流域生態補償機制（PES）國外案例

■文、圖/壯歌德

流域生態補償機制（PES）國外案例

River basin Payment for Ecological Systems (PES): Case studies in other countries

■文、圖/壯歌德

對其他國家的流域生態系統服務管理經驗回顧得出了一個明顯的結論：沒有任何規則可以適合所有情況。

通過許多國家的案例研究，得出了一個很明顯的原理就是支付的額度與解決問題的成本相關聯，而不是與生態系統服務本身的價值關聯（該價值可能會很高，但很難估算）。

美國國家農業環境付費計劃

美國有一套復雜的農業環境保護計劃，水質和水土流失防治方案都與本項目有關。幾十年來，美國已經實施了大量的土地休耕計劃，主要是針對廣泛的貧窮/邊緣的土地，采取每畝支付固定費用的方式。各個地區政府官員都制定了一個高于土地耕作（種植或放牧）機會成本的固定價格，農民們愿意成為參與者。隨著環境意識的提高以及項目預算的普及，政府計劃逐漸變得更有針對性、高性價比。主要的土地休耕計劃（CPR）采用一個環境效益指標把農民的提議劃分等級。土地休耕計劃的每年預算大約15億美元。該計劃覆蓋范圍更廣闊—一次涉及大約1500萬公頃。一種更新的方案，環境質量激勵計劃（EQIP）專門用于提高工作土地（即：未休耕）的環境保護。環境質量激勵計劃的預算大約為每年10億美元。

土地休耕計劃具有多重目標，包括水質和控制水土流失。環境質量激勵計劃甚至具有更復雜的目標，所有保護環境的實踐都可能被考慮在內。例如，動物排泄物處理（而不是傾倒水道）就是一個主要內容。

美國農民積極參與政治，也可能見多識廣，具有多年與官員合作的工作經驗。其核算方法復雜，并始終以活動成本而不是改善后的效益為基礎。令人驚訝的是，只有5%的參與者到實地考察，即使美國聯邦會計總署都對此進行了批評，認為存在偏向而且不一致。

降低東南澳大利亞的蓄水層由于過度砍伐所產生的鹽度

28,000公頃坡地上的樹木被砍光后出租，從而造成了位于低洼地區的農民所使用的地下水中鹽度的增加。

鹽地易于辨認，計劃的目標是要降低低洼地區土壤中的鹽度。采用鹽度測試設備密切監測被認為是“侵犯性的”和“攻擊性的”，農民們都不愿采用這種方式，其中許多人都以其真正的土地管理工作而自豪。當然這些監測也是成本昂貴而且費時的。此時，卻發現了一種令人驚嘆而且簡易的解決方案。定期拍攝河岸和圍場特定部分的照片，從而就可以監測降低鹽度的改善狀況。這些拍攝結果在流域管理局網站上公布，并使得成功的受益人為此感到自豪。

本項目對生態系統保護核算的一種新方法進行了試驗。上游的土地持有人參與方案投標，展示他們減少鹽度的計劃（例如：減少牲畜數量、植樹造林）及其包括估算費用的意見書。然后，一個官方小組對競價進行判斷，再確定最低價格就是最好的結果。付費來自一種特殊水稅。

法國維泰勒蓄水層案例

位于法國東北部6000公頃的小型蓄水層由25個牛奶農場占據，在二十世紀八十年代，化肥使用量開始提高，以增加飼養家畜的谷物收成。私人擁有該礦泉水噴泉已經超過100年，并以生產瓶裝礦泉水而著名。

適合于瓶裝的清潔水，硝酸鹽含量小于4.5毫克/升。

維泰勒詳細研究了農民的耕作方式，及其對蓄水層的影響，以及如何更好的對此進行管理。這項耗時三年的研究是與法國國家農業研究所共同合作。另外，還需要10年時間與農民進行談判，以說服他們改變農業耕作方式，該研究還發現每一個農民都有不同需求。核算方法的核心要素包括：合同必須持續長達18至30年；補償的基本比例為：200 歐元/公頃/年；新設備費用高達：150,000歐元；有機堆肥的額外人工免費；技術援助免費。

把農民的行為與噴泉水質聯系起來是不可能的。相反，應該對新農業實踐進行付費（設備、安全化學品、放棄玉米種植）。

澳大利亞鹽堿地衛星航拍圖

英國農業環境計劃

環境敏感區域（ESA）計劃已實行了26年，隨后（20年前）又引入了守護田莊計劃。這些計劃涵蓋了10%的英國農田。

這些計劃幾乎與中國毫不相關，該計劃并沒有把清潔水作為特定的目標成果。調查表明：公眾尤其是農民希望保存“傳統的農村環境”，并避免嚴重依賴化肥和其它無機化學物質。奇怪的是，人們要保護環境但又不想“回歸自然”，尤其是不想自然環境回復到定居點出現之前的狀態。

