日本環境管理機構演變及其對我國的啟示

■文/殷培紅

日本環境管理機構演變及其對我國的啟示

Evolution of Japan's environmental management institutions and its enlightenment to China

■文/殷培紅

行政管理機構是落實政府戰略目標、執行相關管理制度和政策的重要載體和運行平臺，是行政管理體制改革的核心內容之一。20世紀90年代以來，特別是進入21世紀后，環境問題的嚴重性、復雜性、綜合型和區域化特征日益凸顯，為了適應環境問題這一特點和發展趨勢，世界許多國家都在不斷對環境行政主管機構進行調整、改革和創新。其中日本是環境管理行政主管部門機構職能調整次數較多的國家之一。作為同屬于東方文化圈和相似經濟發展路徑的日本，其環境管理機構改革經驗對于我國未來機構改革更具有較好的借鑒意義。

一、日本環境管理機構改革背景概述

1970年日本國家層面成立環境管理行政主管部門機構以來，機構多次調整，大致可以劃分為如下三個階段。

第一階段（1971年前），主要是地方政府和公眾推動階段，國家職能弱而分散。1967年日本國會通過《公害對策基本法》，規定國家負有環境保護和國民健康的責任，并于1970年成立由首相直接領導的公害防治總部，并成立了直屬總理府的“中央公害等調整委員會”，以處理環境糾紛。這一時期公害防治職能廣泛分散在厚生?。ù蟪脊俜繃⒐珗@部、環境衛生局公害部）、通商產業?。üΡ０簿止Σ浚?、經濟企畫廳（國民生活局的一部分）、林業廳（指導部造林保護課一部）等幾個省、廳之內，在采取綜合治理措施時經常面臨部門相互掣肘，環境管理出現一系列瓶頸現象，由此促成了1971年日本環境廳的成立，將上述職能整合到一個部門中，重點強化了統一協調、綜合決策的職能，如負責環境政策和環境標準等的制定和推進、協調相關行政機關的環保事務及預算分配，并直接向總理府報告，但隨著生活型環境問題和全球環境問題越來越突出，環境廳在協調管理上越來越面臨挑戰。

第二階段（1971-2000年），在日本政府大部門制改革推動下，不斷強化國家環境管理職能。1999年日本開始了自明治維新以來最大規模的行政改革，此次國家行政體制改革，以強化國家應當承擔的職責為重點，強化決策職能，分離政府決策功能與執行職能，對政府機構重新整合和大幅度縮減。從2001年1月起，日本環境廳升格為內閣部，是此次政府機構改革中唯一一個未被精減卻升格擴大規模的政府部門。此次改革加強了環境與經濟一體化管理，賦予了環境省制定國土規劃中有關環境保護事務的權力。此外，將固體廢棄物進行了統一管制，提高了全球環境問題和國家公園管理的機構規格。在具體政策執行方面，經濟、農林水產、國土交通等幾乎所有政府內閣部門都參與相關領域的環境保護事務，形成了統一決策與監督下的多部門合作的環境管理體制。

第三階段（2001年以來），國家環境管理組織體系進一步優化。2004年，將環境省下屬的國立環境研究所、環境再生保護機構等改為獨立行政法人，主要承擔研究、咨詢、技術、服務等職能工作，不包括行政、監管方面的機構。2005年10月修訂環境省設置法，設置水和大氣環境局（整合了原環境省環境管理局和富士電視臺水環境部），在地球環境局增加了應對氣候變化的課室，并在全國設置7個地方環境事務所，將已有的11個自然保護事務所（234人）和9個地方環境對策調查官事務所（107人）合并重組，作為連接環境省和地方的核心，可以委授法令權限及預算執行權限的地方分支部門。其主要作用包括，即“靈活機動、細致縝密的現場部隊”、“激活地區環境力的支援基地”、“地區的環境數據庫”三大方面。

2006年至2008年環境省著力加強環境健康、氣候變化、區域環境管理的人員力量，共增員72人，其中增加幅度最大的是地方環境事務所（由369人增加到407人），環境健康部（由60人增至78人）和主要負責氣候變化事務的地球環境局（由83人增加到94人）。2011年地方事務所增編人數最多，達到437人。在職能上，2008年，又增加了二噁英和外來物種等新型環境問題管理內設機構，重點強化了環境管理的市場化管理，成立了日本安全事業株式會社，并在氣候變化對策課增設了市場機制室。2012年，又進一步強化和豐富了環境國際合作的職能，建立了低碳社會推進室。

二、日本環境管理機構改革的主要特點

（一）賦予環境管理行政主管機構強有力的統一監管和協調職能。一是賦予了環境省最高長官（環境大臣）對其他相關行政機構最高長官的約束權力，即“為了推進環境保護相關基本政策，如認為特別有必要，環境大臣可以就環境保護相關基本政策的重要事項，對相關行政機構的最高長官提出勸告，并可以要求其報告根據該勸告而采取的措施”（《環境省設置法》（2000年頒布，2012年修訂）第三條）。二是日本環境省具有環境保護綜合管理的財政資源調配權，負責“調整相關行政機構在保護地球環境、防止公害、自然環境保護和建設方面的經費預算，以及相關行政機構下屬試驗研究單位的地球環境保護等研究經費及相關行政機構的試驗研究委托費的分配計劃”（《環境省設置法》第四條）。這兩項授權成為保障日本多部門協作式的環境管理結構能夠高效率運轉的兩大有力條件。

