加強和改進黨的基層組織建設的理路

馬　麗

（中共中央黨校，北京　100091）

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加強和改進黨的基層組織建設的理路

馬麗

（中共中央黨校，北京100091）

［摘要］黨的基層組織直接面對群眾和聯系群眾，是團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。黨的群眾路線教育實踐活動的開展，為加強和改進黨的基層組織建設提供了良好契機。今后應以群眾路線教育實踐活動為指引，從構建密切聯系群眾的制度、構建服務群眾的制度、構建提高黨的基層組織能力的制度這三方面入手，加強基層服務型黨組織建設。

［關鍵詞］群眾路線；基層組織；動力機制

“密切聯系群眾是我們黨的最大政治優勢，脫離群眾是我們黨執政后面臨的最大危險”，這一點在黨的基層組織上體現得尤為突出。黨的基層組織直接面對群眾和聯系群眾，是團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。黨的基層組織密切聯系群眾能夠增強黨的凝聚力，鞏固黨的執政基礎和執政地位；反之，黨的基層組織脫離群眾則會使黨從根本上失去群眾的擁護和支持，黨的事業和工作就無從談起。

2014年10月8日，黨的群眾路線教育實踐活動總結大會在北京召開，宣告此次黨的群眾路線教育實踐活動基本結束。堅持一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，黨的基層組織無疑起著不可替代的基礎性作用。群眾路線教育實踐活動的開展，形成了人往基層走、錢往基層投、政策往基層傾斜的良好導向，也為加強黨的基層組織建設提供了形成長效動力機制的良好契機。通過黨的群眾路線教育實踐活動，加強基層服務型黨組織建設、充分發揮黨的基層組織密切聯系群眾的功能，不僅能夠切實維護好群眾利益，促進基層社會穩定和諧，而且對于增強黨員執政意識、提高黨的執政能力有著至關重要的作用。構建黨的基層組織建設的長效動力機制，應成為此次群眾路線教育實踐活動結束后一個時期內的工作重點。

一、黨的基層組織面臨脫離群眾的危險

近年來，黨的基層組織在維護群眾的正當權利和利益、帶領群眾創業致富中發揮了重要作用。但不可否認的是，隨著體制環境、社會條件的新變化，黨的基層組織建設面臨前所未有的風險挑戰，存在一些亟待解決的問題。這些問題如果不及時解決，黨同人民群眾的血肉聯系將面臨弱化的危險。

1．一些黨的基層組織軟弱渙散。黨章規定，企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織，并賦予了黨的基層組織宣傳和執行黨的路線、方針、政策等重要職能。然而，一些黨的基層組織缺乏應有的權威和凝聚力，沒有形成和群眾保持密切聯系的工作機制，沒有充分發揮黨在社會基層組織中的戰斗堡壘作用。以農村黨組織為例，農業稅取消以后，基層政權在向農民征稅這方面的工作被取消，黨和群眾聯系的一條重要聯系渠道被切斷，黨組織和群眾的聯系越來越少?；鶎诱嗟墓δ艹霈F結構性退化，呈現出“維控型”政權［1］或“懸浮型”政權［2］的特征，部分農村黨組織成為懸浮在群眾之上、和群眾的關系日漸疏離的組織。又如，在部分企業，黨的基層組織邊緣化的傾向較為突出。

2．一些黨的基層組織服務群眾的能力不強。在經濟轉軌過程中，市場經濟的推進和計劃經濟中的動員體制相互交織，形成了政治組織間自上而下分解各項指標的數量化管理方式。這種“一手高指標，一手烏紗帽”的“壓力型體制”［3］使一整套以實現經濟趕超、社會穩定為主要內容的政績考核體制得以建立，客觀上促進了發展經濟、維持穩定等各項工作的有效開展，但也使得黨的基層組織在功能上帶有更多的“執行”色彩——黨的基層組織把更多的工作重心放在了執行從中央到省、市、縣布置下來的各項任務，而在服務群眾上用力相對較弱，黨的基層組織的服務功能不足。尤其是稅費改革以來，農村基層政權的收入來源由向農民收稅變為主要依靠上級財政撥付，鎮村兩級政權的經費捉襟見肘，部分經濟欠發達地區維持其日常運行存在困難。因此，這部分黨的基層組織缺乏服務群眾的意識和本領，在為群眾提供公共物品和公共服務上缺乏動力也缺乏能力。

