黑龍江省探索推進農業水價綜合改革

李紹文

摘要：黨的十八屆三中全會對深化資源性產品價格改革作出重大部署，水資源是最為重要的資源性產品，農業灌溉是最大的用水戶，自然被列為改革的重要領域。2015年黑龍江省選擇五常龍鳳山灌區和慶安柳河灌區作為全國改革試點，試點工作已全面啟動，將為黑龍江省全面實施農業水價綜合改革積累經驗，探索有效途徑。

關鍵詞：黑龍江??；農業水價；改革

黨的十八屆三中全會對深化資源性產品價格改革作出重大部署，水資源是最為重要的資源性產品，農業灌溉是最大的用水戶，自然被列為改革的重要領域。為建立健全農業水價形成機制，促進農業節水，實現農田灌排工程良性運行和農村水利體制機制創新，按照國家農業水價綜合改革試點方案的要求，2015年黑龍江省選擇五常龍鳳山灌區和慶安柳河灌區作為全國改革試點，試點工作已全面啟動，將為黑龍江省全面實施農業水價綜合改革積累經驗，探索有效途徑。

一、推進農業水價綜合改革的重要意義

（一）推進農業水價綜合改革，是全面深化改革的重要組成部分。黨的十八屆三中全會對深化資源性產品價格改革作出重大部署，新一屆中央政府高度重視農業水價改革，中央領導同志多次提出明確要求、作出重要指示。李克強總理在政府工作報告中明確要求推進資源性產品價格改革，在國務院常務會議上強調要通過價格杠桿促進節水，并將農業水價綜合改革列為落實“穩增長、促改革、調結構、惠民生”政策措施的督導重點之一。汪洋副總理就農業水價改革問題實地調研，召開專題會議研究部署，明確從加強用水需求管理、拓寬資金渠道、推動種植結構調整和提高農技水平等方面，統籌做好農業水價綜合改革各項工作，要求國家發改委、財政部、水利部、農業部四部委共同推進、對口聯系，深入開展試點，探索一批可復制、易推廣的模式，形成全面推進農業水價綜合改革的政策性文件報國務院批準后實施。農業水價綜合改革已成為全面深化改革的一項重點工作，被擺上國家的重要議事日程。

（二）推進農業水價綜合改革，是促進提高農業灌溉水資源利用效率和實現水資源可持續利用的客觀要求。節水除了工程和技術措施外，水價杠桿調節是最為有效的途徑之一。美國、澳大利亞、以色列等國均有效地使用了農業水價杠桿調節機制，并取得了應有的效果，不僅減少了農田灌溉中的水資源浪費，而且有效抑制了不合理的水需求。目前，黑龍江省農田灌溉水有效利用系數只有0.58，遠低于0.7～0.8的世界先進水平。也就是說，在我國農田灌溉過程中，有42%的水資源是被浪費的。因農田灌溉而造成水資源過度開發問題十分突出，灌溉擠占生態用水和超采地下水，使水生態環境受到損害。同時，單位面積化肥施用量是國際公認安全標準的兩倍多，農業灌溉排水造成的面源污染加劇，水環境惡化。

通過農業水價改革，激勵農民群眾在農田灌溉中節約用水。發揮政府的主導作用，充分發揮農民和用水戶的積極性，利用水價杠桿作用，建立科學合理的水價形成機制，提高農民群眾的節水意識，既高效用水又能用得起水，保護農民群眾種糧積極性，保障國家糧食安全。

（三）推進農業水價綜合改革，是確保農田水利工程良性運行的內在要求。農田水利工程無法良性運行是一個老大難問題，重要原因之一是農業水價形成機制不合理，農業水價總體偏低。目前，全國平均農業供水成本為每立方米0.26元，而供水價格為每立方米0.09元，僅占供水成本的35%，即便如此低的水價，全國農業水費的實收率也只有76%。黑龍江省水價在0.04元左右，全國最低。過低的水價導致供水成本補償缺口較大，造成工程運行難以為繼、老化失修嚴重。農業水價低水平長期存續，是充分考慮了農民群眾是弱勢群體、農業是弱質產業這一特性，沒有按照既有辦法進行成本核定。即便如此，仍有一些基層干部群眾的水商品意識淡薄，沒有把灌溉用水與種子、化肥、農藥作為農業生產資料同等對待，對用水收費不理解、有疑慮，近幾年更有少數地方宣布取消農業水費，但財政補助又沒完全到位，造成用水戶協會解散、末級渠系無人管護、工程加速報廢等一系列“后遺癥”，最終損害的還是農民群眾的利益，教訓十分深刻。農業水價綜合改革試點經驗表明，只要精心設計、綜合施策，就能夠在促進節水、減少水費支出、促進工程良性運行上找到平衡點，真正破解“最后一公里”問題，促進農田水利走上可持續發展軌道。

