淺論中央與地方事權劃分

楊揚 劉艷秋

摘要：從十八大報告到十八屆四中全會，再到十八屆五中全會，從提出“加快財稅體制改革，理順中央和地方財力與事權的關系，推進國家治理體系和治理能力現代化，到依法全面履行政府職能，推進政府間事權的合理化劃分，再到適度加強中央事權和支出責任，政府間事權的劃分不斷被提上日程?；谶@個大環境，合理劃分中央與地方的事權成為中央與地方關系的關鍵之所在，因此，我們以法律的視角從事權的內涵、理論和原則出發，闡述目前事權劃分存在的種種問題，分析和借鑒實踐中事權劃分的經驗，改善中地關系，促進中央與地方的事權合理劃分。

關鍵詞：事權；事權劃分；中央；地方

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）14-0086-02

作者簡介：楊揚（1990-），女，河北師范大學，研究生在讀，研究方向：法學理論；劉艷秋（1992-），女，河北師范大學，研究方向：民商法學。

事權和事權的劃分關乎著一個國家的體制運行和公共事務管理的效率，而關于事權和事權的劃分理論界一直存在著不同的聲音，如何可更科學合理地劃分事權使我們現在關注的重中之重。

一、事權的內涵

首先，事權這一概念最早出現在《淮南子·兵略訓》中，里面講究戰略布局，也就是指軍事指揮上的種種妥善處置。另外一種含義就是指職權、權力。宋朝詩人梅堯臣的詩中提到“事權輕”就是這個含義。

事權指處理事務的權利。然而跟隨時代的變化，我們現今討論的事權則主要是指國家行政機關按照相關法律法規的規定來管理國家行政事務的權力。所謂事權，概括地說就是各級政府在提供公共服務和事務中應負擔的使命和職責的權利。

有的學者認為，事權是指政府的職責或職能，政府提供的公共服務，即政府的支出責任。還有學者認為事權是處理事情的權利，包括國家事權、政府事權和財政事權三個部分。這兩種觀點都是片面的把事權等同于支出責任或者是把事權局限于處理事情的權利，而沒有對其范圍給予界定。有的學者認為事權是行事之責，即哪些事務應該由哪一級政府負責[3]。這一定義區分的事權和事責，但還是有些模糊不清。還有的學者提到國家公共權力的縱向配置就是事權劃分，不僅包括國務院及對應的地方行政序列這一狹義政府間的職責劃分，還涉及黨務、法務、防務等廣義公共服務部門，是“大政府”的概念，是國家治理體系的核心構成要素。這種定義因涵蓋了廣泛的權利，具有很大的包含性和合理性。

二、事權劃分的理論和原則

（一）事權劃分的理論

關于事權劃分的理論，包羅萬象，有市場經濟理論、公共需要理論、制度變遷與體制創新理論等十幾種。而委托代理理論、公共產品層次性理論、博弈理論則是普遍被認為是較為重要的三個理論。

1.委托代理理論

委托代理理論由三個基礎要件，首先是委托人和代理人之間的信息交流溝通不是一一對應，其次是委托人和代理人基于已經存在的規則或者雙方的意愿的而維持著一種相對比較正規的合約關系，而這種良好的關系對于雙方的權利、義務、任務或權限有著較為明確的要求，雙方在各自的行為規則中運行，促成委托代理關系的良好運行。再次，委托人和代理人之間存在利益博弈，委托人要求代理人忠實地履行職責以便獲得最大利益，代理人也會利用自身的優勢盡可能地在規則允許的范圍內消減成本以同樣追求自身利益的最大化。這種理論放到中國實際來看，中央與地方是兩個獨立的主體，中央是委托人，擁有大權，但是不能觸及到地方基層。