3．一些基層黨員干部存在腐敗和濫用職權等現象。在對我國基層政權的研究中，一些經濟學和社會學研究者提出了“地方法團主義”［4］、“基層政府公司化”［5］等概念，用以闡釋基層政權在經濟發展過程中的自利行為。在實踐中，一些基層黨員干部和普通群眾之間的信息不對稱現象客觀存在?；鶎狱h員干部管理基層的公共事務，對集體資源如何分配、分配給誰等問題具有一定的決定權。在群眾對公共決策參與較弱、權力監督不完善的情況下，基層黨員干部能夠運用所掌握的權力，為自身獲取資源、謀取利益。近年來被社會各界廣泛關注的土地征用問題即是典型的一例，集體土地征用中所出現的基層黨員干部以權謀私、非法獲利等現象，嚴重影響了黨的基層組織和群眾之間的關系，損害了黨的公信力。

黨的群眾路線教育實踐活動開展以來，上述現象在一些地區得到一定好轉，但是有的地方基層基礎薄弱的情況還沒有改變，聯系服務群眾機制不暢、能力不強，貫徹群眾路線到不了末端；有的地區在黨的群眾路線教育實踐活動開展期間實施了一系列措施加強黨的基層組織建設，但是“問題反彈、雨過地皮濕、活動一陣風”的現象仍然存在，如何形成常態化制度、常抓不懈、保持長效，成為當務之急。

二、群眾路線教育實踐活動為加強黨的基層組織建設提供了形成長效動力機制的良好契機

要解決黨的基層組織面臨的上述問題，從根本上、長效上是要建立一套加強黨的基層組織建設的動力機制。這種動力機制能夠激發基層黨員干部全心全意為人民服務的動力，從內部驅動和外部驅動上構建黨的基層組織長期良性運行的保障，從而推動基層黨員干部形成發揮先鋒模范作用的行為導向，使黨的基層組織實現功能的轉型。

加強黨的基層組織建設的動力機制至少應包括組織要素、激勵要素和約束要素三方面的內容：組織要素為加強黨的基層組織建設提供內部驅動，“打鐵還需自身硬”，組織的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高為組織功能的有效發揮奠定基礎；激勵要素和約束要素為加強黨的基層組織建設提供外部驅動，通過建立相關的激勵制度和監督制度，從正反兩個方面增強基層黨員干部服務群眾的動力、規范基層黨員干部行使公權力的行為。

1．群眾路線教育實踐活動為黨的基層組織自身功能強化提供動力。組織要素是黨的基層組織自身功能強化的基礎。黨的基層組織作風的好壞、能力的強弱直接影響著其職能的發揮，保持黨組織和黨員干部的先進性是加強黨的基層組織建設的核心。在新一屆中央政治局常委同記者見面會上，習近平同志指出：“打鐵還需自身硬。我們的責任，就是同全黨同志一道，堅持黨要管黨、從嚴治黨，切實解決自身存在的突出問題，切實改進工作作風，密切聯系群眾，使我們黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心?！边@句話明確表達了黨組織從自身建設出發抵御精神懈怠、能力不足、脫離群眾和消極腐敗危險的決心。本次黨的群眾路線教育實踐活動提出“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，其實質是黨員干部的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高。黨員干部正視矛盾和問題，彌補差距和不足，能夠有效加強黨的基層組織的自身建設，保障組織運行的有效性和高效性。

2．群眾路線教育實踐活動為形成更完善的黨的基層組織激勵機制提供動力。激勵機制是組織建設的重要載體。激勵問題的存在，是由于組織中或多或少存在個人目標和組織目標的不一致。中國自古以來就產生了關于激勵的思想，“申之以憲令，勸之以慶賞，振之以刑罰”即是古人對激勵的認識。上世紀以來，西方經濟學對激勵理論展開了大量研究。經濟學對激勵理論的關注是從企業的經濟權和所有權相分離而引起的。在委托—代理理論框架下，由于信息不對稱問題的存在，委托人無法掌握代理人的全部信息，因此，有效的激勵機制的建立成為管理的核心問題。對于黨的基層組織而言，建立激勵機制是強化黨員干部聯系群眾、服務群眾動機的重要手段。群眾路線教育實踐活動所確立的堅持黨的群眾路線、密切聯系群眾的導向，能夠強化基層黨員干部開展群眾工作的積極性。群眾路線教育實踐活動所提出的“切實加強建章立制”、“把建立健全工作制度、管理制度、考核制度和督促檢查制度作為重要內容”等制度建設的內容，能夠為加強黨的基層組織建設構建長期、有效的動力機制。

