黨的十八大之后推進基層黨內民主的新布局

張　弛

（中共中央黨校，北京　100091）

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黨的十八大之后推進基層黨內民主的新布局

張弛

（中共中央黨校，北京100091）

［摘要］黨的十八大之后，基層黨內民主建設被進一步融入國家治理體系的整體布局之中，體現了中央的新思路和新方向。能夠更好地落實黨員的權利主體成為黨內民主建設的出發點，就是要喚醒黨員對基層黨組織的責任感和歸屬感。在制度建設方面，從過去單純重視選舉創新，過渡到同時強化民主選舉、民主協商和民主監督三個環節，正在走向全面的民主閉環系統。為了更好地加強班子團結，監督、制約一把手的權力，嚴肅規范黨內民主生活成為新時期黨內民主建設的一項重要的工作任務。最后，作為執政黨和基層社會的領導核心，黨內民主需要與社會治理緊密對接，將黨的行動放在社會治理的有機框架中，這樣才能在黨內孕育出民主的生命力。

［關鍵詞］黨內民主；社會治理；協商民主；黨員權利

黨的十八大之前，全國各地在推行基層黨內民主方面做出了不少大膽且有效的探索，但是黨內民主的狀況仍然不盡如人意，以至于有的干部群眾對黨內民主的未來充滿了疑惑。黨的十八大之后，中央在推進基層黨內民主建設方面出臺了不少行之有效的思路，展現了更為廣闊的戰略布局。結合實際問題和實踐經驗，基層黨內民主已經被融入國家治理現代化的有機系統之內思考。

一、維護黨員權利的主體地位

黨員權利保障是黨內民主賴以運轉的根基，也是目前黨內民主建設的主要方向。不少黨員相信制度建設是黨內民主的全部內容。應該承認，民主主要是一種制度載體，單純從民主作風、民主風格、民主精神的角度理解民主并不利于民主的成長，反而會掩蓋現實的問題。但是，民主建設中“人”的建設與制度建設同樣重要，而人的建設本身也是某些制度建設的目標。民主畢竟由人來操縱，得有人去參與，要靠人去推行。權利意識是現代民主的精神動力，漠視政治權利的人只會天天計較自己的私人事務，把公共事務看成事不關己，由別人操心的事情。在黨內，黨員的權利更是一種遠離私人領域的權利，而基層普通黨員缺乏權利意識是一種普遍性的現象。尤其是在農村，許多黨員完全不清楚什么是黨員的基本權利，如何行使這些權利。在他們看來，黨員所做的就是交黨費、舉手投票等例行公事的行為。入黨只不過是個人日后發展的政治資歷。有人把黨內紀律原則“下級服從上級”理解為“一切跟著領導走”，把對黨組織的忠誠曲解成對“一把手”的忠誠。尤其到了換屆選舉時，不少無職黨員抱著“少我一個不少”的態度消極參與。在黨務公開、監督一把手方面，本著“與世無爭”、“依附心理”、“好人主義”的原則。歸根到底是權利意識的淡薄。

針對這一問題，黨的十八大報告提出：“保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度，這是對黨員民主權利保障制度化提出的新要求，是推進黨員有序政治參與、保障黨員民主權利的基本要求?！边@是從提高普通黨員權利意識，維護黨員基本權利入手，為推動黨內民主建設儲備精神勢能。民主的原則首先在于平等。按照中央精神的指示，全黨各級組織都要意識到，黨員在基本權利方面是平等的，黨內沒有政治特權，黨內民主的運轉關鍵在于要“營造黨內民主平等的同志關系、民主討論的政治氛圍、民主監督的制度環境?！苯Y合習近平總書記“要著力凈化政治生態，營造廉潔從政良好環境”的核心論述，保障黨員權利不但是黨內民主的本質和前提條件，更是破除特權思想、山頭主義、人身依附等歪風邪氣的出發點和不二法門。目前正在修訂的《中國共產黨黨員權利保障條例》可望能夠為黨員權利的保障提供可以落實的操作性措施，讓全體黨員有規可依，以積極的姿態投身于黨的民主事業之中。

二、注重民主協商和民主監督，構造閉環的民主系統

黨的十八大之前我們黨在黨內民主建設上取得了不錯的成就，例如廣大農村實行的公推通選制度、兩推一選制度，有效地結合了委任制和選任制雙方的優勢，實現了黨的領導和人民當家作主的統一。發揮了普通黨員群眾與上級黨組織兩頭的積極性和正能量，體現了我們黨推動民主建設的能力和智慧。

