城鄉公共服務網格化管理模式的設計及運行

【摘要】隨著社會公共服務供給的增加，城鄉公共服務非均衡問題日益突出。網格化管理在我國政府管理的多個領域應用收效良好。在公共服務供給中引入網格化管理，可以改變資源配置的零散狀態，通過格式化匹配分散的、個性化服務需求與不規則的供給方式相對接，充分盤活已有資源，能為解決公共服務供需效能提供解決之道。

【關鍵詞】公共服務 均等化 網格化管理

【中圖分類號】C931 【文獻標識碼】A

公共服務供給是政府的基本職能之一，隨著服務型政府建設的推進，城鄉均等化的公共服務供給成為政府與學界共同關注的焦點。隨著公共服務總量的增加，城鄉公共服務的供給狀況得到較大的改觀，但城鄉公共服務在教育、醫療、社會保障等方面還存在較大缺口，尤其是農村的供給缺口嚴重，公共服務城鄉供給不均等現象突出。據2013年中國統計年鑒，城鎮醫療衛生機構床位數每千人有6.8張床，而農村每千人卻僅有3.1張；農村教育經費與城鎮教育經費對比，發現農村初中占城鎮初中經費從64.49%攀升到87.37%，但絕對差顯示，生均教育經費還相差849.21元，和2004年相差幅度并不明顯。公共財政投入總量龐大而單項公共服務缺乏財政支持，城市公共服務供給相對過剩而農村公共服務供給不足的矛盾同時存在，彰顯出傳統公共服務供給方式在理念上的欠缺及結構上的不合理亟待解決。

研究綜述

關于城鄉公共服務均等化的研究。公共服務的有效供給長久以來就是西方學者關注的焦點。歐文·E·休斯、特德·蓋布勒等一大批學者率先喚醒了人們對于公共服務供給效率的關注。公共服務理論則從操作層面論證了公共服務供給機制創新的可能性：馬丁·鮑威爾、羅歇爾·阿什沃斯（2001）指出應將公共服務的供給與需求相結合；普拉丹（2000）提出了公共服務供給的基本分析方法；薩瓦斯（2000）、格蘭德、普羅佩爾、羅賓遜（2006）提出了有關公共服務公平有效供給的制度框架。

我國學者對中國公共服務供給狀況進行了深刻剖析，主要集中在結構調整、財政改革等宏觀層面。侯玉蘭（2003）、郁建興（2004）、高小平（2008）等提出必須重構政府與市場關系，為社會協調發展提供基本而有保障的公共服務；周志忍、程祥林、祝小寧等認為公共服務的供給既要創新體制，又要借鑒其他領域的先進經驗、方法和技術；句華、李燕、靳永翥等學者提出可以植入市場機制和社會機制來解決公共服務供給成本高、效率低、質量差等問題；田莉、遲福林、金人慶等著眼于通過城鄉布局和地理信息角度著眼于公共財政角度，提出深化各項財政體制改革，建立健全公共財政體制實現基本公共服務均等化，進行資源的地域性支配，突出體制的綜合改革的重要性。

綜觀現有研究成果，國內外學者對公共服務供給機制研究的探索，提出了許多富有創見的觀點，在公共服務供給的主體、責任等方面形成了共識，但卻都避開了公共服務到底如何供給、供給效能怎樣等關鍵性命題；對借助新技術構建公共服務供給機制的問題，還缺乏系統、深入的研究。

關于網格管理思想的研究。公共服務供給與網格化機制的關系，西方學者已經做了一些開創性的研究工作。薩拉蒙等人認為在公共投資的公共服務中，對于提供資金和服務的組織間需要進行網格化協調；威納預言組織間管理的網格化將成為服務型組織理論發展的趨勢；鮑威爾發現在非營利和公共部門中，網格化組織管理能夠提升組織運行的效率；羅伯特·阿格羅夫與米歇爾·麥克格雷更是提出網格管理已經成為治理的核心任務，必須將其放在公共管理研究前沿。

中國的網格化管理起源于城市管理的實踐探索，繼2004年北京東城區成功試點之后，三十多個城市先后開展了網格化管理試點，探索出一條“變被動為主動、變定性為定量、變分散為系統、變重過程為重結果”的城市管理路子。之后不斷有關于網格化管理的專著和研究論文問世，學者們總結網格化管理的基本原理，探索了網格機制在社區管理、稅收管理、流動人口管理等方面的應用。同時，網格化管理模式的推行還獲得了包括“十五”國家科技攻關計劃、國家信息化示范項目在內的多項國家及省部級科研項目支持，科技成果已經過權威鑒定。

綜上可見，網格化機制能夠應用于公共服務的管理已經達成共識，并且已經得到實踐驗證。但是公共服務怎樣借助網格化機制進行最優化的供給，怎樣借助新模式和新思想提升供給效能，研究仍較為薄弱，有待深入。