3．群眾路線教育實踐活動為形成更完善的黨的基層組織約束機制提供動力。約束是與激勵相對應的概念，其本質是形成對行為主體的制約和控制。監督是約束機制中的重要部分，監督機制為黨的基層組織規范運行提供保障。這次黨的群眾路線教育實踐活動把主要任務聚焦到作風建設上，集中解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這“四風”問題，并且，群眾的監督將貫穿于整改的全過程。根據群眾路線教育實踐活動的工作安排，整改工作要敞開大門，制定整改方案、出臺有關制度都要請群眾參與；整改的內容、目標、時限、責任和進展情況，都要通過一定方式向群眾公開；要通過民主評議、民意調查等方式讓群眾評判。群眾路線教育實踐活動開展以來的實踐證明，解決“四風”問題要取得成效，離不開群眾的力量。通過黨的群眾路線教育實踐活動，群眾的關注與參與能夠對黨的基層組織的行為形成約束，如果進一步把群眾監督納入制度監督范圍，將形成規范黨的基層組織行為的長效機制。

三、以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強黨的基層組織建設

鄧小平指出：“黨的基層組織是黨聯系廣大群眾的基本紐帶，經常檢查和改進基層組織的工作，是黨的領導機關的重要政治任務?！保?］以黨的群眾路線教育實踐活動為契機加強黨的基層組織建設，應以保持長效為切入點，立足基層服務群眾、做群眾工作的主要任務，形成基層服務型黨組織建設的長效動力機制，充分發揮黨的基層組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。

1．構建黨的基層組織密切聯系群眾的制度保障。據中組織部發布的《2014年中國共產黨黨內統計公報》顯示，截至2014年底，黨的基層組織總數達436．0萬個，比2013年增加5．6萬個，增幅為1．3％，黨組織和黨的工作覆蓋面進一步擴大。黨章規定，黨的基層組織的基本任務之一是“密切聯系群眾，經常了解群眾對黨員、黨的工作的批評和意見，維護群眾的正當權利和利益，做好群眾的思想政治工作?！边@一論述，十分清楚地表明了黨的基層組織密切聯系群眾的基本功能。從世界范圍來看，各國政黨都把黨的基層組織聯系群眾的功能放在突出位置。這是因為，政黨要增強執政的合法性，就需要贏得社會的支持，而黨的基層組織是最直接的連接國家和社會的紐帶，黨的基層組織能夠快速匯集群眾的意見，反映群眾的需求，并對群眾的訴求做出最直接的回應。因此，黨群關系問題伴隨著政黨的產生而產生，并不為中國共產黨所特有。

連接國家和社會，黨的基層組織聯系群眾的制度化機制是關鍵點。實踐中，重點在于建立健全相應的考核獎懲制度，合理設置考核指標，使之涵蓋基層黨員干部聯系群眾的各個環節和全過程。完善黨代表定期聯系群眾制度，對黨代表和基層組織干部定期走訪群眾和接訪進行制度上的規定。采用黨代表和黨員干部定期聯系群眾的制度向群眾宣傳黨的方針政策，搜集社情民意，促進黨的基層組織決策的科學性。

在構建黨的基層組織密切聯系群眾的制度保障時，如何避免黨員干部聯系群眾流于形式、如何避免黨員干部以管控的思維聯系群眾是制度建設的難點?；鶎狱h員干部聯系群眾，其目的是最終形成黨的基層組織和群眾之間的良性互動，讓群眾通過黨的基層組織了解和理解黨的方針政策，釋放社會的活力使之積極參與到社會建設的過程中來。黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，即反映了這種思想。要達到上述效果，建立保障公民有序政治參與的機制、更多地給予社會組織在基層治理中的制度空間尤為重要。

2．構建黨的基層組織服務群眾的制度保障。2007年，黨的十七大對基層組織的功能做了新的表述，指出“要落實黨建工作責任制，全面推進農村、企業、城市社區和機關、學校、新社會組織等的基層黨組織建設，優化組織設置，擴大組織覆蓋，創新活動方式，充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用?！边@其中，“服務群眾”作為黨的基層組織的作用之一被正式提出。2012年，黨的十八大進一步闡述了黨的基層組織的服務職能，提出要“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”，這是對黨的基層組織建設方向做出的重大部署。隨著市場經濟的推進和社會的快速發展，群眾的利益訴求日趨多元，基層服務型黨組織建設有著強烈的客觀需要。這要求黨的基層組織由管理走向治理，由管理者變為服務者。

