政府績效評估中的民意調查研究

楊飛

【摘要】近年來，評價政府績效的關鍵環節正在悄然變化，政府績效評估更加廣泛地吸納民意是變化的主要內容。開展民意調查，建立社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道，改進和完善民意評價政府績效的機制，是一項順應時代要求的重要工作，對政府民主行政的推進、政府形象的塑造以及服務型政府的建設都具有重要的意義。

一、民意參與政府績效評估的重要作用

民意參與是現代政府績效評估不可或缺的重要環節，是促進政府績效評估民主化、科學化的有效途徑。公民是政府行為和績效的主要評判者?？優槊袼?，才能權為民所用，因此民意參與是政府績效提升的重要途徑。

（一）民意參與績效評估有利于增強政府的合法性，突顯民主理念。

民主作為現代社會的核心價值理念，已經得到當今世界絕大多數國家的認可，成為國家的一個合法性基礎，而民意參與作為現代民主政治的一種具體體現，蘊涵了豐富的民主理念。民意參與政府績效評估實質上就是公民行使自己民主權利的過程，也是民主理念在實踐生活中的突顯。同時，公民參與增強了政府績效評估的透明度，增強了公民對政府的認同與支持，增強了公民對政府的信心，有利于增強政府的合法性、權威性和可信任性。

（二）民意參與績效評估有助于更好地實現政府的施政宗旨，提高政府績效

政府的施政宗旨就是民眾本位，對人民負責，為人民服務?，F代政府績效評估將公民的滿意度作為衡量政府績效的重要標準就是落實這一施政理念的重要舉措。而讓作為政府服務對象的公民直接參與到政府績效評估中來，則可以督促政府始終堅持其施政原則，更好地實現其施政宗旨。此外，通過民意調查評估政府績效結果的反饋，就能找到政府所提供的公共產品和公共服務與公民需求之間的現實差距，從而為政府提高服務水平和服務質量提供了依據、指明了方向，有利于政府績效的不斷提高。

（三）民意參與績效評估有利于監督政府績效評估過程，增強評估結果的有效性

政府在履行職責的過程中，難免會有人或為了迎合上級政府和主管部門的喜好，搞背離民心的政績工程、獻禮工程，或為了自己加官晉爵而虛造數據捏造政績。讓民意參與到政府績效評估中來，以公民公正的立場、嚴謹的態度，不僅能夠有效地監督評估的各環節，避免績效評估留于形式，或被人利用作為實現不正當目的、獲取不正當利益的手段，保證績效評估始終在規范化的軌道上進行，而且能夠使評估結果更為客觀、準確地反映政府的真實績效，增強評估結果的有效性。

二、民意調查在政府績效評估中的實際應用

從全國來看，北京、廣州、沈陽、珠海、南京、杭州、青島等城市較早地開展了一些民意評價或考核活動。湖南、江西、山西、貴州等省也相繼開展了一些全省性的民意測評項目，作為組織、紀檢、公安等部門評估管理對象績效的重要內容。近幾年，我省各級政府高度重視民意調查，在政府績效評估領域也進行了有益實踐，主要有以下幾個方面：

（一）對工作評價性的民意調查

這類民意調查經常用于測定社會公眾對某項政策評價。調查結果能夠直接反映社會公眾對國家大事及重要決策的態度，因而成為處理政務的重要參考。如我省圍繞省委“法治浙江”建設，開展了法治建設群眾滿意度調查；圍繞法治政府，開展全省法治政府建設群眾滿意度測評工作；圍繞“美麗浙江建設”，開展全省生態環境質量的群眾滿意度調查；圍繞“五水共治”，開展的“五水共治”工作群眾滿意度調查等。杭州市開展市直單位和縣（市、區）社會評價調查；嘉興市配合“效能建設年”活動，開展了人民群眾民主評議市級機關部門調查和民主評議縣（市、區）政府工作調查等等。

（二）對決策輔助性的民意調查

民意，是一種社會公眾的共同意見和態度，任何社會決策要想做到現實可行和有預見性，就必須詳盡、準確地了解民意，從而在此基礎上做出順乎民意、合乎現實的正確決策。這類民意調查便是提供給決策者達此目的的一種最為重要和可靠的工具。通過調查，政府了解到社會發展中遇到的問題和不足，促進政府制定相應的對策加以解決。如我省圍繞政府行政審批改革，積極開展“公民網上辦事”民意調查工作。針對行政審批人員、行政許可的申請人、社會公眾等不同群體，組織實施“公民網上辦事”專題民意調查，評估當前網上辦事的服務水平、服務效率情況，反映當前網上辦事的使用現狀和辦事對象的實際使用感受，匯集反映網上辦事在應用推廣過程中存在的問題，供省政府進一步推進行政審批改革，打造服務型政府決策參考。