城鄉公共服務網格化管理模式的設計

我們要構建的公共服務供給網格化機制，是一種以契約為結合基礎的動態聯結體，能夠在不改變公共服務供給總量的情況下，通過資源的優化配置來解決問題。根據網格原理，首先規劃出公共服務供給的四層邏輯架構，即公共服務資源格式化層、網格管理介入及應用平臺層、網格核心中間件層、公共服務網格資源調度管理層；其次，在各邏輯層次中根據公共服務供給特性劃分物理模塊，以保證公共服務的順暢流通。（見圖1）

在公共服務資源格式化層，按照公共服務的不同類型分別劃分出諸如文化、衛生、體育、安全等物理模塊；通過網格管理思想搭建統一信息服務平臺，整合現有不同類型、不同部門的公共服務資源，在政策與制度的統一安排下組建成一個虛擬的超級公共服務供給體系；網格核心中間層主要利用網格技術、電子技術、地理信息技術實現公共服務資源自動反應與匹配，涉及到具體技術應用與大型數據處理，是將虛擬公共服務資源配置現實化的關鍵性環節；最表面的公共服務網格資源調度層事實上是一種公共服務供需提交終端，將公共服務資源的供給狀況與公眾的需求狀況直接呈現出來。公共服務供給的四層邏輯架構由低層到高層逐漸實現專項服務與自動功能的良好銜接，中間的網格管理介入層和網格核心中間層主要是在政策安排下靠技術人員進行的一種虛擬化操作，而兩端的公共服務資源格式化層和公共服務網格調度層則主要由政府職能部門的工作人員和公眾直接操作。

結構體系搭建以后，需要對城鄉公共服務網格化管理的詳細過程進行設計，使其能夠運轉。我們分別從“點”的確定、“格”的劃分和“網”的布局三個方面探索城鄉公共服務網格化管理模式的形成。

首先，分別從地域和服務類別兩方面確定城鄉公共服務網格化管理的“點”。一方面，借助地理信息編碼技術對公共服務需求地點進行分類和編碼，定位城鄉公共服務需求方位，形成網格管理的地理信息基礎“點”；另一方面，根據公共服務類別的相關性建立資源數據庫，鎖定公共服務的具體內容和情況，形成網格管理的服務信息內容“點”。在“點”的確定中，無論是地理基礎“點”還是服務內容“點”都是相互獨立且不相重合的。地理基礎“點”以最小地理單元為單位確定，如某戶、某街道；服務內容“點”則以具體的服務需求為單位確定。利用資源庫的具體內容豐富空間的單元點，結合人文差異和社會情況，實現空間數據與非空間數據的融合。

其次，以一種規范化和標準化模式構成城鄉公共服務網格化管理的“格”。城鄉公共服務網格化集中了各類公共服務資源，但是區域和內容的差異使網格化的劃分更具有挑戰性?！案瘛钡膭澐挚傮w上遵循橫向到邊、縱向到底的原則，根據城鄉公共服務均等化的基本要求，將相同發展階段、類似公共服務供給的規范化和標準化，形成公共服務資源的虛擬“格”。通過統一調配，分級負責的體制安排和網格系統的動態聯系，打通歷史經驗與當前現實之間、供給存量與現實需求之間的關系，充分共享配置公共服務資源，將公共服務資源的虛擬“格”變為現實“格”。公共服務協同處理動態化的任務具體到點，應用到公共服務資源真正匱乏的地方。

最后，連通現實的“點”與虛擬的“格”布局城鄉公共服務網格化管理的“網”。在完成網格化管理的現實“點”與虛擬“格”確定以后，打破政府職能部門之間各自為政的概念，打通管理層級，糅合管理幅度，在不擴大現有規模和投入的前提下，將原本分散的城鄉公共服務資源集中整合，使之發揮“均等效應、聚攏效應和體系效應”，①達到提高服務效益的目的?！熬W”的布局形成以后，城鄉公共服務網格化供給機制，按照“一處集中收集，多處分散共享”原則，對公共服務資源進行統一調配，形成多維度、動態化、回應性的城鄉公共服務管理模式。

通過“點”的確定、“格”的劃分和“網”的布局形成城鄉公共服務網格化管理模式。該模式能夠清楚、及時呈現出城鄉公共服務的需求內容、地點，也能夠反映出各地、各時期、各類型公共服務之間的關系，全面納入政府管理部門、社區、公眾以及企事業單位，在政策安排下，借助現代信息技術搭建資源整合平臺，通過系列復雜的計算方法和匹配機制，以迅捷響應和公共責任為接入口，在監管中心統一配置下，為公眾提供精細化的有效公共服務。

城鄉公共服務網格化管理模式的運行及實現

城鄉公共服務網格化管理模式的運行。城鄉公共服務網格化管理是建立在電子網格地圖和移動信息技術基礎上的一種新型公共服務模式，它在“點”的平臺上聚合服務信息，在“格”的域場內明確服務責任，通過“網”的維度聯動跟進服務全過程，整個模式由觸發、處理、監督和反饋四大機制共同推進。（見圖2）