不過，我們仍然看到，只要存在著選舉，宗族勢力、家族勢力，乃至于黑惡勢力就會有機可乘，而選舉的不可控性會讓上級組織加強對選舉結果的控制，甚至不惜行政干預。因為，健康的民主制度離不開對權力的有效監督，而選舉并非一種監督體制。在熟人社會當中，宗法制的殘余濃厚，宗族勢力和家族勢力不會因工作成績和能力選擇支持對象，這導致選舉很容易偏離原有的職能。民主是一個包括選舉、監督、協商、民主生活在內的一個閉合系統，就算普通黨員一人一票選出了村支部書記，如果他大權獨攬、胡作非為，這樣的民主是不健康的，或者說是不健全的?？此屏己玫倪x舉程序卻不一定帶來有效的基層治理，這會讓干部和群眾失去對民主的熱情，萌生“搞民主就是添亂”的想法。因此，我們之前的工作過于偏重選舉制度建設，而今后的方向應該跳出“選舉中心主義”，在民主監督和民主決策方面多下功夫。將民主作為一個系統的有機體，對一把手做到充分的監督，讓普通黨員群眾，能深入決策過程，而不是只有在換屆時才能行使自己的政治權利。

黨的十八大報告中指出，要建設“民主討論的政治氛圍、民主監督的制度環境”，事實上為我們日后的工作指出了民主協商和民主監督兩個著力點。早在2012年，中央紀委、中央組織部、民政部等十二個部委印發《關于進一步加強村級民主監督工作的意見》，就明確了今后在農村的民主監督工作中，黨組織在村務監督發揮領導核心的作用，這里面的重點是開展對黨員的民主監督工作。為了能讓黨員發揮好自身的監督職能，首先要做好黨內監督。不但一把手要接受普通黨員的監督，還要接受其他村民和其他村干部的監督。除了健全“一事一議”制度外，要逐步推行村主要負責人廉政承諾制度，村民質詢制度，把監督程序民主化、公開化。2015年6月，中辦發布了《中共中央關于進一步加強社會主義協商民主的意見》指出：“各級黨委要充分認識加強協商民主建設的重大意義，把協商民主建設納入總體工作部署和重要議事日程，對職責范圍內各類協商民主活動進行統一領導、統一規劃、統一部署。要做到協商于決策之前和決策實施之中，根據各方面的意見和建議來決定和調整決策和工作，從制度上保障協商成果落地，使決策和工作更好順乎民意、合乎實際。黨委領導同志要以身作則，帶頭學習掌握協商民主理論，熟悉協商民主工作方法，把握協商民主工作規律，努力成為加強協商民主建設的積極組織者、有力促進者、自覺實踐者，通過推進協商民主改善黨的領導、加強黨的領導、鞏固黨的執政地位?！边@是中央第一次明確提出，黨組織也應該掌握協商民主的基本工作方法。具體到基層黨內民主建設而言，必須跳出單純的“選舉式民主”的思維慣性，實現對一把手的有效監督和普通黨員群眾的真實參與將是衡量民主質量更為重要的觀察指標。從中央的精神來看，為了能夠更好地實現民主協商和民主監督，黨內民主建設也將走出“就黨言黨”的封閉化建設思路，并將黨內民主作為基層社會治理的一個“部件”，與各種社會民主要素相對接、相融合，從基層社會當中吸收民主活力，內化為黨內民主的強大生命力。

三、將黨內民主融入基層社會治理之中

用黨內民主帶動人民民主是黨內民主的價值追求，也是共產黨組織在政治上、組織上先進性的集中體現。黨是社會協商民主建設的總舵手。在邏輯上，只有黨內協商民主水平提高了，才能正確、有效地引導社會各界協商民主，這是從制度建設的基本規律而言的。但是，在具體的操作層面，若要在黨內完善協商民主機制，要讓黨的領導干部學會協商民主的方法，必須從社會中汲取養分，至少要讓活躍在基層社會中的民主能量和民主智慧源源不斷地注入黨內，在黨內形成制度框架，從而更好地引導社會各個領域協商民主建設。

基層黨內民主建設的未來方向應該是與基層社會治理融為一體，讓各級黨組織站在黨的領導的高度上思考如何讓黨內民主更好的引領基層社會的善治，充分調動社會治理的多元力量的積極性。就目前比較成功的案例而言，無論是河南鄧州首創的“四議兩公開”制度，還是四川成都地區自發形成的“村民議事會”制度，其用意都在于將基層社會治理當中普遍存在協商民主的動力，用制度化的方式與黨內的民主決策程序有機對接，不但同時確保了在廣泛群眾參與的層面完成協商，也保證了黨的組織更好地發揮作用。