（三）對社會監測性的民意調查

人的主觀態度總是對一定的社會狀況的反映。例如，滿意或不滿意的情緒或評價總是人們大腦在經歷和綜合了社會多方面的狀況才產生的。通過民意調查，測量人們的主觀社會指標是迅速了解和把握社會綜合狀態的簡便易行又十分敏感有效的辦法。如我省開展的全省民生改善滿意度調查、浙江省藥品安全公眾滿意度調查，寧波市開展的居民生活品質評估調查，溫州市開展的“困難職工生活狀況調查”和“低收入群體生活狀況調查”等等。

（四）對熱點溝通性的民意調查

這類調查在協調社會成員之間的觀念，縮小人們在某些社會問題上的思想距離方面起到作用。如我省依托全省政府網站群，組織實施“社會用工”、“醫療體制改革”、“節約用水”、“政府網站信息公開與交流互動”、“限塑令”、“政務微博”等主題的民意征集工作，聽取網民對政務工作的改進意見和建議，紹興市開展的“民生問題大家談”調查等等。

三、民意調查參與政府績效評估中要重視的幾個問題

目前民意調查范圍很廣，涉及到了政治、經濟、文化、社會等多個領域。這表明政府正在以更加積極的姿態傾聽民眾心聲，但當我們在為民意調查帶來的美好愿景歡欣鼓舞的同時，也應看到繁榮背后的隱憂。具體來說：

（一）民意調查對象參與意識比較淡薄

公眾往往認為個人應該服從集體，個人只是公共管理和服務的對象，卻沒有意識到自身也是公共管理不可或缺的主體。盡管我國近年來公眾參與已得到愈來愈多的人接受和支持，但政府績效考核中公眾參與的主動性、自覺性和理性化程度仍不高。諸多公眾參與是被動的，并不是基于公眾的責任感，更多的帶有盲目性和服從性。普通公眾參與也需付出一定的成本，因而即使與日常事務有關的活動，公眾也不會積極參與，公眾參與缺少利益動力機制。即使有些公眾參與了政府績效考核，也把它當成僅僅是政府的一項調查活動而已。

（二）民意調查實施的有效性需進一步提高

民意調查作為一種實證研究方法，調查指標體系設計和調查過程有嚴格的科學規定。但忽視這些規定的民意調查卻時有出現，主要表現在以下幾個方面：其一、指標設計不科學，標準不統一，簡單的僅僅是評測總體滿意度，復雜的則讓公眾難于理解和回答。其二、樣本不具有代表性。一些民意調查抽取的調查對象未涵蓋所有的利益相關人，把部分人的意見普遍化，未采用具有明確規則的隨機抽樣法，讓每一個評價對象都有發言機會，不足以代表真正的民意。其三、問卷設計存在誤導性。一些問卷設計不科學，容易誤導調查對象。有些問題前半部分的描述和后半部分的提問并無必然聯系，但將它們聯系在一起容易讓答題者產生主觀印象，影響了回答時的客觀性，導致了調查結果的偏差。其四、樣本量的確定需充分考慮統計學意義。在樣本量的設計上需充分考慮樣本量的置信區間以及樣本誤差等因素。其五、調查方案執行過程存有偏差。特別是入戶調查，要求調查員必須深入到調查戶，但有些地方為省事或者認為不必要這樣做，將調查戶集中起來填寫，或者在小區門口，攔截住戶發表填寫。不重視民意調查指標設計和調查過程等的科學有效，評價結果的客觀性和調查質量是無法保證的。

（三）民意調查的獨立性應進一步加強

從當前民意調查數量上來說，政府內部自行組織的民意調查是占多數的。有些調查員入戶調查時，一些地方的街道、社區工作人員會采取不同方式對調查員進行“陪同”，公眾在發表意見的時候會有一些顧慮，從而導致一些真實的意見并不能完全獲得，調查結果難以反映客觀實際，反而影響到民意調查的公信力，遭到社會公眾的質疑。較為科學和客觀的方法是要保證民意調查工作過程的相對獨立性，因此盡量利用獨立的專業調查研究機構來進行政府績效評價。由客觀公正的第三方來參與調查的整個流程的好處在于，可以得到更為可靠的結果和專業的咨詢建議，同時全程的跟蹤和實施，使公眾可以在一種開放、獨立的環境下各抒己見，從而使得回收的信息更客觀和真實。