二、農業水價綜合改革的目標及主要內容

（一）明晰農業初始水權。明晰水權是水價綜合改革的首要任務，要真正節水首先必須讓用水戶，包括灌區管理單位、用水合作組織及農戶等，知道有多少水可用、在什么條件下能用。主要包括在不擠占生態用水和超采地下水的前提下，科學核定本區域農業水總量，并細分到各種水源。實行用水總量控制，確定用水上限，加快推進水量分配，將用水總量控制指標層層分解到用水戶，明確農業初始水權。

（二）建立合理的農業用水價格形成機制。

1.合理確定農業用水價格。按照有關規定認真測算農業供水成本，并綜合考慮水資源稀缺程度以及用戶承受能力等因素，合理確定農業用水價格。大中型灌區骨干工程農業供水價格至少達到不常運行費用水平，力爭達到成本水平；大中型灌區末級渠系和小型灌區農業供水價格達到成本水平，有條件的地區達到適當盈利。充分利用渠系改造節水騰出來的空間等，適當提高農業用水價格。

2.探索實行分類水價。在農業內部區分糧食作物、經濟作物、養殖業和其他用途，區別地表地下水源，在終端用水環節探索實行分類水價。

3.探索實行超定額累進加價制度。在明確用水總量封頂的前提下，區分不同作物和養殖產品，合理制定農業用水定額。充分考慮田間水利設施建設情況、節水技術推廣應用情況，對定額用水探索實行累進加價制度。

4.完善地下水價格政策。合理制定地下水水資源費征收標準和用水限額，對超限額部分的農業生產用水征收水資源費。對超采區的地下水成本提高到高于地表水的水平。

5.創新水價定價機制。農業用水價格按照價格管理權限分級管理。大中型灌區骨干工程實行政府定價，大中型灌區末級渠系和小型灌區及社會資本投資的工程實行政府指導價，具備條件的地方可采取協商方式確定。

（三）建立農業用水精準補貼機制和節水獎勵機制。

1.探索建立農業用水精準補貼機制。在適當提高農業用水價格的基礎上，研究通過精準補貼等辦法，重點對農民用水合作組織、新型農業經營主體、用水戶給予補貼，以調動農民參與改革的積極性。

2.建立節水獎勵基金。在保障水利工程正常運轉的基礎上，探索利用超額累進加價水費收入、地下水提價收入、高附加值作物或非農業供水利潤、財政安排的維修養護補助資金、水權轉讓收入、社會捐贈等資金渠道建立節水獎勵基金，對采取節水設施、調整生產模式促進農業節水的農民用水合作組織或用水戶給予獎補。

3.推行水權轉讓。鼓勵用水戶對節約的水量進行轉讓。

三、黑龍江省改革試點進展情況

黑龍江省農業水價綜合改革試點為五常市龍鳳山灌區和慶安縣柳河灌區，經過試點縣市政府和有關部門及灌區的共同努力，各項工作已陸續啟動。

（一）試點項目區已確定，實施方案已批復。五常市項目實施地點位于龍鳳山灌區衛國灌溉站衛國干渠友好四隊支渠至常堡鄉東南支渠控制范圍內，灌溉面積2.1萬畝。區內骨干工程已徹底改造，工程完好率高，灌溉工程和排水工程已基本形成，具有較強的輸水和排水能力，支渠以上建筑物基本配套。慶安縣農業水價綜合改革試點項目區選在柳河水庫灌區，實灌水田面積2.2萬畝?，F有干渠1條，支渠38條，斗渠22條。兩個縣市的試點實施方案已經省水利廳會同省財政廳聯合批復，試點縣市按照批復的實施方案，正在緊鑼密鼓實施。