2.公共產品層次性理論

在市場經濟條件下，各級政府的基本職能就是為社會提供公共產品，公共產品的層次性決定了中央和地方在提供公共產品時的效率和合理性，即不同層級的政府提供不同層次的公共產品。公共產品層次的分級有很多種，占主流的主要有兩種，一種是把公共產品分為地方公共產品和全國公共產品，換句話說就是劃分全國事務和地方事務。另外一種是把公共產品分為全國公共產品、準全國公共產品和區域公共產品。這兩種分類都為中央和地方事權合理的劃分提供了前提和基礎。

3.博弈理論

這個理論指出中央與地方是兩個獨立的主體，這兩個主體有著各自的利益，在這個過程中不可避免的會產生分歧。該理論認為，中央為了自己的利益，會尋求全國利益最大化，這個過程中很有可能損害地方的利益，同樣，地方為了自己的利益，會在自己的區域內尋求地區利益最大化，這就不可避免的損害中央的利益，地方保護主義就是表現之一。在這兩種利益博弈的過程中如何尋求平衡點，既實現了地方的利益，又不損害中央的利益，這就是中央和地方事權劃分尋求的就平衡點。

（二）事權劃分的原則

關于事權劃分的原則，有很多不同的觀點，有的學者提出外部性原則、信息處理的復雜性和激勵相容要求。有的學者提出事權法定原則、因地制宜原則、分工合作原則和財力事權匹配原則。還有的學者提出發揮中央和地方政府兩個積極性原則、責權對稱原則和規范化、法治化原則。這幾種觀點基本上都指明了事權劃分在實踐中的要求，可歸納為以下三個方面：

1.中央和地方平衡性原則

分析日本地方合理劃分事權的原則就是地方能管理的盡量由地方管理。地方公共團體可能不能辦理的事務才由中央政府來處理，從中我們可以聯想到我國在劃分中央與地方事權的過程中應充分調動地方的積極性和主動性，如果地方政府能處理的相對應的事權，我們應該下放權利給地方，相對應的地方不能處理的事權則仍然需要由中央政府處理，中央事權在涉及到全國性事務、關系到人民百姓切身利益的重大事務應牢牢握緊，不可放權于地方。

2.事權與具體情況相適應原則

由于各個地方的實際情況不盡相同，相對應的所擁有的事權應該與實際情況相匹配，包括公共事務的層次要求、受益的公眾范圍、政府提供服務的實際情況和實際已經擁有的資源等等來合理劃分事權。有的學者指出事權要與提供者的級別、客觀現實與職能、客觀現實與職責、事權和職能、客觀的現實與相應的政府所享有的事權都應當是相對應的。這個觀點具有一定的科學性，但是片面強調事權與責任的相匹配，卻沒有考慮到個地方實際情況，具體事項的可影響范圍來劃分事權。

3.法治化原則

全面推進依法治國戰略部署是舉國上下的大事，而推動事權法治化就是其具體體現，這是十分必要也是十分重要的。有的學者提出，政府事權的法治化，就是要求通過建立科學規范的事權法律體制，合理界定不同層級政府，行政部門之間處理社會事務的權力，使得政府職能的形式和責任追究有法可依，確保行政權力始終在法制的軌道內運行。這就為事權的劃分提出了更高的要求，即事權劃分遵從法治化原則要求事權劃分更加規范、公開、透明，應確保事權持相對的穩定性，使事權得到法律的約束。

三、存在的問題

（一）“割不斷，理還亂”，政府事權法律規范的缺失

下級政府的人事安排完全由上級政府拍板，財政資源在很大程度上受限制于上級政府。關于事權劃分，法律僅僅做了原則性劃分，不盡清晰、未盡合理，并且缺乏實際的可操作性。我國在實行分稅財政體制改革以后，規定了一些中央與地方政府相應擁有的事權，但是卻十分模糊，也不夠具體合理，在以后的發展中中央政府卻下方了很大一部分公共服務的事權，使得地方政府所擁有的事權嚴超載。