（四）民意調查的結果沒有合理利用

民意調查旨在反映民意、為績效評估提供決策依據、促進各被評估對象改善工作。目前民意調查結果在績效評估中有兩種極端，一種為民意調查的結果政府不予考慮或重視，使得公眾評不評都一樣，嚴重挫傷了公眾參與的積極性，削弱了公眾參與的熱情，并且有可能引起公眾的不滿，造成社會某些不穩定的因素；另一種把民調結果替代績效評估結果，單純將民意調查結果作為全部的考核依據，有欠科學性，民意調查的結果在績效評估中只能占據一定的比重。結果排名，是一種激勵部門之間提升工作質量的手段，并不是目的，否則各個部門焦點就會轉移到提高名次，而不是改善工作，評測成為被評單位的一種負擔。另外，評價結果應該公開，不能只限于內部使用。開展民意調查的目的是為了聽取公眾的意見和建議，為了讓各個部門了解自己工作中的問題，并找到改進的方向，只有把評價結果讓被評價的部門知道，才可能推動其去改進工作。對于公眾來說，參與的積極性和動力更多的來自于政府是否真的重視了他的意見，因此評價的結果應采用適當的形式公布，讓公眾感覺到參與的價值和意義。

四、進一步做好民意調查的對策建議

（一）注重宣傳教育，提高公民參與性

政府績效民意調查的受訪者是公民，公眾參與意識的高低決定了其參與的積極性，也必然影響到其對評價活動的重視程度，公眾不重視就難免敷衍了事，或是自己亂填問卷或是出于從眾心理盲目選擇。參與能力除了受到參與意識的影響，還受到自身職業、受教育程度等限制，也為外部客觀條件所限制，如政務公開狀況、不同公眾與政府各部門接觸機會的多少等。所以，推進政府績效民意調查工作，應加大宣傳教育力度，營造公民參與的氛圍，提高公民的參與意識和參與能力，從而推動政府績效評價工作的穩步向前發展。

（二）使用科學方法，提高民意調查有效性

從確定調查主題、擬定研究計劃、設計問卷、抽取樣本，到進行實際調查，再到調查數據的處理，研究報告的撰寫，都要有科學的調查規范。隨著現代科學技術的發展， 目前社情民意調查基本采用的是國內外先進的調查方式——計算機輔助電話調查系統（CATI），它是使用互動計算機系統輔助調查者完成電話調查的基本數據收集任務。先進科學的調查手段為獲得準確真實的民意調查結果提供了保障。與此同時，在調查中，要注意民意調查樣本的采集，科學化的抽樣是保證調查結果準確的必要條件。問卷設計要合理準確，不能讓問題本身帶有偏見性與引導性，否則會使調查的結果產生偏差，所做出的調查結果也是不真實的。要強化管理規范。任何一次調查都必須按照事先設計好的程序進行，不能在程序的執行中加入任何人為的偏見，只有如此才能保證民意調查結果的真實有效。

（三）發展獨立機構，提高民意調查抗干擾性

民意調查的生命力在于客觀性、真實性。但就目前我國的民意調查機構來看，大多屬于“官辦”，這與我們的國情有關。統計部門歷來是為政府提供統計及相關信息部門。我國的政府統計部門有比較完善的組織機構，掌握信息采集，處理和傳輸的方法和手段，有一大批經驗豐富的統計專家，有條件和能力實施民意調查。在政府民意調查機構之外，我們還應該鼓勵和培育更多的民間“中立”的民意調查機構?！爸辛ⅰ睓C構可以和政府保持一定距離，免于來自權力的壓力和影響，確保信息不被篩選，保證調查結果客觀真實性。而政府的責任是對這些調查機構和調查活動進行監督與規范。在健康的軌道上發展的民意調查，不僅是對政府民調的有益補充和輔助，也是提升政治民主化水平必然趨勢和要求。

（四）合理利用結果，發揮民意調查作用

民意調查結果的運用應主要把握以下四條原則：一是要體現實用性。重視民意調查結果，不能講形式、走過場，使民意在考核體系中占有足夠的份量。二是要體現可比性。由于工作性質的差異，不同部門、不同系統在民眾中的印象會有差異，民意測評在橫向上存在一定的不可比性，但在同一部門、同一系統內一般都有較強的可比性。應鼓勵在部門、系統內部開展民意測評和考核。三是要注重民意結果導向。民意測評是一項技術性強、難度高的工作。結果導向強調以一致性較高的民意來修正決策，對正面意見一致性高的地區（部門）進行獎勵，或是對負面意見一致性高的地區（部門）采取批評或懲戒措施，主要為其發現問題，改善工作。四是要樹立民意非增長理念，關注相似時空條件下民意的比較和運用。由于影響民意的因素眾多，民眾滿意水平并非必然與經濟社會發展軌跡正向相關。人的思想觀念的發展性，決定了即使經濟社會發展到非常高的水平，民眾也不可能完全滿意，甚至會出現民眾滿意水平下降的現象。因此，我們應關注的是在相似時空條件下民意的比較和運用。