構建黨的基層組織服務群眾的制度保障，有一個問題非常關鍵，即是黨的基層組織向服務型黨組織轉型時，向群眾服務什么、怎樣服務。從實踐上看，一些黨的基層組織或者功能弱化，或者越來越類似于上級黨委政府的派出機構或執行機構，在服務群眾方面找不到抓手也沒有動力。這需要完善鼓勵黨的基層組織服務群眾的激勵制度，用完善的制度向基層黨員干部積極服務群眾提供正向激勵；把群眾的滿意度納入黨的基層組織和黨員的考評中來，用群眾滿意不滿意作為衡量黨的基層組織工作的重要標準；在涉及群眾切身利益的公共決策和提供面向群眾的公共服務上，廣泛征求群眾意見，充分體現群眾意愿，用大多數群眾的偏好來尋找服務型黨組織建設的抓手和方向；在此基礎上，加強建章立制工作，把體現群眾意愿、為群眾服務的好的做法和經驗制度化和程序化，保障服務群眾工作的持續有效開展。此外，上級黨委政府也應對黨的基層組織的服務定位給予支持，改變部分黨的基層組織從屬執行機構的形象，賦予黨的基層組織更多的服務空間。

3．構建提高黨的基層組織能力的制度保障。中國共產黨建黨初期，為了適應革命形勢的需要、加快黨組織發展的速度，廣泛地吸收了大量人員入黨。這一時期是黨的基層組織建設的早期探索階段，“黨的組織是發展了，但是沒有鞏固，沒有能夠使黨員、黨的干部在思想上、政治上堅定起來。新黨員非常之多，但是沒有給予必要的馬克思列寧主義的教育。工作經驗也不少，但是不能夠很好地總結起來。黨內混入了大批的投機分子，但是沒有清洗出去?！保?］進行黨的基層組織的自身能力建設，是共產黨自建立以來一直關注的問題。習近平總書記指出的“打鐵還需自身硬”明確了黨組織自身隊伍建設的重要性，黨組織的能力強、黨員干部能夠做到為民、務實、清廉，則能更好地服務群眾、做群眾工作。

提高黨的基層組織的能力，人才和資源是兩個重要的因素。從黨的基層組織的人才建設上看，應完善和創新黨的基層組織帶頭人的選拔機制，把德才兼備、具有高度負責的為群眾服務精神、群眾公認作為黨的基層組織帶頭人的選拔條件；拓寬城市社區和農村的干部來源，鼓勵高校畢業生、轉業退伍軍人到基層任職，在艱苦邊遠地區適當降低基層公務員進入門檻；完善黨的基層組織的黨員干部教育培訓和實踐鍛煉制度，探索繼續教育、離崗短期培訓等方式，提高基層黨員干部的黨性修養、知識水平，培養一批勇于開拓創新和樂于服務群眾的基層干部；在黨的基層組織貫徹落實黨風廉政建設責任制，充分發揮黨內監督的作用；健全改進作風常態化制度，圍繞作風建設，糾正部分黨的基層組織出現的一些不正之風。從黨的基層組織獲取的資源上，應建立合理的責權匹配機制，建立穩定的經費保障制度，把經費、硬件、編制等資源向有著迫切需求的基層組織傾斜，從資源上保障黨的基層組織提高服務群眾的能力。通過人才和資源兩方面的制度構建，增強黨的基層組織學習的能力、服務群眾的能力、拒腐防變的能力，在黨的基層組織中形成求真務實、民主團結的風氣，使廣大群眾緊密團結在黨組織周圍。

參考文獻：

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［2］周飛舟．從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響［J］．社會學研究，2006，（3）．

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［6］鄧小平文選（1）［M］．北京：人民出版社，1994：253．

［7］毛澤東選集（2）［M］．北京：人民出版社，1991：610-611．

責任編輯董瑞軍

［作者簡介］馬麗（1984-），女，四川閬中人，中共中央黨校黨的建設教研部講師，管理學博士，研究方向為政黨與政黨制度、公用政策分析。

［中圖分類號］D262．2

［文獻標識碼］A

［文章編號］1672-2426（2016）01-0026-04