（二）政府事權實際劃分不清晰，職責同構、事權錯配

中央的事權基本上是可以明晰的，而地方政府的事權則十分不清晰，事權劃分的不清晰直接導致事權混亂，上級與下級政府事權錯位，同一事權由兩級政府甚至是三級政府擁有，多種事權由一級政府擁有，政府事權缺位，政府部門相互推諉，這都是事權實際劃分不清晰造成的。此外，中央與地方的可支配性收入與事權不成比例，地方政府承擔著較多的事權，卻沒有資金的支撐，而中央卻是管著大錢，花小錢，這也是制約地方政府事權運行的一方面原因。

（三）事權劃分爭議協調機制不健全

事權劃分存在著種種不合理、不完善的方面，然而除了法律先行，對事權進行明確的規定之外，在地方政府之間產生事權劃分不合理的爭議之時，是否能有一個解決糾紛的機制，也是事權劃分的重要救濟途徑。各級政府由于事權劃分不合理而相互推脫的情況十分常見，是否應在政府內設置一個專門關于事權劃分爭議協調辦公室，在升下級、同級對事權劃分的合理性有爭議時，由該部門，結合當地實際情況，結合經濟、社會、文化等方面的水平，來解決爭議不失為一種方法。

四、解決的方法

（一）明確中央與地方事權的范圍，事權理應法定化、規范化，地方事權統一

有的學者提出可以通過憲法改革方案、制定中央與地方關系法的方案、制定財政基本法方案這三種方案來劃分中央與地方的事權，并建議通過憲法明確規定事權歸屬，輔之其他法律規定。我們認為制定政府的事權清單，不但要規定各級政府的積極事權，也要規定各級政府的消極事權，推進政府事權科學立法，合理、具體劃分政府間事權。完善《預算法》，制定專門的中央、地方事權劃分法律，詳細規定各級政府的事權，只有科學合理地具體劃分事權才能明晰事權，使得中央和地方之間形成良性循環。

（二）處理好政府事權和市場規律的關系，處理好上下級政府的關系，政府職能部門內部關系

涉及到經濟方面的事權，如鐵路公路、公共基礎設施等要充分尊重市場規律，政府不應太多干涉，積極引入市場競爭機制，要讓市場這個看不見的手和政府這個看得見的手一起發揮作用才能真正實現政府事權的合理化。此外，由于中央和各級政府部門職能同構現象十分嚴重，事權的劃分就不能十分明晰，只有防止政府部門同構、政府官員冗雜，處理好中央與地方的關系、政府職能內部關系，才能為事權的合理劃分提供基礎和前提。

（三）完善與政府事權相應的配套制度，完善地方政府收入體制

在有法可依的條件下，各級政府的事權得到清晰和合理的劃分，但是，法律對事權的規定不可能是完全的，在事權劃分引起爭議時尋求解決和救濟途徑也是事權法治化的表現之一。此外，各級政府的事權與其財權聯系密切，事權的合理劃分要求事權與財權相一致。近些年來看，各級政府由于受到財政的限制，使得事權得到了不相關因素的干擾，由于各級法院的財政經費都是各級政府來分配，因此，政府的事權也是不可能完全獨立的，這就給我們一個啟示：事權清晰、法定的貫徹執行，還需要獨立的財政體制，完善政府事權的相關配套制度是十分重要的。

五、結語

由于事權劃分的復雜性，牽涉到社會和地方各個方面，我們要用不同的角度來看待事權的劃分，充分考慮影響事權的相關因素，尤其是財政收入和支持方面的相關性。此外，還要結合地方實際情況，根據具體條件來劃分事權。用法律來規范事權是最有效最清晰的方式，科學合理制定事權相關的法律是重中之重，要根據十八屆三中全會和四中全會的精神依據事權劃分的原則外不斷完善相關法律。

[參考文獻]

[1]張震華.關于中央與地方事權劃分的幾點思考[J].海南人大，2008（7）.

[2]譚建立.論中央與地方事權劃分的幾點思考[M].北京：中國財政經濟出版社，2010.6.

[3]侯一麟.政府職能、事權事責與財權財力：1978年以來我國財政體制改革中財權事權劃分的理論分析[J].公共行政評論，2009（2）.