（二）農業水權已明晰，指標已分解落實到用水協會。五常市根據《哈爾濱市人民政府辦公廳關于印發哈爾濱市實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》（哈政辦綜〔2014〕42號）和《黑龍江省五常市龍鳳山灌區節水改造與續建配套工程初步設計報告》的要求，結合試點區的實際，確定項目區農業用水水權總量指標為1575萬立方米，其中小石廟子分會825萬立方米，常堡分會750萬立方米，并以水務局文件印發。綏化市分配給慶安縣地表水可用總量為2.7062億立方米，每畝水田可用地表水量580立方米指標。慶安縣水務局核定了柳河灌區用水總量為1276萬立方米，其中新勝支渠用水者協會管理面積1.738萬畝，用水總量為1008.04萬立方米；柳河農場支渠用水者協會管理面積0.462萬畝，可用水量為267.96萬立方米。目前農業水權分配方案已制定，水權證書已發放。

（三）末級渠系工程加緊建設，配套的計量設施陸續安裝。五常龍鳳山灌區已完成灌溉渠道護砌32條，總長度19.42千米，新建支渠7條，長度6.2千米；斗渠25條，長度13.22千米，新建排水支溝10條，長4.93千米；配套渠系建筑物62座，其中：分水閘6座、節制閘5座、路涵6座、渠下涵13座，渡槽4座，跌水3座，斗門25座。項目區內設置了28個水位、水量計量監測站點。支渠口設置超聲波監測儀、微功耗大容量壓力式水位自記傳感器和RTU智能儀表計量，斗渠口采用流速儀、水位-流量關系曲線等方法計量，土洋結合、經濟實用為原則。慶安縣通過土地治理項目，對柳河水庫灌區80%以上骨干及田間工程進行配套建設，現已落實到位。部分支斗渠末級渠系，通過此次水價綜合改革項目進一步完善，同時在全灌區內建立60個計量點，安置在支、斗渠口，56處采用自動計量設備，4處采用人工計量設備觀測。

（四）水價測算工作已完成，農業水價機制基本建立。五常市龍鳳山灌區，目前已完成試點項目區的水價測算工作，國有骨干工程供水全成本單方水價為0.092元/立方米，供水生產運行成本單方水價為0.062元/立方米；末級渠系完全成本水價為 0.021元/立方米，末級渠系運行維護成本水價為0.012元/立方米。國有灌區水價擬實行政府定價。擬對項目區內東方集團公司執行全成本水價，對項目區的農戶執行運行維護水價。實施超定額用水累進加價制度。即用水量在442立方米/畝以下的，按第一量級計收，用水量在442～500立方米/畝，按第二量級計收，用水量在500立方米/畝以上的，按第三量級計收。一、二、三級用水量水價比例按1∶1.5∶3計收；末級渠系探索實行群眾協商定價制度。

慶安縣柳河水庫灌區，國有骨干工程供水全成本單方水價為0.1778 元/立方米，供水生產運行成本為0.127元/立方米；末級渠系完全成本水價為0.020元/立方米，末級渠系運行維護成本水價為0.0077元/立方米，擬按運行成本定價。

擬實行超定額用水累進加價制度。用水量在436立方米/畝以下的，按第一量級計收，用水量在436～536立方米/畝，按第二量級計收，用水量在536立方米/畝以上的，按第三量級計收。一、二、三級用水量水價比例按1∶1.5∶2計收。

（五）用水合作組織相繼組建，協會的章程基本建立。龍鳳山灌區于2003年成立了龍鳳山灌區用水戶協會，下設27個分會，于2004年在民政部門登記注冊。 2007年、2011年龍鳳山灌區用水戶協會第一屆、第二屆任期已滿，對所有協會進行了換屆選舉，并順利如期完成。項目區為龍鳳山灌區用水戶協會小石廟子分會和常堡分會。目前，龍鳳山灌區用水戶協會已建立《龍鳳山灌區用水戶協會章程》、《龍鳳山灌區用水戶協會財務管理制度》、《龍鳳山灌區用水戶協會灌溉管理制度》、《龍鳳山灌區用水戶協會工程管理制度》、《龍鳳山灌區用水戶協會水費征收、使用管理辦法》、《龍鳳山灌區用水戶協會獎懲制度》、《龍鳳山灌區用水戶協會執委會正副主席職責》等。

慶安柳河灌區于2005年成立了慶安縣柳河灌區新勝支渠用水者協會和慶安縣柳河灌區柳河農場支渠用水者協會，其中新勝支渠用水者協會由灌區管理人員和鄉鎮、村及受益農戶組成；農場用水者協會由灌區管理人員和農場代表組成。協會是不以營利為目的的民間組織，其主要業務范圍是負責所屬支渠以下清淤擴渠、構造物維修及水費收繳等工作。