“四議兩公開”制度中的“四議”指的是黨支部會提議、“兩委”商議、黨員大會審議，村民代表會議或村民大會決議?！皟晒_”是指決議公開、實施結果公開。在整個決策過程中，黨組織不但要承擔起決策的發起環節，而且要先行在黨內完成普通黨員對決策的參與和監督。將黨內經過充分審核之后確定的提案，可以減少村民代表的協商成本。這套制度的優勢在于，它科學地分配了“村兩委”以及村干部和普通村民在決策過程中的權重與分工。黨組織通過提議保證有效領導，“兩委”通過商議完成“無縫對接”，最后交給普通村民們定奪。這一程序將監督貫穿于決策的全過程，先是普通黨員的監督，后是普通群眾的監督，對基層黨內民主與社會民主對接具有一定的示范意義。而它的缺陷在于程序流程過長，而且基層黨組織對村級協商民主的領導力不夠。黨內提議還是一個相對封閉的環節，對普通黨員在決議制定過程中的參與方式缺乏明確規定，普通村民的任務究竟是監督還是協商議政，定位也不夠清晰。相比之下，成都地區的村民議事會則充分體現了黨對協商民主的領導。按照規則，每個季度，村黨支部書記都要負責召集主持議事會，每戶居民都可以出一名代表作為議事會成員。為了確保普通村民真實地表達自己的想法，議事會成員當中最多41％是黨員，干部不能超過50％，否則老百姓的想法得不到真實的表達。每年年初，黨組織就會一家一戶搜集老百姓的意見，在眾多意見中選擇十到二十個，確定什么事情需要優先完成，十個以上村民就可以聯名提出議題。黨組織要負責審查議題的真實性與合法律性，違反法律和國家政策議題一律不納入討論。這種辦法的優勢在于很好地把黨組織作為基層民主協商與民主監督的領導核心融入到基層治理的機制當中，程序環節少，減弱了一把手的個人意志，破解了村民們“形式上有權，實際無權”的尷尬。不足之處在于，議事會無法與村黨組織的內部民主對接，黨員是作為議事會成員與普通群眾一起完成民主協商和民主監督的。因此，將黨內民主融入社會治理之中，還需要黨內民主生活制度的規范化做抓手。

四、營造規范的黨內民主生活

要大力推進黨內協商民主與黨內民主監督，要求普通黨員能夠發表不同意見，能夠有效監督黨的領導機關和領導干部?！懊裰饔懻摗迸c建設社會主義協商民主的整體構架相結合，“民主監督”則體現為加強村務工作監督中發揮農村黨員的帶頭作用，二者都是將黨內民主建設融入整個基層民主的系統工作中，調動基層普通民眾的力量推進基層黨組織的民主制度建設和民主作風建設。民主生活會是我們黨保持自身先進性的一項組織法寶，而非決策性質的工作會議。但是它對于營造健康的黨內生活，讓黨支部會議和黨員大會能夠真正按照民主的程序和要求召開具有很強的引導力?；鶎狱h組織常常開不好民主生活會，歸根到底一是害怕傷及人情面子，二怕得罪一把手，所以民主生活會本身也應該遵循一定的規范和技巧。

黨的十八大之后，中央領導高度重視基層民主生活會的質量。中央在部署黨的群眾路線教育實踐活動時提出了明確要求，要以整風精神開展批評和自我批評，開好民主生活會，并以身垂范。2013年6 月22日-25日，中央政治局以專門會議的形式，嚴肅查找自身存在的問題，為全黨上下示范民主生活會究竟該怎樣開。習近平總書記在指導河北省委常委班子專題民主生活會時強調“批評和自我批評是一劑良藥，是對同志、對自己的真正愛護。開展批評和自我批評需要勇氣和黨性，不能把我們治病救人的武器給丟掉了?！?/p>

基層開好民主生活會需要進一步探索操作性更強的程序機制。中央目前正在修訂《黨內民主生活若干規定》，為基層民主生活會提供具體的指導。而在批評與自我批評過程中有幾條原則是需要慎重考慮的。首先應盡量先做自我批評后相互批評，這樣可以讓發言者的自我批評更加深刻，因為自我批評到位了，來自別人批評的“火力”也就會減弱，人要改錯關鍵在于“知錯”。其次，一把手應該帶頭做自我批評，而且應多自我批評，減少批評他人的時間和頻率。再次，要做好民主生活會的會議記錄工作，以備上級組織檢查、考核所用。最后，要落實黨內雙重組織生活會制度。黨的干部們不但要作為班子成員開民主生活會，也要作為黨小組的一員參加小組的民主生活會，以時刻強調干部和普通黨員的平等身份，有利于烘托組織內部的民主氛圍。

