周末報道《新三司改革前傳：螺旋式回歸，重構環保部》）