（二）賦予環境管理行政主管機構源頭管控與末端治理相結合的綜合決策權力。除了通過環境影響評價的審查（不是審批）促進企業、地方提升環境意識和行動力以外，還在具體政府管理職能中擁有實質的綜合決策權力。例如，《環境省設置法》第四條規定，環境省負責制定國土利用計劃（與環境保護級別政策相關部分），從環境保護角度，負責制定防止公害的設施及設備、促進資源的再利用等事物或事業的標準、指針、方針、計劃的標準、指針、方針、計劃及其他類似文件，資助防止公害的設施及設備建設、處理下水道及其他設施排放的污水，以及從環境保護角度，工廠選址管控、化學品審查及生產、進口、使用等管控、農藥的登記及使用管控的實施。

（三）事權配置尊重生態系統整體性規律，綜合管理生態環境各要素?！董h境省設置法》（2000年頒布，2012年修訂）第三條規定環境省的主要任務是“保護地球環境、防止公害、保護和建設自然環境以及其他環境的保護負責環境保護、污染控制和自然保護”。內設機構根據環境要素分別設置了水和大氣環境局、自然環境局、廢棄物和再生利用對策部，內部職能交叉很少，實現了污染防治與自然保護，地下水、地表水與海洋，物種與棲息地的統一管理。從環境保護角度，負責制定森林及綠地保護、河流和湖沼保護的標準、指針、方針、計劃及其他類似文件并與農藥使用管控和土壤污染防治相結合。統一管理國家公園、生物多樣性保護，生態建設與保護工作。

（四）加強區域環境管理，構建新型央地協作關系?？傮w看，日本環境管理體制縱向體制是一種地方主導與自主型的結構。地方政府享有較高程度的自治權，特別是預算、立法和發展自主權。在公害發生的高峰期，由于民選機制，地方政府和公眾一直是自下而上的推動日本環境治理的關鍵力量，很多地方政府率先于中央政府制定有關防止公害的條例，所制定的環境標準都嚴于中央政府。但是自20世紀90年代以來，跨界、跨境環境問題日益凸顯，需要強化區域環境管理，構建國家與地方的環境行政新型協作關系，以便從綜合和地區的視點針對廣泛的領域做出各種決策，根據地區實際情況，靈活機動、細致地實施有關政策措施，特別是在解決廢棄物與再生利用、氣候變化、自然環境保護等外部性較大的環境問題中，需要“自上而下”強有力地推動地方政府落實國家政策。由于處于后工業化階段，污染問題已不是日本國內環境問題的重點，在地方事務所職能配置和人員安排上，地方事物所在自然保護特別區域、國立公園管理方面比污染防治具有更多的開發許可、限制進入許可、行政強制權，污染防治方面的職能則主要是承擔信息收集、農用地土壤污染調查工作，緊急情況下入內檢查的權力、對進口了產業廢棄物者的行政代執行等。

三、對我國環境管理機構改革的啟示與建議

結合日本實踐經驗，以及我國現行環境管理行政主管機構設置存在的突出問題，建議未來我國環境管理機構改革重點關注以下三方面的問題。

（一）加強機構改革的法治化、科學化、體系化。日本環境管理機構的每次改革都以修訂環境省組織法或組織令、組織規則等法律法規為前提，在中央、地方及各部門、企業、公民充分討論形成共識基礎上，同步修訂詳細明確中央、地區派出機構、地方政府的具體事權界定，并在部門組織令和組織規則中注明有關職責對應的相關專項法律及條款，使得國家每項環境管理法規要求具體落實到相關部門甚至是內設機構，從根本上保證了多部門執行體系的有序運行，以及央地、部委改革方案的整體性和協調性。

（二）環境管理機構改革要以決策、監督職能整合為核心，以管理資源調配權為保障。環境保護幾乎涉及經濟各個領域，與全社會每個人、每個企業的行為和利益密切相關，需要政府、企業、社區和個人的集體行動。大部門制改革并不意味著環保部門包攬所有環境事務、單打獨斗。在國外環境管理體制調整中，無論大多數國家采取的“大部門制”，還是美國和日本等個別國家的分部門環境管理體制，有一個共同點就是環境決策權統一在一個部門，并且都有相應的法律和財政機制做保障。分部門管理不等于多頭決策管理，而是建立在統一決策、集中協調基礎上的，分散的職能也主要在執行權方面，而不是決策權。

（三）環境管理機構職能調整要處理好綜合管理與專門化管理的關系。運用生態系統整體性規律，實現“山水林田湖一體化”管理，既要強化各要素的綜合協調能力，又要考慮綜合管理部門的管理幅度，兼顧生態環境要素管理的專業化特點，避免管理幅度過大帶來的內部協調的低效?？紤]我國資源環境領域專門化管理部門構成的體制現狀，更適合借鑒日本經驗，強化環境管理行政主管部門與財權對應的統一規劃權，從環境保護角度，統一制定相關生態環境要素保護的標準，審定有關生態要素管理部門保護計劃的權力，增強對重要生態功能區、生態敏感區的開發準入許可、限制進入許可，以及對違反生態保護紅線區要求的行為主體的行政強制權力。

環境保護部環境與經濟政策研究中心