社區同意一個方案，并就付費進行談判。環境敏感區域（ESA）計劃和農村休閑管理（CSS）計劃各有超過10,000份協議，每一個計劃總額超過5000萬英鎊。

厄瓜多爾的流域保護計劃

這是一個規模較小的計劃，有益于提高Pimampiro市的飲用水水質。上游利益相關方只有27戶家庭。哥斯達黎加富于PES經驗的年輕工程師們參加了一個非政府組織，并耗時1年（2000）來設計方案和談判協議。該方案并非由中央政府發起，而是一種分散式的活動。其目標僅僅是清潔的飲用水。

作為看似典型、甚至小型的、有直接因果關系的方案，也難以把生態保護付費與個別家庭行為聯系起來。該計劃向上游家庭支付每年每公頃6-12元美元（根據森林質量而定），用于保護森林。該費用來自城鎮的居民水費。

墨西哥森林水文付費服務

墨西哥正面臨蓄水層的過度開發與森林濫砍濫伐的雙重威脅。政府以前也有一項環保補貼（將近7億美元/年）。對林業也可能進行了規范，但是政府幾乎沒有能力監管小規模木材砍伐。本文主要介紹侵犯森林的邊緣的、貧困的利益相關方。

目標成果旨在保護森林。從1993年到2000年，有820萬公頃的森林已轉變成農田或牧場，該地塊對蓄水層的供給功能也遭到削弱。

墨西哥政府需要以破壞森林的貧困人口為計劃目標，實現目標需要的是激勵而不是懲罰。一項精心設計的方案經過不斷改進，現已獲得來自政府官員和利益相關方的支持。資金來源于一種公平的水稅。并建立了一項特殊的財政工具，可以每年為生態補償撥出總額為2億美元的資金。將水費與為保護生態系統提供付費以提供清潔飲用水這二者聯系起來，是取得成功的關鍵。

在設計過程中，曾有大量的討論涉及是否設定固定金額用于生態補償，或者，采用一些專家的建議，建立一個競價制度，以表明是否有利益相關方真正有意愿和能力做出改變。雖然理論上這種做法值得表揚，但是后者被認為太過復雜、行政成本高昂，特別是當許多利益相關方的規模很小，并且不習慣這一概念。然后，設計團隊還研究了說服利益相關方放棄農業、放牧或伐木的機會成本，并制定了兩個等級的PES，該付費只取決于森林質量。

針對兩類森林，PES最終確定為27.3美元/公頃/年，和36.4美元/公頃/年。利益相關方的談判代表偏向于其關注區域也會帶來復雜因素，但是，一旦問題確定，即可達成協議。

玻利維亞流域保護

其PES方案比較復雜。該區域覆蓋面積小，只有2774公頃，僅涉及玻利維亞的洛斯內格羅斯島山谷的46戶農民。

本項目旨在實現兩種截然不同的成果，由兩種截然不同的利益相關方進行付費。而中國感興趣的是流域保護，即使旱季也能向下游的灌溉者提供穩定的流量。二者看上去幾乎毫不相關，森林旨在保護野生動植物的多樣性，其利益屬于美國魚類保護組織和野生動物局，并由其進行付費。

為使農民不侵占林地，給予他們蜂房（價值 30美元），這種生活資料旨在對他們停止砍伐進行彌補?！爸Ц兑庠浮闭{查涵蓋了168個下游農民和32個上游農民，關鍵的調查成果表明：一公頃灌溉土地成本是非灌溉土地成本的11倍。因此，該方案設計試圖將灌溉價值與支付蜂房的費用聯系起來。

哥斯達黎加全國的流域服務

早在1997年，哥斯達黎加就開始實施PES，并作為發展中國家最早實施該方案的先驅者而著稱。甚至更早期和二十世紀七十年代，就已出臺了一些激勵措施以鼓勵木材種植。該計劃通常都是很成功的，最新報告顯示：已有270000公頃的新增森林進行了登記。

該計劃有兩個目標：改善水質和保護生物多樣性。前者目標易于實現，并易于達到公平。

《哥斯達黎加森林法》（7575號）承認了森林對于提供水文服務的作用。通過這一法律，政府在強制水電生產商為新的木材種植付費、以及保存古老森林方面已經取得了一些成功。然而，差額部分只能通過一些不可持續的方式彌補，包括全球環境基金（GEF）和德國復興銀行的資助。哥斯達黎加實行一種化石燃料稅，其中3.5%用于流域保護。

由于先前的計劃實施的歷史悠久以及慣性作用，現在已經發生一些復雜的變化。例如，有些上游利益相關方獲得了43美元/公頃/年的付費，而其它格式的合同卻規定5年支付550美元/公頃。目前，付費已從64美元/公頃/年增加到10年支付816美元/公頃。