第一，觸發機制。公眾公共服務需求的提交啟動觸發機制。需求提交有網絡、實體、熱線等渠道，在可控范圍內，網格監督員對需求請求進行審核。網格監督員確定信息的真實性和準確性，上報網格系統審查城鄉公共服務的可調配程度和重要程度，進入受理階段。網格管理系統根據既定的運行機制，對公共服務需求進行調配。面對不可解決的問題時，設置專家咨詢結點提供專業的分析，確認是否通過需求。提高觸發機制的效率，進入受理階段的需求服務將進入網格的運行機制進行處理。

第二，處理機制。需求信息通過后進入受理階段，進行信息甄別、任務分析和后向傳遞。要求需求者提供有效聯系方式，確保與需求者進行必要溝通，提交補充需求材料。處理過程中需求者可進行服務進程查詢，接收服務結果并進行反饋。需求受理過程將各類信息，包括需求信息、需求信息分類等綜合建立需求信息任務包，同時按照“點”的劃分將任務包上傳至網格系統流程進行分解和派遣。任務分解階段是將任務劃分進入所屬公共服務領域、涉及相關職能的模塊內。

第三，監督機制。監督環節包括資源監督和工作監督兩部分。資源監督是對于資源信息的及時更新，動態性網格得到良好的應用。對提供當前資源、數據歸檔完成、預置提供狀態等等進行實時的監控，保證資源控制處于閉環狀態。工作監督中包括區域監督和層級監督兩個方面。在各級區域內對公共服務任務的產生數量，處理效率進行橫向（按區域劃分）和縱向（按層級劃分）的比較。網格化管理平臺實時監測處理周期，形成數字指標定期比對上報，并定期生成監督考核結果，公共服務供給效率低的區域要定期整改，并納入相關部門年度考核。

第四，反饋機制。在網格化系統中，當公共服務需求者收到服務結果時，對整個處理程序進行評價。根據評價反饋進行實時的調整，需求者的意見存儲在網格平臺中，完成最后的備案工作。系統中進入下一個循環出現類似的問題時，可以提取與之類似解決的方案，形成新的運行機制。需求者的反饋屬于外部反饋，要設計全面客觀的評價標準。以網格平臺的記錄數據為基礎，對服務過程中的信息公布、服務結果等滿意度，設置A、B、C、D（非常滿意、滿意、一般、不滿意）四個標準進行評級，結合主觀問題讓服務接受者對公共服務網格系統提出意見和建議。

城鄉公共服務網格化管理模式的實現。利用網絡信息技術和3S技術（遙感、地理信息系統、全球定位系統）實現城鄉公共服務動態性、可視化呈現。整合現有城鄉公共服務資源的地理編碼、服務網絡、資源現狀、聯系方式形成標準的地理編碼與服務內容雙數據庫。這兩個數據庫事實上是由城鄉公共服務的各“點”構成，在操作層面上表現為在用戶端上的認證與需求提交。分散的城鄉公共服務需求在“點”上聚集之后，就形成公共服務職能部門的任務，等待派發、分解和執行，職能部門發揮“格”的優勢，規范業務流程，包括業務受理、任務分解、任務執行、服務送達。這是一個完整的閉環工作流程，實現“統一信息入口、規范處理步驟、層級無縫銜接”。

在統一平臺實行統一管理，城鄉終端信息接收的入口相同，接受信息匹配到系統中，避免了時間差導致的資源浪費。讓不同的資源信息需求通過網格化共享平臺，實現“一對多”模式和“多對一”模式，即一個公共服務資源需求單位可以在網格框架內實現多個資源的調配，與此同時，不同資源需求單位可同一時間共享一個資源包。分類處理環節將公共服務需求劃分到所需的資源區域內，進行數據共享、資金調配等。網格平臺交流減少了面對面的溝通交流可能存在偏差，要求政府能夠進行思路和作風上的轉變，要由被動等服務、賜服務向主動問服務、送服務轉變。在網格平臺內部設立監督系統，根據平時工作記錄的相關數據，自動生成評價結果，進行數據指標考核。內部的任務處理監控的監督，與外部評價的監督雙管齊下，進行及時的反饋與調整形成良性循環，最終形成以信息為紐帶，以職責為動力，以服務為目標的城鄉公共服務網格化管理模式。

（作者單位：成都理工大學文法學院；本文系四川省區域公共管理信息化研究中心“公共服務供給的網格化機制及其效能研究”成果，項目編號：QGXH13-04）

【注釋】

①祝小寧，白秀銀：“城鄉統籌的公共服務網格機制研究”，《中國行政管理》，2010年第9期，第88頁。

責編 /豐家衛（實習）