從黨的十八大以后中央推進基層黨內民主的布局來看，開好民主生活會有利于解決現有的作風問題，為推動黨內協商民主、民主監督減少阻力，消除負面情緒，從而進一步發揮黨代表聯系群眾的積極性，讓普通黨員的基本權利得到保障。

五、加強基層黨代表的履職能力

基層黨內民主不但涉及同級黨組織的內部關系，還涉及與上級黨組織之間的關系?；鶎狱h員代表就是溝通基層與上級組織的重要橋梁紐帶。為了改變長期以來基層黨代表只是“舉手代表”、“投票代表”，提不出議案的問題，2013年，中共中央組織部正式發布《關于試行鄉鎮黨代會年會制的意見》，要求鄉鎮在兩次環節的黨代會之間，每年召開一次黨代會。會議的主要內容分包括：（1）聽取和審查鄉鎮黨委、紀委工作報告。（2）聽取鄉鎮黨委領導班子成員述職、述廉，并對黨委領導班子及其成員進行民主評議。（3）聽取代表提案、提議和意見建議辦理情況的報告。除此之外，會議還可聽取和審查黨費收繳、使用情況的報告；選舉出席上一級黨代會代表;探索補選鄉鎮黨委、紀委組成人員;討論決定鄉鎮有關重大問題。與會黨代表還要對鄉鎮黨委領導班子及其成員進行民主評議，評議結果將作為評價、調整鄉鎮黨委領導班子及其成員的重要依據。

根據《意見》的要求，鄉鎮黨委要為黨代表履職提供平臺，一方面幫助各村級黨組織宣傳、貫徹黨的路線方針，執行上級黨委和本鄉鎮黨代會及鄉鎮黨委的決議。另一方面，還要對下負責，積極反映群眾的訴求，深入調查研究，廣泛了解社情民意，及時提出提案、提議或重要建議。聯系服務黨員群眾，力所能及地幫助他們解決實際的困難和問題。最后，黨代表還要開展有效的民主監督，對鄉鎮黨委班子成員提出詢問和質詢。鄉鎮黨委的的工作決策和干部任免也要聽取代表們的意見，邀請代表列席有關會議。

事實上，黨代表年會制并非制度上的重大創新，而是為了落實黨代表本職工作的必要之舉。在這方面，基層一直以來不乏探索。黨的十八大之前，以內蒙古林西縣為代表的很多地方，都實行了黨代表提案制。所有的鄉鎮黨代表在5年履職期間內，擁有提案、提議、參與重大決策咨詢的權利。對于黨代表的提案，必須逐一交辦相關單位落實。必須在三個月內辦理完畢，對個別辦理難度較大，在規定期限內不能辦完的，在征得提出提案的黨代表同意后，最遲不得超過6個月。同時，在更多的地方，出現了為了發揮黨代表上傳下達作用的工作室。這項制度最早出現在城市社區，現在也在向農村延伸。工作室主要承擔著服務功能、溝通功能、信息匯集功能等，目的是讓普通黨員過上組織生活，聯系群眾宣傳黨的路線方針政策和上級黨委的重大部署，掌握黨員群眾的思想動態。

從黨內民主建設的宏觀視角而言，黨代表年會制、提案制和工作室制度對于基層普通黨員的政治社會化具有極大的示范作用。首先，黨代表可以親身示范民主的基本常識，讓黨員們相信民主，自覺地加入推動黨內民主建設中來。其次，黨代表履職功能的發揮可以倒逼基層干部的民主行為。因為黨代表不但承擔著橋梁的作用，他們還可以向上級黨委如實反映基層工作的實際情況，起到了一定的監督作用?；鶎痈刹康闹卮鬀Q策主動與黨代表商議，可以形成基層黨內民主的動力。最后，黨代表履職可以激發普通黨員的政治熱情，自覺形成捍衛黨內權利，投身公共事務中的習慣。在履職中，黨代表的榮譽感會增強，提高基層群眾對黨組織的向心力。

目前，我國已經形成了一套包括組織制度、選舉制度、監督制度、黨員權利保障制度在內的推進黨內民主的制度框架。但是，在基層的操作面上還不夠完善。黨的十八大之后無論是中央精神還是地方實踐都明顯朝著增強黨內民主的內在系統性，黨內民主與社會民主的銜接性以及規范黨內生活方面前進。這說明我們黨對于民主認識的深化，也讓普通黨員對黨內民主的未來充滿了信心。

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責任編輯董瑞軍

［作者簡介］張弛（1983-），男，安徽合肥人，中共中央黨校黨建教研部副教授，政治學博士，主要從事執政黨基本理論研究。

［中圖分類號］D267

［文獻標識碼］A

［文章編號］1672-2426（2016）01-0030-04