（六）精準補貼機制已建立，節水獎勵政策已出臺。五常市補貼對象：一是對用水戶協會進行補貼；二是對灌區管理單位進行補貼，對工程運行維護經費給予補貼。補貼標準：以協會為補貼對象，單位面積補貼標準為5.90元/畝，項目區應補貼協會12.39萬元；以灌區管理單位為補貼對象，單位面積補貼標準為22.46元/畝，項目區應補貼灌區47.16萬元。補貼方式：一是在終端用水戶環節，可在灌溉周期結束后發放補貼，或年終算總賬；二是在工程運行維護環節，根據工程運行維護資金缺口，對工程管護主體實行補貼。

慶安縣政府出臺精準補貼政策和節水獎勵政策，精準補貼資金和節水獎勵資金結合灌區工程維修養護經費列入縣財政預算，補貼對象為灌區管理單位和用水戶協會，分灌區人員經費補貼、工程維修養護經費補貼、農業用水精準補貼和節水獎勵補貼四部分。2014年，慶安縣財政給柳河灌區工程養護及人員經費補貼為94.6萬元，柳河灌區骨干工程水價已達到全成本水平。2015年，縣財政列入預算，農業用水精準補貼33萬元，節水獎勵補貼10萬元。獎勵對象是積極采用高效節水控制灌溉技術、水藥一體化技術進行節水的用水戶協會。獎勵標準：畝用水量在400～350立方米，畝獎勵10元；畝用水量在350～300立方米，畝獎勵20元；畝用水量在300立方米以下，畝獎勵40元。

四、農業水價綜合改革積累的經驗及下步工作建議

（一）積累的經驗。通過兩個縣市的試點工作開展情況看，開局良好，正在按照實施方案規定的步驟和內容穩步推進，領導重視、政府加大投入、相關部門和用水戶積極配合是推進農業水價綜合改革的基礎和保障。同時，要與其他配套改革同步實施，才能實現改革的目標和任務。

1.工程改造、水價改革與種植結構調整“三位一體”。從黑龍江省農業水價綜合改革的實踐來看，水價改革與工程改造、種植結構調整息息相關，工程越完好，種植結構調整越到位，規模經營越發達，水價改革越容易。黑龍江省實施的節水增糧項目區，對農田水利工程進行了改造與配套，總體上工程體系比較完善，節水效果顯著，畝均用水大幅下降。上述項目實施過程中，大力支持調整種植結構，發展設施農業和有機綠色水稻，實行“互聯網+農業”，農民收入大幅度提高，對水價的承受能力與支付意愿也隨之增加。在畝均用水減少與水價承受能力、支付意愿提高的情況下，水價改革水到渠成。

2.農業水權與工程產權“兩權互動”。協調推進農業水權分配與農田水利工程產權改革，水權與工程產權相互匹配，水權成為有源之水，工程成為有水之源，這樣保證兩權落在一處。水權明確到具體工程，明確到工程的產權主體，明確到工程的受益農戶，每處工程由誰所有、由誰管理、由誰使用，有多少水能用，水價是多少，清清楚楚，便于操作。

3.加強用水管理與強化供水服務“兩輪驅動”。通過農業水價綜合改革實行陽光操作，建立公平公正公開透明的配水機制、量水機制、監督機制和收費機制，實現水量、水價、水費賬目公開，讓農民明明白白灌溉，用上“明白水”。同時，建立農民用水合作組織，建設智能化灌溉服務體系，推廣水稻控制灌溉技術，實現省水、省工、省時、省心，保障農民順順當當用水。實現上述兩點，水價改革得到農民的理解與支持，觀念轉變了，水價好調了，水費好收了。

（二）建議。

1.各級政府要將農業水價綜合改革納入改革工作的日程。加大對工程改造、水價改革與種植結構調整“三位一體”的支持力度。結合實施節水增糧、高標準農田建設、小型農田水利重點縣建設等項目，積極推進農業水價綜合改革、小型水利工程產權制度改革。

2.堅持農業水權改革與工程產權改革“兩權互動”。建議推進水權改革與小型水利工程產權制度改革同步進行，通過農田水利設施產權制度改革，建立健全運行管護機制，為農業水價綜合改革奠定基礎。

3.加強用水管理與強化供水服務“兩輪驅動”?？紤]到加強用水管理和改善供水服務需要建立全面覆蓋的用水管理設施體系、機構和組織網絡，對用水管理要求很高。為此建議優先在水管體制改革到位、農民用水合作組織管理規范的灌區進行改革，逐步擴大改革面。

（作者單位：黑龍江省財政廳農業處）

責任編輯：洪峰